ПОСТАНОВА
Іменем України
30 липня 2020 року
Київ
справа №817/663/18
адміністративне провадження №К/9901/28367/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року у складі головуючого судді Дорошенко Н.О. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року у складі колегії суддів: Большакової О.О. (головуючого), Шинкар Т.І., Запотічного І.І. у справі №817/663/18 за позовом Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської області державної адміністрації до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, Західного офісу Держаудитслужби про визнання незаконним та скасування висновків акту ревізії, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та вимог щодо усунення виявлених порушень, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (далі - позивач, Департамент) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі - відповідач-1, Управління Західного офісу Держаудитслужби) і Західного офісу Держаудитслужби та, з урахуванням уточнень, просив:
- визнати незаконними та скасувати вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства № 13-17-05-17/505 від 31.01.2018,
- попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 13-17-05-17/533 від 31.01.2018
- висновки акту ревізії від 26.12.2017 № 13-17-05-06/45, викладені в п.1; порушення п.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013; щодо машин і механізмів, вартість експлуатації яких віднесено до завищення вартості робіт по об`єктах будівництва; щодо "Утримання служби замовника"; п.3.4; п.3.5; п.3.10.
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року, позов задоволено частково.
2.1. Визнано протиправними та скасовано вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, викладені в пунктах 1, 2, 4, 5 листа Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 31.01.2018 № 13-17-05-17/505.
2.2. Визнано протиправним та скасовано Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 13-17-05-17/533 від 31.01.2018.
2.3. У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області з 03.10.2017 до 26.12.2017 було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації за період з 01.05.2014 по 30.09.2017. Результати ревізії оформлені Актом від 26.12.2017 № 13-17-05-06/45 (далі - Акт ревізії).
3.2. Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації 16.01.2018 подав заперечення до Акту ревізії.
3.3. Відповідно до Висновків на заперечення до акта ревізії, затверджених начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області 29.01.2018, заперечення прийняті не були.
3.4. 31.01.2018 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області за вих. № 13-17-05-17/505 надіслано до Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації лист "Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства", в якому зазначено про те, що під час ревізії виявлено та не усунуто наступні порушення законодавства, зокрема:
- У порушення п.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ввід 05.07.2013 № 293, до актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них за період з 01.05.2014 по 30.11.2017 включено вартість обладнання з врахуванням вартості заготівельно-складських витрат в розмірі 2% від суми відпускної ціни та транспортних витрат, внаслідок чого завищено вартість виконаних будівельних робіт на загальну суму 204787,33 грн, чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) державному бюджету (державний фонд регіонального розвитку) на суму 134547,61 грн та обласному бюджету на суму 70239,72 грн.
У ході проведення ревізії Департаментом забезпечено усунення виявлених порушень на загальну суму 165465,27 грн. Залишок не усунутих сум станом на 30.01.2018 складає - 39322,06 грн.
- У порушення п.1.16, п.1.19 ДСТУ Н.Б. Д.2.3-40:2012 "Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм та монтаж обладнання", затверджені наказом Мінрегіонбуду України від 28.12.2012 № 667, п.6.1 ДСТУ Н.Б.Д.1.1-4:2013 "Настанова щодо визначення вартості експлуатації будівельних машин та механізмів у вартості будівництва", затверджена наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, до актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них за період з 01.05.2014 по 30.11.2017 підрядниками включено роботу автомобілів бортових вантажопідйомністю 3т, 5т та 8т для транспортування матеріалів від приоб`єктного складу до об`єкта будівництва. Проте, в проектах організації будівництва зазначено, що конструкції доставляються до місця монтажу автотранспортом, їх розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів, монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести "з коліс". Вказане призвело до завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 1 075 687,37 грн, чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) державному бюджету (державний фонд регіонального розвитку) на суму 712 008,91 грн та обласному бюджету на суму 363 678,46 грн.
- У порушення п.5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, п.5.2, п.6, п.7 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України "Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури" від 11.07.2007 № 903, прийнята та оплачена Департаментом протягом періоду з 01.05.2014 по 30.11.2017 завищена вартість виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 1 463 780,32 грн. призвела до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 23 684,37 грн, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному фонду регіонального розвитку на суму 11489,52 грн та обласному бюджету 12194,85 грн.
- Протягом 2015-2016 років в порушення умов п.7 Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 196, п. ст.24-1 Бюджетного кодексу України, джерел фінансування, визначених реєстраційною карткою (бюджетна форма 3) по запропонованих проектах, Департаментом використано на реалізацію окремих проектів коштів державного фонду регіонального розвитку в розмірі, що перевищує розмір або відсоток відповідно до реєстраційної картки (форма 3), які пройшли відбір та затверджені відповідно розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 17.07.2015 № 766-р, від 11.05.2016 № 362-р. Враховуючи вищенаведене, Департаментом зайво використано кошти державного фонду регіонального розвитку на реалізацію окремих проектів на загальну суму 3 016 741,0 грн, кошти місцевого бюджету на суму 1 139 382,0 грн та, як наслідок, нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному фонду регіонального розвитку та місцевому бюджету на вказані суми відповідно.
3.5. Керуючись п.7, п.15 ст.10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ) відповідач-1 зазначив: "вимагаємо опрацювати матеріали ревізії та вжити заходи щодо усунення виявлених порушень, притягнути до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської облдержадміністрації, у тому числі розглянути питання щодо відповідності займаним посадам осіб, якими допущені порушення, а також здійснювати постійний контроль за дотриманням законодавства з питань бухгалтерського обліку, фінансової звітності та господарських відносин".
3.6. Також, на підставі п.1 ч.1 ст.8, п.7 ст.10, ч.2 ст.15 Закону № 2939-ХІІ, п.46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, п.п.14 п.6 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 20.10.2016 № 12, пред`являється наступна вимога: усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку.
3.7. 31.01.2018 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області за № 13-17-05-17/533 надіслано до Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської облдержадміністрації Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, в якому зазначено, що спеціальний фонд Департаментом сформовано з порушенням бюджетного законодавства, зокрема:
- на стадії планування з порушенням п.17 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі - Порядок № 228);
- на стадії фактичного наповнення - ч.7 ст.48 Бюджетного кодексу України та п.п. 2.2, 2.4 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі - Порядок № 309).
3.8. У Попередженні про неналежне виконання бюджетного законодавства зазначено, що видатки на виконання основних функцій Департаменту - виконання функцій замовника та здійснення технічного нагляду на об`єктах житлово-комунального і соціального призначення, які фінансуються за рахунок коштів територіальної громади Рівненської області (кошти державних, місцевих бюджетних програм) здійснюються за рахунок загального фонду. Видатки, пов`язані з наданням на договірних засадах послуг замовника підприємствам і організаціям незалежно від форм власності та окремим громадянам, здійснюються за рахунок спеціального фонду.
3.9. Департаментом з розпорядниками бюджетних коштів вищого рівня не укладалися договори про делегування (передачі) Департаменту функцій замовника, якими обумовлювалися б функції замовника щодо закупівель товарів, робіт та послуг, укладання відповідних договорів та контролю за їх виконанням, а також регламентувався б порядок використання наданих йому коштів для оплати товарів, робіт та послуг (закупки обладнання та матеріалів) згідно з укладеними договорами, та визначення розміру відрахування на утримання служби замовника і порядок його отримання.
3.10. Виходячи з вищевикладеного, при відсутності укладених договірних відносин, дія яких розповсюджувалася б у поточних та/або планових періодах щодо виконання функцій замовника, Департаментом проводилося складання кошторису установи, яким передбачено надходження до спеціального фонду плати (за послуги виконання функцій замовника, в т.ч. проведення технічного нагляду), яка отримана з коштів державного та місцевих бюджетів, передбачених на фінансування об`єктів будівництва.
3.11. Департаментом під час розрахунків надходжень до спеціального фонду проекту кошторису не враховувалися джерела фінансування об`єкту будівництва та джерела утримання служби замовника.
3.12. Отже, в порушення п.17 Порядку № 228 Департаментом проведено розрахунки доходів від надання платних послуг, обсяг яких не підкріплений відповідними (наявними, прогнозними) зобов`язаннями сторонніх юридичних осіб і відповідно не обґрунтовано застосовано норму "2,5%", яка визначає, що за певних обставин витрати на утримання служби замовника можуть як включатись, так і не включатись до зведеного кошторисного розрахунку вартості об`єкта будівництва.
3.13. Також, ревізією встановлено, що відповідно до розпорядчих документів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування Департамент одночасно є розпорядником бюджетних коштів державного, місцевих бюджетів (інвестором) та замовником будівництва і з коштів, передбачених на фінансування об`єктів будівництва, самостійно утримує суму в розмірі до 2,5% виконаних будівельно-монтажних робіт шляхом перерахування на свій реєстраційний рахунок, відкритий в органах Державної казначейської служби України, як плату на утримання служби замовника, в т.ч. витрати на технічний нагляд. Департаментом до Реєстрів бюджетних зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів та Реєстрів бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів як підстава для здійснення видатків, пов`язаних із утриманням служби замовника, в т.ч. витрат на технічний нагляд, вносились реквізити договорів підряду, укладених з будівельними організаціями, якими не визначено умов щодо взяття зобов`язань та здійснення оплати витрат на утримання служби замовника, в т.ч. витрат на технічний нагляд.
3.14. Як підтвердження взяття бюджетних фінансових зобов`язань Департаментом до органів державного казначейства в різних випадках подавалися: акти нарахувань витрат, пов`язаних з виконанням технічного нагляду; розрахунки нарахувань витрат , пов`язаних з виконанням технічного нагляду. Суми вищевказаних документів вносились Департаментом до Реєстрів бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів. Вказані документи підписано односторонньо посадовими особами Департаменту. Однак, реквізити вищевказаних документів до Реєстрів бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів не вносились.
3.15. Відповідач-1 в Попередженні зазначив, що вказані документи не містять зобов`язання Департаменту як розпорядника бюджетних коштів сплатити кошти за послуги технічного нагляду.
3.16. Вищевикладене за висновком відповідача-1 вказує на порушення Департаментом взяття та реєстрації бюджетних зобов`язань та бюджетних фінансових зобов`язань, що призвело до використання Департаментом під час казначейського обслуговування документів, які не відповідають нормам законодавства, а саме: розрахунків, які підписані одноосібно посадовими особами Департаменту, та які не підтверджують факт проведення будь-якої господарської операції (узяття бюджетного фінансового зобов`язання), а також договорів будівельного підряду, в яких відсутні зобов`язання сторін щодо розрахунків за послуги служби замовника, в т.ч. технічного нагляду. Вищезазначене призвело до здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів за відсутності підтвердних документів, чим не дотримано ч.7 ст.48, п.23 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України. Фактично Департаментом у період з 01.01.2015 по 01.11.2017 нараховано та отримано на спеціальний рахунок кошти на утримання служби замовника, в т.ч. здійснення технічного нагляду, за рахунок бюджетних асигнувань державного та обласного бюджетів, передбачених на фінансування об`єктів будівництва, в загальній сумі 6 707 197,99 грн, в т.ч. у 2015 році в сумі 2 513 320,80 грн, у 2016 році в сумі 3 441 615,79 грн за період з 01.01.2017 по 091.11.2017 в сумі 752 2651,43 грн.
3.17. У ході ревізії порушення не було усунуто.
3.18. Тому, у відповідності до п.1 ч.1 ст.117 Бюджетного кодексу України Департамент попереджено про неналежне виконання бюджетного законодавства та пред`явлено вимогу усунути порушення вимог бюджетного законодавства у строк до 01.03.2018.
3.19. Не погодившись з наведеними вище висновками органу державного фінансового контролю про виявлені під час ревізії порушення, а також з вимогами щодо їх усунення, позивач звернувся до суду з даним позовом.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що за результатами судового розгляду справи не знайшли свого підтвердження висновки органу державного фінансового контролю про встановлені ревізією порушення: про завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 204787,33 грн внаслідок включення вартості обладнання з врахуванням вартості заготівельно-складських витрат в розмірі 2% від суми відпускної ціни та транспортних витрат; про завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 1 075 687,37 грн. внаслідок включення підрядниками до актів приймання виконаних будівельних робіт та відомостей ресурсів роботи автомобілів бортових для транспортування матеріалів від приоб`єктного складу до об`єкта будівництва; щодо завищення вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 1 463 780, 32 грн, що призвело до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 23684,37 грн; щодо утримання служби замовника п.3.4, 3.5 акту ревізії; щодо зайвого використання коштів державного фонду регіонального розвитку на реалізацію окремих проектів на загальну суму 3 016 741,0 грн, кошти місцевого бюджету на суму 1 139 382,0 грн. п.1 розділу ІІ акту ревізії. Таким чином, суди дійшли висновку про наявність підстав для скасування вимоги про усунення виявлених порушень законодавства № 13-17-05/17/505 від 31.01.2018 в частині пунктів 1, 2, 4, 5 та скасування попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 13-17-05-17/533 від 31.01.2018, а тому позов в цій частині суди задовольнили.
4.1. Відмовляючи в іншій частині позову щодо оскарження висновків акту ревізії, викладених в п.3.10 «Дотримання законодавства про державні закупівлі» суди зазначили про недоведеність вказаних вимог. Вказали, що зазначене в п.3.10 акту ревізії порушення не вплинуло на прийняття органом державного фінансового контролю оскаржених позивачем актів індивідуальної дії, а відтак не призвело до виникнення жодних правових наслідків щодо позивача. Тому, у задоволенні позову про скасування висновків акту ревізії від 16.01.2018 № 70/-01-09/18 відмовлено.
4.1. Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позову, позов залишити без розгляду.
6. Касаційна скарга аргументована неправильним застосуванням судами норм матеріального права, а саме - приписів ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій було проігноровано висновки Верховного Суду, відповідно до яких збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Тому, вказує про відсутність правових підстав для задоволення позову.
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, як такі, що є законними та обгрунтованими.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
8. Колегія суддів наголошує, що за змістом частини 2 статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час прийняття спірної вимоги, далі - Закон № 2939-XII).
10. Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
11. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
12. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
13. Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
14. Уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
15. Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).
16. Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
17. За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; вертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
18. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
19. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
20. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
21. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
22. Отже, у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
23. Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
24. Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, у постановах від 07.10.2014 у справі № 21-368а14, від 14.10.2014 у справі №21-453а14, від 18.11.2014 у справі №21-461а14, від 20.01.2015 у справі №21-601а14, від 27.01.2015 у справі № 21-436а14, від 10.02.2015 у справі №21-632а14, від 15.04.2014 у справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, від 29.05.2017 у справі №826/6304/16, від 23.02.2016 у справі №818/1857/14 тощо.
25. Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а.
26. У справі, яка розглядається Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської області державної адміністрації просить скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 31.01.2018 № 13-17-05-17/505 про усунення виявлених порушень в частині пункту 1, 2, 4, 5 вимоги.
27. Верховний Суд наголошує, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
28. Натомість, у справі, яка розглядається, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області пред`явило вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської області державної адміністрації, при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
29. Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.
30. Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2019 у справі № 820/339/17, від 11 лютого 2020 у справі № 804/2282/16.
31. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 4, 5 вимоги, оскільки вони не містять імперативного характеру та не створюють правових наслідків для позивача.
32. Що стосується задоволених позовних вимог та скасування попередження про неналежне виконання позивачем бюджетного законодавства №13-17-05-17/533 від 31.01.2018, слід зазначити, що законодавством визначений порядок зменшення бюджетних асигнувань і направлення попередження цим порядком не передбачено.
33. Оскаржуване попередження хоча і є заходом впливу, проте у цьому випадку носить інформаційний характер.
34. Висновки аналогічного змісту були викладені Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2020 року у справі №826/7733/16 (адміністративне провадження №К/9901/4948/18).
35. Таким чином позов в цій частині є необґрунтованим, а тому в задоволенні цієї вимоги слід відмовити. Суди першої та апеляційної інстанції у своїх рішеннях не вказали яким чином попередження впливає на права позивача і чому воно є протиправним.
36. Також Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
37. За такого правового регулювання та обставин справи суди першої й апеляційної інстанцій, належним чином установивши фактичні обставини справи, дійшли помилкового висновку про протиправність дій відповідача та, відповідно, наявність підстав для задоволення позову.
38. Частиною 1 статті 349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
39. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до часткового задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - скасуванням з ухваленням нового рішення про відмову в задоволення позову в повному обсязі.
40. Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В :
41. Касаційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області задовольнити частково.
42. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2019 року - скасувати.
43. Ухвалити у справі №817/663/18 нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської області державної адміністрації до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, Західного офісу Держаудитслужби про визнання незаконним та скасування висновків акту ревізії, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та вимог щодо усунення виявлених порушень - відмовити повністю.
44. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Cуддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді О.О. Шишов
М.М. Яковенко