№ 818/2014/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2022 року

м. Київ

справа №818/2014/17

адміністративне провадження № К/9901/20491/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзеров А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 (головуючий суддя: Бартош Н.С., Григоров А.М., Подобайло З.Г.) у справі №818/2014/17 за позовом Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Воловика Віталія Миколайовича, третя особа: ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У грудні 2017 року Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі - позивач) звернулося з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Воловика Віталія Миколайовича (далі - відповідач), третя особа: ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), в якому просило визнати протиправним і скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Воловика В.М. від 14.08.2017 №24 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 23.05.2017 № 25/08.01.01-13.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 18.09.2018 позов задоволено.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 скасовано рішення Сумського окружного адміністративного суду від 18.09.2018, а провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 у зв`язку із тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Одночасно апеляційним судом роз`яснено, що цей спір не підлягає судовому розгляду у будь-якому судочинстві.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення, і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судам першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки з кадастровими номерами 5924788700:01:002:1208 та 5924788700:01:002:1117, категорія земель «землі житлової та громадської забудови» із цільовим призначенням для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

23.05.2017 Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради було видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №25/08.01.01-13 для будівництва індивідуального житлового будинку площею 503,5 м.кв. по АДРЕСА_1 ; замовник ОСОБА_1

23.06.2017 ДАБІ України було видано наказ №100 «Про затвердження плану перевірок уповноважених органів містобудування та архітектури на ІІІ квартал 2017 року», а вже 10.07.2017 відповідачем видано направлення на проведення планової перевірки № 24.

За результатами проведеної планової перевірки Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради з питань дотримання ним вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, органом державного архітектурно-будівельного нагляду складено акт від 11.08.2017 №24, яким встановлено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 23.05.2017 р. № 25/08.01.01-13 для будівництва індивідуального житлового будинку площею 503,5 м. по АДРЕСА_1 , замовник ОСОБА_1 , підписані начальником управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради Кривцовим А.В., видано із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме:

пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 (далі - Порядок №109), відповідно до якого підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні;

пункту 4.5 ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (Зонінг)» згідно із яким відповідно до Зонінгу та Порядку № 109 надаються містобудівні умови та обмеження для кожної конкретної земельної ділянки.

Також, як визначено в пункті 1.9 Містобудівних умов та обмежень від 23.05.2017 №25/08.01.01-13, функціональне призначення земельної ділянки загальних даних містобудівних умов земельні ділянки розташовані на територій зелених насаджень загального користування, при цьому в пункті 1.8 загальних даних щодо посилання на містобудівну документацію не зазначена інформація щодо зонування даної території, відповідно до плану зонування території міста Суми земельна ділянка знаходиться в зоні Р - 1 (Зони об`єктів природно заповідного фонду та ПЗС) переважним видом використання якої є озеленені території, навчально екологічні та туристичні центри, будівлі пов`язані з обслуговуванням даної зони. Використання даної території для індивідуального будівництва не передбачено взагалі.) Також в схемі планувальних обмежень міста Суми дану територію визначено цифрою « 1» як «Дендрологічний парк «Сумський».

На підставі встановлених у ході планової перевірки порушень, головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Воловиком В.М. прийнято рішення від 14.08.2017 № 24, яким скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 23.05.2017 №25/08.01.01-13 для будівництва індивідуального житлового будинку площею 503,5 м. кв. по АДРЕСА_1 ; замовник ОСОБА_1 .

Не погоджуючись із зазначеним рішення, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 23.05.2017 №25/08.01.01-13 відповідають вимогам законодавства, видані у спосіб та у межах визначених законом повноважень.

Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані із численними порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що встановлені у ході перевірки порушення порядку видачі містобудівельних умов та обмежень забудови земельної ділянки не знайшли свого підтвердження.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі у зв`язку із тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Такий висновок суду апеляційної інстанції ґрунтується на тому, що у справах адміністративної юрисдикції суб`єкт владних повноважень може бути позивачем у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом, або у компетенційних спорах, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Одночасно із цим, апеляційний суд констатував, що однією з передумов для звернення особи (фізичної чи юридичної) до адміністративного суду є та обставина, що рішення, щодо оскарження якого звернулася ця особа, порушує її права та законні інтереси, а для суб`єкта владних повноважень такою передумовою є те, що своїм рішенням або діями один суб`єкт владних повноважень втрутився у компетенцію іншого суб`єкта владних повноважень або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є прерогативою одного з цих органів.

В межах спірних правовідносин апеляційний суд встановив, що містобудівні умови та обмеження надавалися компетентним органом (Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради) щодо забудови земельної ділянки №25/08.01.01-13 для будівництва індивідуального житлового будинку площею 503,5 м. кв. по АДРЕСА_1 , замовник ОСОБА_1 , який після їх скасування відповідачем, відповідно до вимог частини першої статті 5, статті 46 КАС України, набув право на звернення до суду щодо оскарження цього рішення.

З огляду на те, що законодавством (частина восьма статті 29 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності») прямо передбачено повноваження головного інспектора будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду приймати рішення про скасування містобудівних умов та обмежень, апеляційний суд дійшов висновку, що приймаючи таке рішення відповідач не втрутився у компетенцію Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, а ним було прийнято рішення, яке є прерогативою саме Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області.

За наведених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у цій справі суб`єкт владних повноважень звернувся до суду із позовом до відповідача, який також є суб`єктом владних повноважень із вимогами не з приводу реалізації їхньої компетенції, а з приводу скасування рішення, яке не порушує прав позивача, а стосується прав третьої особи та є актом індивідуальної дії, право на оскарження якого надано особі, щодо якої воно прийнято.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. З посиланням на частину четверту статті 71 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) скаржник стверджує, що законодавцем закріплено право органу місцевого самоврядування на оскарження актів, що обмежують його повноваження. За позицією скаржника, приймаючи оскаржуване рішення відповідач фактично втрутився у повноваження Управління щодо видачі містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки, порушив право та законний інтерес позивача бути учасником публічно-правових відносин у сфері містобудування і архітектури, які носять триваючий характер - на час чинності містобудівних умов та обмежень до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника будівництва.

Скаржник наполягає, що апеляційний суд прийняв рішення без врахування положень статті 145 Конституції України, статей 4, 38, 71 Закону №280/97-ВР, статті 2 Закону України «Про архітектуру діяльність», а також статті 33 Закону №3038-VI в контексті порушених прав.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому наполягає на законності прийнятого ним рішення про скасування містобудівних умов та обмежень. Стверджує, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №25/08.01.01-13 від 23.05.2017 видані позивачем із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Просить суд касаційної інстанції залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу без задоволення.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Надаючи правову оцінку в контексті правовідносин, що склалися, колегія суддів зазначає таке.

Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до частини п`ятої статті 26 цього Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування

Частиною першою статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі (частина третя статті 29 Закону №3038-VI).

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частини четверта, п`ята статті 29 Закону №3038-VI).

На момент надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 23.05.2017 № 25/08.01.01-13 діяв Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, який затверджений

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.2011 (наказ втратив чинність згідно із наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 06.11.2017 №289), який визначав процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (далі - Порядок № 109).

Відповідно до абз. 2 пункту 2.1 Порядку №109 містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом №3038-VI.

Отже, позивач є компетентним органом щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

У спірних правовідносинах позивач стверджує, що оскаржуваним рішенням відповідач втрутився у повноваження Управління щодо видачі містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки.

З цього приводу колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до положень статті 41-1 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду, зокрема перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, головний інспектор будівельного нагляду повідомляє голову відповідного органу місцевого самоврядування для прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності винної особи.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698.

Відповідно до пункту 2 цього Порядку нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно із пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є:

1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;

2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;

3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Відповідно до частини восьмої статті 29 Закону № 3038 скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 3) за рішенням суду.

Зміст наведених норм права дає підстави стверджувати, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Одночасно з цим, колегія суддів зазначає, що згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України (в редакції до 15.12.2017; тут та надалі) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Частинами першою, третьою статті 6 цього Кодексу визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України, у зазначеній редакції, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

За правилами статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2 4 5 19 КАС України у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

За змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу (її посадової особи), бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

Водночас під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Спір у цій справі виник у зв`язку із прийняттям Державною архітектурно-будівельною інспекцією України в особі головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Воловика В.М. рішення від 14.08.2017 №24 «Про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №25/08.01.01-13 для будівництва індивідуального житлового будинку площею 503,5 м.кв. по АДРЕСА_1 ; замовник ОСОБА_1 », оскільки такі видані з порушенням вимог пункту 2.4 Порядку №109, пункту 4.5 ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (Зонінг)».

Колегія суддів зазначає, що за своєю правовою природою містобудівні умови та обмеження є індивідуальним актом (актом індивідуальної дії).

За правилами пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес».

Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України і закріплене у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, та вимагає, щоб порушення, про яке стверджує скаржник, було обґрунтованим. Водночас порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Зміст наведених вищевказаних норм дає підстави для висновку, що право на оскарження акту індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.

Як зазначалося вище, містобудівні умови та обмеження за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, оскільки є результатом застосування норм права, адресовані конкретним суб`єктам і створюють права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів (в даному випадку для третьої особи), регулюють конкретну життєву ситуацію та їх дія закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин, тобто вичерпують свою дію після їх виконання.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що виходячи із чітко окреслених законодавством повноважень, Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради як об`єкт державного архітектурно-будівельного нагляду не наділений компетенцією звертатися до суду із позовом до органу, уповноваженого функціями державного архітектурно-будівельного нагляду при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій.

Одночасно Верховний Суд зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, але підлягають розгляду в порядку інших судових юрисдикцій, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Правова позиція щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 23.09.2020 у справі №823/1050/18, від 19.04.2021 у справі № 823/1015/18 та від 27.04.2021 у справі № 826/3436/17.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками апеляційного суду щодо необхідності закриття провадження у цій справі.

Колегія суддів вважає помилковими доводи скаржника про те, що цей спір виник через втручання органу державного архітектурно-будівельного нагляду у повноваження позивача, що дає останньому право на звернення до суду на підставі статті 71 Закону №280/97-ВР, оскільки у спірних правовідносинах повноваження органу місцевого самоврядування з боку відповідача жодним чином не обмежувалися та не заперечуються, натомість має місце перевірка законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктом нагляду.

VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 у справі №818/2014/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа