ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
Київ
справа №819/1396/17
провадження №К/9901/46325/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Калашнікової О. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області про скасування наказів поновлення на публічній службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року (суддя Данилевич Н.А.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року (судді Старунський Д.М., Курилець А.Р., Кушнерик М.П.),
І. Суть спору
1. У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області (далі - ГУ НП), в якому просив:
1.1 визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП від 28 липня 2017 року № 2060 «Про грубі порушення законності та службової дисципліни, допущені окремими працівниками поліції області та покарання винних» в частині притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в Національній поліції України за пунктом 6 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію»;
1.2 визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП від 28 липня 2017 року № 180 о/с «По особовому складу» про звільнення ОСОБА_1 зі служби в Національній поліції України за пунктом 6 статті 77 (у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України) Закону України від 2 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII);
1.3 поновити ОСОБА_1 на посаді дільничного офіцера поліції (за рахунок посади старшого дільничного офіцера поліції) сектору превенції патрульної поліції Борщівського відділення поліції Чортківського відділу поліції ГУ НП з 29 липня 2017 року;
1.4 стягнути з ГУ НП на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, серед іншого, зазначив про те, що на дату прийняття спірних наказів не було судового рішення про притягнення його до відповідальності щодо обставин, викладених у висновку службового розслідування. Також зауважив, що його притягнули до дисциплінарної відповідальності з порушенням строку, передбаченого статтею 16 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22 лютого 2006 року № 3460-IV (далі - Дисциплінарний статут).
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 25 липня 2017 року до ГУ НП з ДВБ УВБ в Тернопільській області надійшло подання з інформацією про те, що прокуратура Тернопільської області в рамках кримінального провадження від 25 травня 2016 року № 42016210000000045 повідомила ОСОБА_1 про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 199 Кримінального кодексу України, з яким позивач ознайомлений 25 липня 2017 року.
4. Для того, щоб з`ясувати всі обставин дисциплінарного проступку, вчиненого ОСОБА_1 , наказом ГУ НП від 26 липня 2017 року № 2034 призначено службове розслідування за вказаною вище обставиною.
5. В рамках службового розслідування позивач відмовився надавати пояснення на підставі статті 63 Конституції України.
6. У висновку службового розслідування від 28 липня 2017 року зазначено, що слідчий відділ прокуратури Тернопільської області проводить досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42016210000000045 від 25 травня 2016 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 365, частиною першою статті 199, частиною першою статті 204 Кримінального кодексу України, за фактом перевищення влади або службових повноважень працівником правоохоронного органу, збуту незаконно виготовлених алкогольних напоїв, маркованих підробленими марками акцизного податку.
7. В повідомленні про підозру зазначено, що службові особи Борщівського ВП Чортківського ВП ГУ НП, зокрема позивач, організували збут громадянам незаконно виготовлених алкогольних напоїв з підробленими марками акцизного податку на території Борщівського району Тернопільської області, про що свідчать зафіксовані в ході досудового розслідування факти збуту вказаними особами незаконно виготовлених алкогольних напоїв.
8. Також зазначено, шо в ході документування багаточисельних фактів незаконного збуту працівниками поліції сурогатних алкогольних напоїв було встановлено причетність до протиправної діяльності двох цивільних осіб, з якими поліцейські підтримували позаслужбові та неділові стосунки та задокументовано три цехи виготовлення фальсифікованої алкогольної продукції.
9. Отже, під час службового розслідування встановлено факти грубого порушення службової дисципліни службовими особами Борщівського ВП Чортківського ВП ГУ НП, в тому числі позивачем, які виразилися у свідомому ігноруванні вимог статті 7 Дисциплінарного статуту, а також у підтриманні позаслужбових та неділових стосунків з цивільними особами, що призвело до надзвичайної події.
10. Наказом ГУ НП від 28 липня 2017 року № 2060 на ОСОБА_1 накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення зі служби в Національній поліції України.
11. Тернопільська обласна профспілкова організація Профспілки атестованих працівників ОВС України погодила звільнення позивача з Національної поліції України за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби).
12. Відповідно до статті 18 Дисциплінарного статуту, з метою виконання дисциплінарного наказу ГУ НП від 28 липня 2017 року № 2060 ГУ НП видало наказ ГУ НП від 28 липня 2017 року № 180 о/с «По особовому складу», яким дільничного офіцера поліції (за рахунок посади старшого дільничного офіцера поліції) сектору превенції патрульної поліції Борщівського відділення поліції Чортківського відділу поліції ГУ НП капітана поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини першої статті 77 (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту НП України) Закону № 580-VIII.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
13. Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 28 вересня 2017 року відмовив у задоволенні позову повністю.
14. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 15 лютого 2018 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.
15. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що звільнення позивача зі служби в поліції відбулося у зв`язку з порушенням службової дисципліни, що підтверджено результатами службового розслідування. Суд першої інстанції констатував, що службове розслідування стосовно позивача проведено відповідно до вимог Дисциплінарного статуту та Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, затвердженої наказом від 12 березня 2013 року № 230 (далі - Інструкція № 230; чинна на дату виникнення спірних правовідносин).
16. Суди попередніх інстанцій зауважили, що позивачем грубе порушення службової дисципліни, яке виразилося у підтриманні позаслужбових та неділових стосунків з цивільними особами, що призвело до надзвичайної події, є несумісним з можливістю подальшого проходження позивачем служби в органах Національної поліції України.
17. Стосовно доводів позивача про відсутність вироку суду про визнання його вини у вчиненні кримінальних правопорушень, у яких він підозрюється, суди зауважили, що його (позивача) звільнили за порушення службової дисципліни внаслідок позаслужбових та неділових стосунків з цивільними особами, що призвело до надзвичайної події, а не у зв`язку із засудженням за кримінальне правопорушення. Кваліфікація дій позивача у рамках кримінального провадження, на думку судів попередніх інстанцій, не впливає на встановлення вини позивача у порушенні службової дисципліни.
18. Щодо строку накладення дисциплінарного стягнення суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що кримінальне провадження розпочато 25 травня 2016 року, а перебіг строку для притягнення до дисциплінарної відповідальності розпочався з 25 липня 2017 року - з дня повідомлення позивачу про підозру; позивач звільнений 28 липня 2017 року, тобто в межах строку, визначеного Дисциплінарним статутом.
IV. Касаційне оскарження
19. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
20. В обґрунтування касаційної скарги зазначив, що висновки службового розслідування ґрунтуються виключно на підозрі, яку йому вручили в рамках кримінального провадження № 42016210000000045 від 25 травня 2016 року. Але ці факти нічим не підтверджені, обвинувального вироку суду щодо позивача теж немає, тому висновки судів попередніх інстанцій про доведеність вини є помилковими.
21. Також позивач зазначив про застосування до нього стягнення, яке не передбачено нормативними актами, зокрема, на його думку, у Дисциплінарному статуті не передбачено такого виду стягнення як звільнення зі служби в Національній поліції України.
22. Окрім того позивач зауважив, що його притягнули до дисциплінарної відповідальності поза строком, визначеним у статті 16 Дисциплінарного статуту і висновки судів в цій частині теж хибні.
23. ГУ НП подало відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. Зокрема зазначив, що факт причетності позивача до неправомірних діянь, за які передбачено і кримінальну відповідальність, є встановленим в рамках службового розслідування. Інформація, яку було зібрано, дала достатні підстави вважати, що поведінка позивача несумісна з проходженням служби в Національній поліції України. Доводи позивача про те, що його вину має бути встановлено за наслідками кримінального провадження є помилковими, тому що звільнили його за порушення службової дисципліни. Зауважив також, що позивач уникав будь-яких пояснень по суті поставлених йому за провину діянь.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
24. Відповідно до статті 59 Закону № 580-VIII служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
25. За частиною першою статті 18 Закону № 580-VIII поліцейський зобов`язаний: 1) неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; 2) професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва; 3) поважати і не порушувати прав і свобод людини; 4) надавати невідкладну, зокрема домедичну і медичну, допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров`я; 5) зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків; 6) інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
26. Згідно з частинами першою, другою статті 19 Закону № 580-VIII у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.
27. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
28. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
29. Пунктом 4 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII передбачено, що до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
30. За пунктом 9 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 23 грудня 2015 року № 901-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію» до набрання чинності Законом України «Про Дисциплінарний статут Національної поліції» на поліцейських поширено дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України»
31. Відповідно до частини першої статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.
32. За частиною другою статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна в органах внутрішніх справ досягається: створенням належних умов проходження служби особами рядового і начальницького складу; набуттям високого рівня професіоналізму; забезпеченням гласності та об`єктивності під час проведення оцінки результатів службової діяльності; дотриманням законності і статутного порядку; повсякденною вимогливістю начальників до підлеглих, постійною турботою про них, виявленням поваги до їх особистої гідності; вихованням в осіб рядового і начальницького складу високих моральних і ділових якостей; забезпеченням соціальної справедливості та високого рівня соціально-правового захисту; умілим поєднанням і правильним застосуванням заходів переконання, примусу, дисциплінарного та громадського впливу; належним виконанням умов контракту про проходження служби.
33. За змістом статті 2 Дисциплінарного статуту дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
34. Відповідно до статті 5 Дисциплінарного статуту за вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
35. Відповідно до статті 7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; захищати і охороняти від протиправних посягань життя, здоров`я, права та свободи громадян, власність, довкілля, інтереси суспільства і держави; поважати людську гідність, виявляти турботу про громадян і бути готовим у будь-який час надати їм допомогу; дотримуватися норм професійної та службової етики; берегти державну таємницю; у службовій діяльності бути чесною, об`єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об`єднань та інших юридичних осіб; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов`язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють; берегти та підтримувати в належному стані передані їй в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку.
36. За змістом пункту 8 статті 12 Дисциплінарного статуту на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися дисциплінарне стягнення у виді звільнення з органів внутрішніх справ.
37. Відповідно до статті 14 Дисциплінарного статуту, з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.
38. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць.
39. Забороняється проводити службове розслідування особам, які є підлеглими порушника, а також особам - співучасникам проступку або зацікавленим у наслідках розслідування. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника порушника.
40. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органу внутрішніх справ.
41. Зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу.
42. За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення. У разі порушення службової дисципліни кількома особами дисциплінарне стягнення накладається на кожного окремо.
43. При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо.
44. Відповідно до статі 16 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення накладається у строк до одного місяця з дня, коли про проступок стало відомо начальнику.
45. У разі проведення за фактом учинення проступку службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення на осіб рядового і начальницького складу дисциплінарне стягнення може бути накладено не пізніше одного місяця з дня закінчення службового розслідування, кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, не враховуючи періоду тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці.
46. Дисциплінарне стягнення не може бути накладено, якщо з дня вчинення проступку минуло більше півроку. У цей період не включається строк проведення службового розслідування або кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення.
VІ. Висновки Верховного Суду
47. З огляду на наведене правове регулювання спірних відносин, колегія суддів погоджується з тим, що позивач, зважаючи на свою посаду і місце праці, зобов`язаний не допускати поведінки чи дій, які несумісні зі званням працівника поліції, підривають авторитет органу, в якому він працює.
48. Обставини щодо виявлених фактів виготовлення і збуту незаконно виготовлених алкогольних напоїв і причетність позивача до цих діянь встановлено під час службового розслідування. Зібрані у сукупності докази дали відповідачу достатні підстави вважати, що позивач допустив порушення службової дисципліни і такий проступок, з огляду на характер вчиненого, унеможливлює подальше проходження позивачем служби в Національній поліції, адже свідчать про невідповідність тим високими вимогами до професійних і моральних якостей, яким повинен володіти працівник поліції.
49. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що за фактом одного і того самого діяння працівника поліції може бути притягнено як до кримінальної, так і до дисциплінарної відповідальності, що є різними/самостійними видами юридичної відповідальності. У першому випадку визнати особу винною може тільки суд і тут доводи позивача є слушними. Щодо дисциплінарної відповідальності, то в контексті обставин цієї справи притягнути до неї є компетенцією відповідача і кваліфікація скоєного як дисциплінарного проступку не може вважатися доведенням вини особи (визнання винним) у вчиненні кримінального правопорушення, підозру у вчиненні якого (яких) йому вручили.
50. Тому в обсязі встановлених в цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин є підстави погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
51. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
52. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
53. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
54. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що підстави для їх скасування чи зміни відсутні.
55. Доводи касаційної скарги висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року в цій справі - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
О. В. Калашнікова