ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №820/5612/17
адміністративне провадження №К/9901/55111/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №820/5612/17
за позовом ОСОБА_1
до Богодухівської районної державної адміністрації Харківської області
третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "Харківенергопром"
про скасування розпорядження
за касаційною скаргою ОСОБА_1 постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року (колегія у складі: головуючого судді Перцової Т.С., суддів: Жигилія С.П., Сіренко О.І.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Богодухівської районної державної адміністрації Харківської області, в якому просила скасувати розпорядження Богодухівської районної державної адміністрації Харківської області № 389 від 03.11.2017 року як незаконне.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначала, що розпорядження Богодухівської РДА № 389 від 03.11.2017 є незаконним та порушує права та інтереси позивача, зокрема, права на безпечне життя і здоров`я, підтримання екологічної безпеки та екологічної рівноваги на території проживання, а також прийняття відповідачем розпоряджень лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Вказала, що при винесенні розпорядження відповідачем не взято до уваги протоколи громадських слухань жителів села Кручик та села Павлівка Павлівської сільської ради з питань погодження буріння пошукової свердловини № 2 Щиглівська Західно-Гутської площі: № 1 від 16 серпня 2017 року, №2 від 09 вересня 2017 року, № 3 від 30 вересня 2017 року, № 4 від 07 жовтня 2017 року, № 5 від 12 жовтня 2017 року, які свідчать про незгоду мешканців з проведенням буріння пошукової свердловини. Так, у висновку державної екологічної експертизи від 15.12.2017 № 203 зазначено, що думка громадськості врахована, однак, не розкрито, як саме враховано цю думку громадськості, проаналізовано той факт, що жителі територіальних громад с. Кручик та с. Павлівка проти проведення підготовчих робіт та буріння пошукової свердловини, однак, висновку не зроблено. Крім того, позивач вказала що зміна цільового призначення спірної земельної ділянки (сільськогосподарського призначення) не відбувалась, відповідачем та третьою особою не було зазначено про розробку проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення, отримання позитивних висновків за результатами погодження, видання розпорядження районною державною адміністрацією про затвердження проекту зміни цільового призначення земельної ділянки, разом з тим, ґрунтовий покрив земельної ділянки вже знято. З огляду на викладене, вважає, що головою Богодухівської РДА видано оскаржуване розпорядження поза межами наданих повноважень і з порушенням вимог закону, без урахування всіх істотних обставин та аналізу наслідків вчинених дій.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 11.01.2018 по справі №820/5612/17 залучено Товариство з обмеженою відповідальністю "Харківенергопром" до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.
4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20.02.2018 адміністративний позов ОСОБА_1 до Богодухівської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "Харківенергопром" про скасування розпорядження - задоволено в повному обсязі. Скасовано розпорядження Богодухівської районної державної адміністрації Харківської області № 389 від 03.11.2017.
5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2018 рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.02.2018 по справі №820/5612/17 скасовано. Прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 до Богодухівської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "Харківенергопром" про скасування розпорядження - відмовлено.
6. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Богодухівською РДА розпорядження № 389 від 03.11.2017 прийнято поза межами наданих повноважень і з порушенням вимог закону, що не відповідає критеріям, встановленим статтею 2 КАС України. Так, за висновком суду першої інстанції, відсутнє законодавче підґрунтя для надання дозволу ТОВ "Харківенергопром" на розробку робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель, оскільки не доведено підстав для проведення рекультивації порушених земель та необхідності проведення рекультивації внаслідок її використання власником - ОСОБА_2 . Також зазначив, що діючим законодавством не передбачено логічно обумовленого зв`язку по проведенню рекультивації шляхом буріння пошукової свердловини. Крім того, відповідачем при прийнятті оскаржуваного розпорядження, всупереч вимогам Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", не було враховано результатів громадських слухань, проведених 16.08.2017, 09.09.2017, 30.09.2017, 07.10.2017, 12.10.2017, отже, порушено процедуру прийняття оскаржуваного розпорядження.
7. В свою чергу, скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що позивачем не було наведено достатніх підстав вважати, що у зв`язку з прийняттям розпорядження про надання ТОВ «Харківенергопром» дозволу на розроблення робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель мала місце серйозна загроза безпеки або що ймовірність завдання шкоди стала такою, що вона могла б вважатися порушенням права. Отже, позивачем не наведено, а судом апеляційної інстанції не встановлено наявності безпосереднього зв`язку між станом довкілля та оскаржуваним розпорядженням про надання дозволу на розроблення робочого проекту землеустрою з рекультивації земель, і ймовірною передбачуваною шкодою правам територіальної громади або інших осіб, які позивач прагне захистити.
8. Також апеляційний суд вказав, що відповідач при прийнятті оскаржуваного розпорядження № 389 від 03.11.2017 року «Про надання дозволу ТОВ «Харківенергопром» на розробку робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель для буріння пошукової свердловини № 2 Щиглівська в межах ліцензійної ділянки Західно-Гутської площі на території Павлівської сільської ради за межами населених пунктів» діяв обґрунтовано, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про місцеві державні адміністрації», без порушення ч.2 ст.2 КАС України, а тому відсутні підстави для визнання протиправним та скасування даного розпорядження.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. У липні 2018 року позивач звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2018, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
10. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що відповідачем було порушено її право на безпечне для життя і здоров`я довкілля. Охоронюваний законом інтерес позивача - екологічна безпека і підтримання екологічної рівноваги на території проживання, а також прийняття відповідачем розпоряджень лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Також, звертає увагу, що при виданні розпорядження відповідачем не було взято до уваги протоколи громадських слухань жителів села Кручик та села Павлівка Павлівської сільської ради з питань погодження буріння пошукової свердловини №2 Щиглівська Західно-Гутської площі, які свідчать про незгоду мешканців з проведенням буріння пошукової свердловини №2 Щиглівська в межах ліцензійної ділянки Західно-Гутської площі на території Павлівської сільської ради, дослідно-промислової розробки газу сланцевиї товщ Західно-Гутської площі, розташованої у Богодухівському та Краснокутському районах Харківської області.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. 03.07.2018 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
12. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.07.2018, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Гриців М.І., судді: Гімон М.М., Бучик А.Ю.
13. Ухвалою Верховного Суду від 02.08.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2018 у справі за її позовом до Богодухівської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Харківенергопром» про скасування розпорядження.
14. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І, на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15.07.2019 № 981/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.07.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л. В.
15. Ухвалою Верховного Суду від 21.10.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 22.10.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 03.11.2017 Головою Богодухівської районної державної адміністрації Харківської області Шаровим В.А. винесено розпорядження № 389 "Про надання дозволу ТОВ "Харківенергопром" на розробку робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель для буріння пошукової свердловини № 2 Щиглівська в межах ліцензійної ділянки Західно-Гутської площі на території Павлівської сільської ради за межами населених пунктів".
17. Як вбачається зі змісту оскаржуваного розпорядження, останнє видано відповідачем за результатом розгляду клопотання директора ТОВ "Харківенергопром" про надання дозволу на розробку робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель на земельній ділянці, яка знаходиться у приватній власності гр. ОСОБА_2 , угоди про надання права здійснення геологознімальних, пошукових, геодезичних та інших розвідувальних робіт від 30 жовтня 2017 року № 30/10 та з метою забезпечення реалізації заходів з рекультивації порушених земель, з посиланням на ст.ст.17 166 186 Земельного кодексу України, ст.54 Закону України «Про землеустрій», Закону України «Про охорону земель».
18. Вказаним розпорядженням надано ТОВ "Харківенергопром" дозвіл на розробку робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель для буріння пошукової свердловини № 2 Щиглівська в межах ліцензійної ділянки Західно-Гутської площі на території Павлівської сільської ради, на частині земельної ділянки приватної власності площею 0,83 га (кадастровий номер 6320886000:02:001:0186), розташованої на території Павлівської сільської ради Богодухівського району Харківської області за межами населених пунктів.
19. Не погодившись із вказаним вище розпорядженням, ОСОБА_1 звернулась до суду з даним позовом про його скасування.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Відповідно до п.п. «в», «ж» ч.1 ст.17 Земельного кодексу України (далі по тексту - ЗК України, в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить, зокрема, координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
21. Згідно зі ст. 166 Земельного кодексу України рекультивація порушених земель - це комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель. Землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації. Для рекультивації порушених земель, відновлення деградованих земельних угідь використовується ґрунт, знятий при проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, шляхом його нанесення на малопродуктивні ділянки або на ділянки без ґрунтового покриву.
22. У відповідності до ч.2 ст.168 ЗК України власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
23. Згідно з ч. 3 ст. 168 Земельного кодексу України при здійсненні діяльності, пов`язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
24. Аналогічні норми містяться в Законі України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року № 962-IV.
25. Згідно з ч. 1 ст. 54 Закону України "Про землеустрій" (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) робочі проекти землеустрою складаються з метою реалізації заходів з рекультивації порушених земель, консервації деградованих та малопродуктивних угідь, поліпшення сільськогосподарських і лісогосподарських угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушення, зсувів, ущільнення, закислення, забруднення промисловими та іншими відходами, радіоактивними та хімічними речовинами.
26. Робочі проекти землеустрою розробляються на підставі рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (ч.2 ст.54 Закону України «Про землеустрій»).
27. Таким чином, за змістом наведених норм відповідач є суб`єктом владних повноважень в розумінні пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України та як орган виконавчої влади має повноваження видавати дозвіл (рішення) на розробку робочих проектів землеустрою.
28. Згідно з ч.5 ст.41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» акти місцевих державних адміністрацій індивідуальної дії, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший строк введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також обов`язково оприлюднюються, крім внутрішньоорганізаційних актів.
29. Наведеній нормі кореспондують положення п.10.22 Регламенту Богодухівської РДА, затвердженого розпорядженням голови РДА від 18.03.2015 р. № 90.
30. Як вбачається з матеріалів справи, оспорюване розпорядження було оприлюднене на офіційному веб-сайті Богодухівської РДА, про що свідчить відповідний скріншот, наявний у матеріалах справи (т. 2, а.с.175).
31. Спеціальним нормативно-правовим актом, що визначає процедуру видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, є Порядок видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, який затверджено наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 № 1 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 20 січня 2005 року за № 70/10350 (далі - Порядок).
32. Вимоги Порядку щодо отримання дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок є обов`язковими для власників земельних ділянок та землекористувачів, діяльність яких пов`язана з порушенням поверхневого (родючого) шару ґрунту (пункт 1.3 Порядку).
33. За нормою пункту 2 Порядку спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.
34. Пунктом 3.1 Порядку власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов`язані отримати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту.
35. За нормою пункту 3.3 Порядку дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель.
36. Перелік документів, який включає робочий проект землеустрою, зазначено в статті 54 Закону України «Про землеустрій».
37. Так, відповідно до вказаної статті робочий проект землеустрою включає: а) завдання на складання робочого проекту землеустрою; б) пояснювальну записку; в) рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про розроблення робочого проекту землеустрою (крім земельних ділянок приватної власності); г) характеристику природних та агрокліматичних умов відповідної території; ґ) матеріали ґрунтових та інших обстежень; д) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування; е) техніко-економічні показники робочого проекту землеустрою; є) проектні рішення з визначення комплексу заходів та обсягу робіт з охорони земель; ж) розрахунки кошторисної вартості щодо впровадження запроектованих заходів з охорони земель; з) матеріали погодження робочого проекту землеустрою, встановлені статтею 186 Земельного кодексу України; и) плани агровиробничих груп ґрунтів та крутизни схилів; і) плани запроектованих заходів; ї) матеріали перенесення проекту в натуру (на місцевість).
38. При цьому, з вищенаведених норм вбачається, що на підставі рішення органу виконавчої влади розробляється робочий проект землеустрою з метою реалізації заходів по рекультивації порушених земель при проведенні геологорозвідувальних робіт, який в подальшому подається до уповноваженого органу для отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.
39. Отже, саме по собі розпорядження Богодухівської РДА від 03.11.2017 № 386 не надає права ТОВ «Харківенергопром» на буріння чи проведення інших робіт, а лише дозволяє розробити робочий проект землеустрою з рекультивації, який в подальшому подається до уповноваженого органу для отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.
40. Крім того, слід відмітити, що статтею 186 ЗК України передбачено погодження і затвердження документації із землеустрою.
41. Так, частиною 10 статті 186 Земельного кодексу України встановлено, що робочі проекти землеустрою підлягають погодженню територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони навколишнього природного середовища, структурним підрозділом відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища.
42. Враховуючи викладене, робочий проект землеустрою, на розробку якого надано дозвіл оскаржуваним розпорядженням, підлягає подальшому обов`язковому затвердженню органами Держгеокадастру.
43. Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що прийняття оскаржуваного розпорядження є лише однією зі стадій погодження даного проекту, яка не передбачає з боку відповідача по справі чи третьої особи вчинення конкретних дій або можливість бездіяльності, які могли б завдати шкоди правам позивача.
44. Що стосується доводів позивача про порушення її прав оскаржуваним розпорядженням, зокрема, права на безпечне життя і здоров`я, підтримання екологічної безпеки та екологічної рівноваги на території проживання, а також прийняття відповідачем розпоряджень лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, колегія суддів зазначає наступне.
45. В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
46. Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
47. Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:
а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;
б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
в) є визначеним оскільки благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);
д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.
48. Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:
а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача оскільки це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини 2 статті 124 Конституції України;
в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);
г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
49. Аналогічна позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17.
50. Так, як уже зазначалось, оскаржуваним розпорядженням Богодухівської РДА від 03.11.2017 року надано дозвіл на розроблення робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель для буріння пошукової свердловини № 2 Щиглівська в межах ліцензійної ділянки Західно-Гутської площі на території Павлівської сільської ради, на частині земельної ділянки приватної власності площею 0,83 га (кадастровий номер 6320886000:02:001:0186), розташованої на території Павлівської сільської ради Богодухівського району Харківської області за межами населених пунктів.
51. При цьому, з матеріалів справи вбачається, ТОВ «Харківенергопром» має спеціальний дозвіл на користування надрами № 4722 від 14 січня 2016, вид користування надрами відповідно до ст. 14 Кодексу України про надра, ст. 13 Закону України "Про нафту і газ" та п. 5 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами: геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ; мета користування надрами: геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка нафти, природного газу, конденсату, затвердження запасів в ДКЗ України; назва родовища: Західно-Гутська площа; вид корисної копалини відповідно до переліків корисних копалин загальнодержавного значення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 № 827: газ сланцевих товщ; відомості про власника: ТОВ "Харківенергопром".
52. Згідно з договором № 30/10 від 30.10.2017, укладеним між ТОВ "Харківенергопром" (користувач) та ОСОБА_2 (власник), третя особа набула права на використання частини земельної ділянки (кадастровий номер 6320886000:02:001:0186) для цілей здійснення геологознімальних, пошукових, геодезичних та інших розвідувальних робіт, а також проведення дослідно-промислової розробки родовища.
53. Розпорядження Богодухівської РДА від 03.11.2017 № 389 "Про надання дозволу ТОВ "Харківенергопром" на розроблення робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель для буріння пошукової свердловини № 2 Щиглівська поширює свою дію на конкретну юридичну особу - ТОВ «Харківенергопром».
54. Вказаним розпорядженням чітко сформульовано конкретне юридичне волевиявлення Богодухівської РДА - надати дозвіл на розробку робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель, розв`язано конкретне, індивідуальне питання - щодо надання дозволу на розробку робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель, визначено адресата - ТОВ «ХАРКІВЕНЕРГОПРОМ», на підставі вказаного розпорядження виникли конкретні обумовлені розпорядженням адміністративно-правові відносини між Богодухівською районною державною адміністрацією Харківської області і ТОВ «ХАРКІВЕНЕРГОПРОМ».
55. Таким чином, оспорюване розпорядження відповідача у розумінні п.19 ч.1 ст.4 КАС України за своєю правовою природою є індивідуальним актом.
56. Таким чином, оскаржуване розпорядження породжує права й обов`язки тільки того суб`єкта, якому його адресовано. Відсутність у будь-кого, в тому числі і заявника, прав чи обов`язків у зв`язку із виданням оскаржуваного розпорядження не породжує для останнього і права на захист.
57. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 28.02.2017 у справі № 21-3829а16.
58. Відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
59. Відповідно до частини 1 статті 5 та частини 2 статті 46 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, а позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
60. Верховний Суд України у своїй постанові від 11 листопада 2015 року у справі №2а-2885/12/1470 висловив правову позицію, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується. Позивачі оскаржили рішення, яке є правовим актом індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано. Право на захист це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оскарження останнього. Таким чином, відсутність у будь-кого, в тому числі і позивачів, прав чи обов`язків у зв`язку із оскаржуваним рішенням не породжує для останніх і права на захист, тобто, права на звернення із адміністративним позовом. Посилання позивачів на їхнє право звернення до суду з цим позовом не доведено, отже є безпідставними, оскільки позивач не навів доказів, що оскаржене рішення стосується безпосередньо його прав або прав його учасників.
61. Отже у разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.
62. Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.
63. Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обгрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.
64. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі №640/11643/19.
65. Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:
а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або
б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або
в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або
г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.
66. З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.
67. Позивач вказував на порушення відповідачем норм Закону при прийнятті оскаржуваного рішення. При цьому наголошував, що оскаржуване розпорядження прийняте всупереч волі членів територіальної громади с. Кручик та с. Павлівка, членом якої є позивач по справі.
68. Між тим, судом першої інстанції не з`ясовано наявності чи відсутності факту порушення оскаржуваним рішенням суб`єкта владних повноважень охоронюваних законом прав та інтересів позивача по справі, наявність фактичного спору між позивачем та відповідачем по справі з приводу прийняття останнім оскаржуваного рішення, що є визначальним при вирішенні даного спору.
69. В свою чергу, апеляційний суд звернув увагу на наступне.
70. Згідно з довідкою із звітності з кількісного обліку земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями № 27/164-18 від 19.01.2018 р., копія якої наявна в матеріалах справи, земельна ділянка з кадастровим номером 6320886000:02:001:0186 розташована за межами населених пунктів Павлівської сільської ради на території Богодухівського району Харківської області.
71. Відповідно до абз. 1 констатуючої частини Висновку державної екологічної експертизи від 15.12,2017, № 203, виданого Департаментом екології та природних ресурсів Харківської обласної державної адміністрації відстань від житлової забудови с. Миролюбівка до об`єкту проектної діяльності становить 1375 м.
72. Як вбачається зі Схеми розміщення земельної ділянки, яка надається ТОВ «ХАРКІВЕНЕРГОПРОМ» для буріння пошукової свердловини № 2 Щиглівської в межах Західно-Рутської площі на території Павлівської сільської ради Богодухівського району Харківської області, с. Миролюбівка є найближчим населеним пунктом до місця, в якому планувалося зняття верхнього шару ґрунту. Позивач ОСОБА_1 мешкає у селі Кручик, відстань до якого є ще більшою, ніж до с. Миролюбівка.
73. Таким чином, оскільки спірна земельна ділянка, щодо якої надано дозвіл на розробку робочого проекту землеустрою, знаходиться за межами населеного пункту, в якому мешкає позивач, при цьому місце проживання позивача - с. Кручик - розташоване на відстані 2,5 км від місця, в якому планувалося зняття верхнього шару ґрунту, колегія суддів апеляційного суду вірно вважала безпідставним твердження позивача, з яким помилково погодився суд першої інстанції, про наявність загрози порушення прав позивача та можливість нанесення шкоди її інтересам у зв`язку з наданням відповідачем дозволу на розробку проекту землеустрою та проведенням робіт зі зняття родючого шару ґрунту спірної земельної ділянки.
74. Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що при з`ясуванні статусу позивача як «потерпілого», Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.
75. Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає:
a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви;
або
b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.
76. Отже, право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово «жертва» в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011).
77. Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід «зачіпає його безпосередньо» (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).
78. Суд також визнав, що заявник може вимагати статус жертви порушення Конвенції, якщо він чи вона знаходяться під дією (охоплені) законодавства, яке дозволяє вживати таємні заходи спостереження, а також, якщо відсутні засоби правового захисту (Роман Захаров проти Росії [ВП], № 47143/06, пп. 173-178, від 4 грудня 2015). Проте для того, щоб мати можливість претендувати на статус жертви в такій ситуації, заявник повинен надати обґрунтовані і переконливі докази вірогідності того, що порушення, що впливає на нього або неї особисто, буде мати місце; одних підозр або припущень недостатньо (Сенатор Лайнс GmbH проти Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Швеції та Великої Британії [ВП] (ухв.), №56672/00, від 10 березня 2004).
79. Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини [ВП], №№ 4149/04 та 41029/04, п. 50, від 15 грудня 2012, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).
80. З наведеного випливають такі ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:
а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;
б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обгрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;
в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);
г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.
81. Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.
82. Апеляційний суд дійшов висновку, що позивачем не було наведено достатніх підстав вважати, що у зв`язку з прийняттям розпорядження про надання ТОВ «Харківенергопром» дозволу на розроблення робочого проекту землеустрою з рекультивації порушених земель мала місце серйозна загроза безпеки або що ймовірність завдання шкоди стала такою, що вона могла б вважатися порушенням права. Отже, позивачем не наведено, наявності безпосереднього зв`язку між станом довкілля та оскаржуваним розпорядженням про надання дозволу на розроблення робочого проекту землеустрою з рекультивації земель, і ймовірною передбачуваною шкодою правам територіальної громади або інших осіб, які позивач прагне захистити.
83. З урахуванням вище наведених загальних підходів, Верховний Суд з такими висновками погоджується. Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення.
84. Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.
85. Зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і були встановлені лише під час судового розгляду справи. Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
86. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 серпня 2020 року у справі № 826/14568/15.
87. Водночас, встановивши відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні рішення, апеляційний суд проаналізував доводи позивача, що стосуються правомірності оскаржуваного розпорядження і дійшов висновку, що воно є законним.
88. З цього приводу колегія суддів звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. Відтак, висновки суду щодо правомірності оскарженого рішення не мають самостійного правового значення. Оскільки вони не вплинули на правильність остаточного висновку про відмову у задоволенні позову, Верховний Суд не вбачає необхідності змінювати мотивувальну частину рішення суду апеляційної інстанції.
89. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 19 грудня 2018 року у справі №826/37/17.
90. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.
91. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
92. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Л.В. Тацій