ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 820/3416/17
адміністративне провадження № К/9901/33856/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 березня 2021 року (суддя Волошин Д.А.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2021 року (колегія у складі суддів Ральченка І.М., Катунова В.В., Бершова Г.Є.)
у справі № 820/3416/17
за позовом Державної служби геології та надр України
до Акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південна залізниця"
про зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2017 року Державна служба геології та надр України звернулася до суду з позовом до Акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південна залізниця", в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 28.02.2003 №2928, виданого Державному підприємству "Південна залізниця".
2. Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 27.09.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2017, залишив позовну заяву без розгляду.
3. Верховний Суд постановою від 09.12.2020 скасував ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 27.09.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2017, справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 23.03.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2021, відмовив у задоволенні позову.
5. Державна служба геології та надр України подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.
6. Ухвалою Верховного Суду від 16.09.2021 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держгеонадра України ДП «Південна залізниця» надано спеціальний дозвіл на користування надрами від 28.02.2003 №2928 з метою видобування пісків, придатних для використання в локомотивних ДЕПО та в якості будівельних пісків.
8. Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами з метою видобування технічних підземних вод від 21.10.2013 №2928, укладена між Державною службою геології та надр України та ДП «Південна залізниця».
9. 08.09.2015 Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин ДП «Південна залізниця».
10. Перевірка проводилася відповідно до плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року та на підставі повідомлення про проведення перевірки від 27.08.2015 №11189/13/14-15 та направлення на проведення перевірки від 02.09.2015 №48/2928-П.
11. За наслідками перевірки складено акт № 48/2928-П від 08.09.2015, в якому зазначено про порушення: не проводиться радіаційний контроль за породами в кар`єрі в установленому порядку. Порушення Наказів №199, № 263 НРБУ-97; відсутня Державна екологічна експертиза проекту ОВНС. Порушення ст. 51 КУ № 132/94; не виконано п. 5 Програми робіт до Угоди про умови користування надрами від 28.10.2013 № 2928 в частині переоформлення земельної ділянки, для потреб пов`язаних з користуванням надрами в установленому порядку. Порушення статей 125, 126 КУ № 2768; не виконано п. 3 Програми робіт до Угоди про умови користування надрами від 28.10.2013 № 2928 в частині розробки проекту рекультивації. Порушення ст. 51 КУ № 132/94; не проводиться постійний контроль за якістю пісків, які відповідають гранулометричному та мінерологічному складу технічним можливостям збагачення до встановлених норм. Порушення ст. 45 КУ № 132/94; не внесені зміни до спеціального дозволу №2928 від 28.03.2003 та Угоди про умови користування надрами у зв`язку з відміною обов`язкового моніторингу та наукового супроводження відповідно до Постанови КМУ № 42 від 28.01.2015 «Деякі питання дерегуляції господарської діяльності» абз. 3, п. 26. Порушення п. 17 ПКМУ № 615.
12. 08.09.2015 позивач склав припис №48, яким зобов`язано відповідача усунути порушення вимог закону у строк до 08.10.2015 та надати Держгеонадра України відповідні докази.
13. 30.10.2015 Південний міжрегіональний відділ ДДГК Держгеонадр України направив на адресу Держгеонадр України подання №28 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 28.02.2003 №2928.
14. Наказом Держгеонадра України від 18.11.2015 №374 відповідачу надано 30 календарних днів для усунення виявлених порушень, про що останнього повідомлено листом від 26.11.2015, яким, зокрема, попереджено, що у разі ненадання інформації буде розглянуто питання щодо подальшої дії спеціального дозволу на користування надрами.
15. Як вбачається з рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення, відповідач попередження отримав 30.11.2015.
16. У відповідь на зазначений лист, регіональна філія «Південної залізниці» листом від 14.12.2015 №Н-14-1/19 повідомила Держгеонадра України про продовження діяльності на підставі спеціального дозволу на користування надрами від 28.02.2003 №2928 у межах строку його дії.
17. Наказом Держгеонадра України від 21.03.2016 №90 відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами та встановлено термін 30 днів для усунення порушень, про що листом від 23.03.2016 повідомлено підприємство та попереджено, що у разі ненадання інформації буде розглянуто питання щодо дії спеціального дозволу на користування надрами у встановленому законодавством порядку.
18. 01.11.2016 службовою запискою Департамент державного геологічного контролю повідомив Держгеонадра України про те, що станом на 01.11.2016 інформація до Південного міжрегіонального відділу ДДГК від відповідача щодо усунення порушень не надходила.
19. Листом від 27.01.2017 №1854/13/14/17 позивач повідомив відповідача, що у зв`язку із не усуненням причин зупинення дії спеціального дозволу від 28.02.2003 №2928 Держгеонадра України розглянуто питання щодо подальшої дії цього дозволу та запропоновано надати у 15-денний строк власну позицію з цього питання.
20. Листом регіональної філії «Південна залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» від 15.02.2017 №НГЗ-1-13/68, направленого у відповідь на лист від 27.01.2017 №1854/13/14-17, Державну службу геології та надр України повідомлено про те, що планом капітальних інвестицій та проектом річного плану закупівель по структурному підрозділу «Служба колії» філії «Південна залізниця» на 2017 рік передбачені кошти на усунення порушень, зазначених в приписі від 08.09.2015 №48 та кошти на отримання послуг з продовження спеціального дозволу на користування надрами.
21. У зв`язку з невиконанням вимог, Держгеонадра звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
22. Позивач вважає, що відповідач порушив законодавство в сфері надрокористування, не вжив заходів щодо усунення порушень, у зв`язку з чим є підстави для анулювання дозволу згідно статті 26 Кодексу України про надра та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами №615.
23. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що відповідач не здійснює видобуток пісків з Малоперещепинського родовища Собківської ділянки, оскільки дію Спеціального дозволу на користування надрами від 28.02.2003 №2928 не продовжено; новий спеціальний дозвіл відповідачем також не отримано; угода про умови користування надрами з метою видобування пісків від 21.10.2013 №2928 припинила дію внаслідок закінчення строку дії дозволу. Отже, між сторонами відсутній спір щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання відповідного спеціального дозволу на користування надрами. Задоволення вказаного позову не призведе до фактичної реалізації мети анулювання спеціального дозволу - застосування заходу реагування у вигляді анулювання документу дозвільного характеру з підстави здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності, на яку отримано документ дозвільного характеру.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що АП "Південна залізниця" не надало доказів усунення недоліків, визначених у приписі. Проте суд відмовив у задоволенні позову з тієї підстави, що на час розгляду справи вже закінчився строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 28.02.2003 № 2928.
25. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування ст. 26 Кодексу України про надра, а саме, можливості анулювання у судовому порядку дозволу на користування надрами, строк дії якого закінчився на час розгляду справи у суді.
На час відкриття провадження у справі (29.08.2017) спеціальний дозвіл на користування надрами діяв.
26. У відзиві відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення. Зазначає, що на час ухвалення судом першої інстанції рішення між сторонами не було юридичного спору щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, адже 28.02.2018 сплив строк дії спецдозволу №2928.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
28. Підставою відкриття касаційного провадження була відсутність висновку Верховного Суду щодо можливості анулювання спеціального дозволу на користування надрами, строк дії якого закінчився на час ухвалення судом рішення по суті спору.
29. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Відповідно до ч. 1 ст. 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
31. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
32. Частиною 2 ст. 24 Кодексу України про надра передбачено обов`язки користувачі надр.
33. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
34. Згідно з ч. 1 ст. 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
35. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
36. Згідно з п.1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
37. Відповідно до п. 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
38. Згідно з пп. 10 п. 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
39. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615.
40. Пунктом 23 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
41. Стаття 56 Кодексу України про надра визначає основні вимоги в галузі охорони надр. Відповідно до ч. 1 -2 ст. 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.
42. Відповідно до ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра (у редакції, що діяла на час звернення до суду та вирішення справи) право користування надрами припиняється, зокрема, у разі: закінчення встановленого строку користування надрами (п. 2); використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр (п. 5).
43. Закінчення встановленого строку користування надрами та використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, є окремими підставами припинення користування надрами. Однак вони мають однакові правові наслідки.
44. Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10.05.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.05.2020 у справі №460/1033/19 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку; у разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених п.п. 1, 2, 3, 7 ч. 1 ст. 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених п.п. 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
45. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спеціальний дозвіл на користування надрами № 2829 виданий Державною службою геології та надр України 28.02.2003 строком на 15 років. Отже, строк дії зазначеного дозволу закінчився 28.02.2018. Після цього відповідач новий спеціальний дозвіл не отримував, видобуток пісків з Малоперещепинського родовища Собківської ділянки припинено.
46. Отже, на час розгляду та вирішення справи строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 28.02.2003 № 2928 закінчився, право на користування надрами припинилося на підставі п. 2 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра.
47. З огляду на це, на час вирішення справи судом відносини, що були підставою позову, суттєво змінилися. Внаслідок цього задоволення позову про припинення права користування надрами шляхом анулювання відповідного спеціального дозволу на користування надрами, навіть у разі доведення підстав позову, не може призвести до припинення права користування, оскільки воно вже припинилося з іншої підстави.
48. Суд також враховує, що поняття «юридичного спору» має тлумачитися широко, виходячи з підходу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) до тлумачення поняття «спір про право».
49. ЄСПЛ, зокрема у рішеннях «Georgiadis v. Greece» (заява №21522/93, п. 34), «Ferrazzini v. Italy» (заява № 44759/98, п. 30), «Benthem v. the Netherlands» (заява №8848/80, п. 32), зазначає, що відповідно до духу Конвенції поняття «спору про право» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення. Відсутність предмета спору унеможливлює вирішення справи по суті, незалежно від обґрунтованості позову, а, відповідно, і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб. Прикладами відсутності предмета спору можуть бути дії сторін, чи настання обставин, якщо між сторонами у зв`язку з цим не залишилося неврегульованих питань або самими сторонами врегульовано спірні питання.
50. Аналогічний правовий висновок сформульований Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 08.05.2018 у справі №9901/386/18, та Верховним Судом у постановах від 04.07.2018 у справі №367/4883/17, від 24.04.2019 у справі №539/1699/17, від 11.08.2021 у справі №480/8472/20 та від 15.09.2021 у справі №742/3070/18.
51. У касаційній скарзі Держгеонадра не наводить обставин, які б свідчили про те, що між сторонами у зв`язку із припиненням права користування з підстав закінчення строку дії спеціального дозволу залишилися неврегульовані питання, чи що наведені у позовній заяві обставини порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами мають самостійне юридичне значення навіть після закінчення строку дії дозволу.
52. Вирішуючи питання щодо можливості анулювання спеціального дозволу на користування надрами, строк дії якого закінчився на час ухвалення судом рішення по суті спору, Верховний Суд вважає за необхідне сформулювати такий правовий висновок щодо застосування ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра:
(1) під час розгляду справи про припинення спеціального дозволу на користування надрами шляхом анулювання на підставі п. 5 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра (використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр), суд повинен перевірити чи мало місце порушення вимог спеціального дозволу, на які посилається позивач у підставах позову, та навести відповідні висновки у мотивувальній частині судового рішення незалежно від того чи закінчився строк дії спеціального дозволу на користування надрами;
(2) однак, якщо на час ухвалення судового рішення, строк дії спеціального дозволу на користування надрами закінчився, то суд відмовляє у задоволенні позову саме з цієї підстави.
53. Враховуючи зазначене, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, які встановили, що надрокористувач не усунув недоліки, визначені у приписі (тобто має місце порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр), але відмовили у задоволенні позову з огляду на те, що дозвіл припинився у зв`язку із закінчення строку користування надрами під час розгляду справи судом.
54. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
55. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
56. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішень судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
Керуючись ст. 345 349 353 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 березня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2021 року у справі № 820/3416/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя Н.В. Коваленко
Суддя О.П. Стародуб