ПОСТАНОВА
Іменем України
19 лютого 2020 року
Київ
справа №815/5502/17
провадження №К/9901/34339/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Лиманської районної виборчої комісії Одеської області, за участю третьої особи - ОСОБА_2 , про визнання протиправною та скасування постанови від 19 жовтня 2017 року № 1910/1, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду прийняту 24 січня 2018 року складі колегії суддів: головуючого судді - Кравченка К.В., суддів: Джабурія О.В., Вербицької О.В.,
І. Суть спору
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (надалі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Лиманської районної виборчої комісії Одеської області (далі також - відповідач), за участю третьої особи - ОСОБА_2 , в якому просив:
1.1. визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 19 жовтня 2017 року №1910/1 «Про розгляд клопотання Лиманської сільської ради Одеської області від 11.09.2017 року №01-10/596», яким ОСОБА_1 депутата Лиманської районної ради VІІ скликання від Комінтернівської районної організації партії «ВІДРОДЖЕННЯ» визнано таким, що достроково припинив свої повноваження та визнано обраним наступного за черговістю кандидата - ОСОБА_2 .
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що 19 жовтня 2017 року Лиманською районною виборчою комісією Одеської області прийнято постанову №1910/1, якою ОСОБА_1 депутата Лиманської районної ради VІІ скликання від Комінтернівської районної організації партії «ВІДРОДЖЕННЯ» визнано таким, що достроково припинив свої повноваження та визнано обраним наступного за черговістю кандидата.
2.1. Вказану постанову прийнято на підставі звернення Лиманської районної ради щодо можливості здійснення ОСОБА_1 депутатських повноважень з одночасним зайняттям посади голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації.
2.2. Однак, на переконання позивача, відповідач, приймаючи рішення щодо заміщення його, як депутата районної ради, у зв`язку з призначенням на посаду голови районної державної адміністрації, діяв всупереч Конституції України, яка містить вичерпний перелік осіб, які, маючи представницький мандат, не можуть займатися іншими видами діяльності.
2.3. Позивач стверджує, що дія принципу несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності не поширюється на зайняття посади голови місцевої державної адміністрації, отже оскільки ОСОБА_1 не працює в органі місцевого самоврядування Лиманської районної ради на постійній основі, рішення відповідача про дострокове припинення ним депутатських повноважень суперечить нормам прямої дії - Конституції України.
3. Відповідач позов не визнав. У запереченні проти позову зазначав, що підставою прийняття Лиманською районною виборчою комісією Одеської області спірної постанови стало звернення Лиманської районної ради від 11 вересня 2017 року №01-10/596 щодо можливості здійснення ОСОБА_1 депутатських повноважень з одночасним зайняттям посади голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації.
3.1. Прийняття зазначеного рішення ґрунтувалось на тому, що відповідно до пункту 5 частини першої статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та пункту 3 частини третьої статті 10 Закону України «Про державну службу» позивачем порушено вимоги щодо сумісництва депутатських повноважень з посадою державної служби категорії «А», а саме: голови місцевої державної адміністрації.
3.2. З огляду на зазначене, та з урахуванням листа Міжрегіонального управління Нацдержслужби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі від 24 липня 2017 року, ОСОБА_1 визнано таким, що достроково припинив свої повноваження, а тому, на переконання відповідача, підстави для задоволення позову відсутні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. Відповідно до постанови Комінтернівської районної виборчої комісії Одеської області від 04 листопада 2015 року №69 «Про затвердження списку обраних депутатів та черговості заміщення депутатів Комінтернівської районної ради на чергових виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року», ОСОБА_1 обраний депутатом до Комінтернівської районної ради Одеської області від Комінтернівської районної організації партії «ВІДРОДЖЕННЯ».
5. Розпорядженням Президента України від 20 квітня 2017 року №83/2017 ОСОБА_1 призначено головою Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області з 21 квітня 2017 року.
6. Рішенням Лиманської районної ради від 14 липня 2017 року №245-VІІ прийнято до розгляду депутатський запит депутата Лиманської районної ради ОСОБА_3 щодо законності поєднання ОСОБА_1 депутатських повноважень депутата Лиманської районної ради VІІ скликання та голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації.
7. Листом від 17 липня 2017 року №01-10/470 голова Лиманської районної ради звернувся до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі з приводу надання офіційного роз`яснення щодо можливості поєднання депутатської діяльності депутатом VІІ скликання Лиманської районної ради та одночасного зайняття посади голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації ОСОБА_1 .
8. У відповідь на вказане звернення Лиманської районної ради, Міжрегіональним управлінням Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі надано відповідь листом від 24 липня 2017 року №01-21/372, якою повідомлено про те, що посада голови районної державної адміністрації віднесена до посад державної служби категорії «А», згідно з абз.5 пункту 1 частини другої статті 6 Закону України «Про державну службу».
8.1. Розпорядженням Президента України від 20 квітня 2017 року №83/2017 ОСОБА_1 призначено головою Білгород-Дністровської районної державної адміністрації Одеської області з 21 квітня 2017 року.
8.2. Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 10 Закону України «Про державну службу», державний службовець не має права суміщати державну службу із статусом депутата місцевої ради, якщо такий державний службовець займає посаду державної служби категорії «А».
8.3. Призначення ОСОБА_1 відбулось після набрання чинності Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ, а тому до зазначених правовідносин має застосуватись положення пункту 3 частини третьої статті 10 Закону України «Про державну службу».
8.4. З урахуванням викладеного, не є можливим поєднання депутатської діяльності депутатом VІІ скликання Лиманської районної ради та одночасного зайняття посади голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації ОСОБА_1
9. 11 вересня 2017 року на адресу голови Лиманської районної виборчої комісії надійшов супровідний лист Лиманської районної ради, яким до відома, подальшого врахування в роботі та реагування по суті заявленого, адресату направлено копії наступних документів:
рішення Лиманської районної ради від 14 липня 2017 року №245-VІІ «Про депутатський запит депутата Лиманської районної ради ОСОБА_3 »;
лист Лиманської районної ради від 17 липня 2017 року №01-10/470;
лист Міжрегіонального управління Нацдержслужби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі від 24 липня 2017 року №01-21/372;
лист Лиманської районної ради від 02 серпня 2017 року №01-10/516.
10. Постановою Лиманської районної виборчої комісії Одеської області від 19 жовтня 2017 року №1910/1 «Про розгляд клопотання Лиманської районної ради Одеської області від 11 вересня 2017 року №01-10/596», виборча комісія постановила: визнати ОСОБА_1 депутата Лиманської районної ради VІІ скликання від Комінтернівської районної організації партії «ВІДРОДЖЕННЯ» таким, що достроково припинив свої повноваження; визнати обраним депутата наступного за черговістю кандидатів в депутати у виборчому списку Комінтернівської районної організації партії «ВІДРОДЖЕННЯ» до Лиманської районної ради замість ОСОБА_1 - ОСОБА_2 .
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Одеський окружний адміністративний суд постановою від 7 листопада 2017 року, позов задовольнив повністю.
11.1. Визнав протиправною та скасував постанову Лиманської районної виборчої комісії Одеської області від 19 жовтня 2017 року №1910/1 «Про розгляд клопотання Лиманської районної ради Одеської області від 11 вересня 2017 року №01-10/596».
12. Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції дійшов висновку про неправомірність припинення повноважень позивача, як депутата Лиманської районної ради, на підставі положень пункту 3 частини третьої статті10 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ та пункту 4 частини першої статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
12.1. Рішення мотивоване тим, що оскільки на день набрання чинності Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року, тобто на 01 травня 2016 року, позивач вже був депутатом Лиманської районної ради, а тому з урахуванням положень статті 22 Конституції України щодо неприпустимості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів та статті 58 Конституції України щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, на позивача не можуть розповсюджуватися обмеження, передбачені статтею10 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року.
12.2. Також суд першої інстанції зазначив, що до набрання чинності Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ, яким встановлені обмеження щодо суміщення посади державної служби категорії «А», яка включає й посаду голови місцевої державної адміністрації, із статусом депутата місцевої ради Конституцією України та чинним законодавством не передбачалось обмежень щодо суміщення посади голови місцевої державної адміністрації з мандатом депутата місцевої ради.
13. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 24 січня 2018 року, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 7 листопада 2017 року скасував, та прийняв нову, якою у задоволенні позову відмовив повністю.
13.1. Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем цілком правомірно на підстав пункту 4 частини першої статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та пункту 3 частини третьої статті 10 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ було ухвалено рішення у формі постанови від 19 жовтня 2017 року №1910/1, яким позивача визнано таким, що достроково припинив свої повноваження депутата Лиманської районної ради VІІ скликання від Комінтернівської районної організації партії «ВІДРОДЖЕННЯ», та визнано обраним наступного за черговістю кандидата - ОСОБА_2 .
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
15. Відповідач та третя особа відзив на касаційну скаргу не подавали.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (надалі - Закон № 460-ІХ), за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
17. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-ІХ.
18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до частини третьої статті 20 Закону України «Про місцеві вибори» територіальна виборча комісія є постійно діючим колегіальним органом, що в межах своїх повноважень забезпечує організацію та проведення місцевих виборів. Члени територіальної виборчої комісії здійснюють свої повноваження до сформування на чергових місцевих виборах у порядку, передбаченому цим Законом, нового складу відповідної територіальної виборчої комісії.
20. Згідно з частиною першою статті 90 Закону України «Про місцеві вибори» у разі якщо депутат, який обирався в багатомандатному виборчому окрузі, достроково припинив повноваження або його повноваження достроково припинені на підставах і в порядку, передбачених Конституцією та законами України, за рішенням територіальної виборчої комісії обраним депутатом визнається наступний за черговістю кандидат у депутати від місцевої організації партії. Якщо черговість для отримання депутатського мандата вичерпана, депутатський мандат залишається вакантним до проведення чергових або позачергових виборів.
21. Пунктом 4 частини першої статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради, зокрема, у разі обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень.
22. Згідно з пунктом 3 частини третьої статті 10 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ, який набув чинності з 01 травня 2016 року, державний службовець не має права суміщати державну службу із статусом депутата місцевої ради, якщо такий державний службовець займає посаду державної служби категорії «А».
23. Відповідно до положень частини другої статті 6 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ, яка діяла в редакції до 11 листопада 2017 року, тобто на час ухвалення спірного рішення, посада голів місцевих державних адміністрацій відносилась до посад державної служби категорії «А» (вищий корпус державної служби).
24. Таким чином, з 01 травня 2016 року Закон України «Про державну службу» ввів заборону для державних службовців, які займають посаду державної служби категорії «А», до якої відносилась і посада голови місцевої державної адміністрації, суміщати державну службу із статусом депутата місцевої ради.
VI. Позиція Верховного Суду
25. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги, Верховний Суд на підставі встановлених у цій справі обставин справи та наведеного нормативного регулювання спірних правовідносин виходить із такого.
26. Прийняття спірного рішення обґрунтовано відповідачем положеннями пункту 4 частини першої статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та пункту 3 частини третьої статті10 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ.
27. Верховний суд зазначає, що на момент введення в дію цієї заборони, тобто станом на 01 травня 2016 року, позивач не перебував на державній службі і ще не був призначений на посаду голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації, таке призначення відбулось майже через рік, після введення в дію цієї заборони.
27.1. Отже, введення в дію Законом України «Про державну службу» такої заборони для державних службовців з 01 травня 2016 року жодним чином не могло порушувати чи обмежувати прав та інтересів позивача, оскільки позивач в той період не перебував на державній службі.
27.2. А тому, позицію суду першої інстанції про те, що введення в дію вказаного обмеження негативно вплинуло на конституційні права і свободи позивача є помилковою.
27.3. Правильним є висновок суду апеляційної інстанції, що негативний вплив від введення в дію таких обмежень на права та інтереси позивача міг бути лише в тому випадку, якщо б на час їх введення, тобто станом на 01 травня 2016 року, позивач вже займав посаду державної служби категорії «А» і одночасно був депутатом місцевої ради.
28. Верховний суд також зазначає, що положення статті 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» про підстави дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради, у тому числі у разі обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень, були і залишаються чинними з моменту набуття цим законом чинності у 2002 році.
29. Таким чином, ще до моменту призначення позивача на посаду державної служби категорії «А» йому було завчасно відомо про існування вищевказаних обмежень для державних службовців такої категорії, що надавало позивачу можливість завчасно визначитися зі своїми намірами - зайняти посаду голови Білгород-Дністровської районної державної адміністрації, або ж залишатися депутатом Лиманської районної ради.
30. Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, щодо правомірності оскаржуваного рішення та відсутності підстав для задоволення позовних вимог.
31. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції, покладених в основу оскаржуваного судового рішення, і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
32. За наведеного правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
33. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
VІI. Судові витрати
34. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
Н. А. Данилевич