ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 820/6270/17
адміністративне провадження № К/9901/60897/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №820/6270/17
за позовом Державної екологічної інспекції в Харківській області до Красноградської районної організації Українського товариства мисливців і рибалок про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Харківській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Мельнікової Л.В., суддів: Бенедик А.П., Гуцала М.І.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 14 грудня 2017 року Державна екологічна інспекція в Харківській області звернулася до суду з позовом до Красноградської районної організації Українського товариства мисливців і рибалок про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, в якому просить застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Красноградської районної організації Українського товариства мисливців і рибалок (далі - Красноградська РО УТМР) у вигляді припинення права користування мисливськими угіддями, наданими на підставі рішення Харківської обласної ради від 18.06.2015 року № 1257-VІ (із змінами внесених рішенням від 27.08.2015 року № 1321-VI) до виконання пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 7 припису від 06.12.2017 року № 80/04-09.
2. Позовна заява мотивована тим, що за наслідками перевірки Красноградської РО УТМР, проведеної у період з 28.11.2017 року по 04.12.2017 року, Держекоінспекцією винесено припис від 07.12.2017 року за № 80/04-09. Зобов`язано керівника відповідача дотримуватись умов договору № 00038 від 24.07.2015 року та Додаткової угоди № 1 до означеного Договору від 30.10.2015 року. Оскільки відповідач не виконує вимоги вказаного вище припису, наявні підстави для вжиття заходів реагування у сфері державного нагляду у вигляді припинення права користування мисливськими угіддями.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03 травня 2018 року адміністративний позов Держекоінспекції задоволений наступним чином: застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Красноградської РО УТМР у вигляді припинення права користування мисливськими угіддями, наданих на підставі рішенням Харківської обласної ради від 18.06.2015 року № 1257-VІ (із змінами внесених рішенням від 27.08.2015 року № 1321-VI) до виконання пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 7 припису від 06.12.2017 року № 80/04-09.
Контроль за виконанням рішення покладено на Держекоінспекцію.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що доказ виконання припису від 07.12.2017 року № 80/04-09, яким зобов`язано керівника Красноградської РО УТМР дотримуватись умов договору № 00038 від 24.07.2015 року та Додаткової угоди № 1 до вказаного Договору від 30.10.2015 року, укладеного між Красноградської РО УТМР та Харківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства, відсутні. Відтак, означене рішення суб`єкта владних повноважень залишилося без виконання.
Суд також зазначив, що припис про усунення порушень від 07.12.2017 року №80/04-09 відповідачем не оскаржено. На час розгляду справи він є чинним, доказів його скасування в адміністративному або судовому порядку відповідачем до справи не надано, а судом під час розгляду справи не встановлено.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року скасовано рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 травня 2018 року та прийнято нове. У задоволенні вимог Державної екологічної інспекції в Харківській області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду - відмовлено.
6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що у позивача були відсутні законні підстави для проведення державних заходів нагляду (контролю). Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлений мораторій на проведення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. При цьому, норми даного закону не поширюються лише на Державну екологічну інспекцію України. Територіальні органи Державної екологічної інспекції України не відносяться до кола суб`єктів, на яких не поширюються встановлені цим Законом обмеження.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Державна екологічна інспекція у Харківській області звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Касаційна скарга мотивована тим, що територіальний орган центрального органу виконавчої влади не визначається законом як окремий суб`єкт у сфері державного управління, а всі його владні повноваження є похідними від повноважень центрального органу виконавчої влади і обмежені їх рамками.
Таким чином, на думку касатора, виключення, встановлені нормами статті 6 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», поширюються на Держекоінспекцію України та її територіальні органи.
9. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: cудді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П. ухвалою від 10 жовтня 2018 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
10. У зв`язку із обранням до складу Великої Палати Верховного Суду судді-доповідача Анцупової Т. О. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 820/6270/17.
11. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.06.2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя -Стрелець Т.Г., судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
12. Позивач надав відзив на касаційну скаргу. в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Красноградська РО УТМР є користувачем мисливських угідь загальною площею 37676,4770 га на території Красноградського району Харківської області, які передані останній на підставі рішення Харківської обласної ради від 18.06.2015 року № 1257-VI, зі змінами, внесеними рішенням Харківської обласної ради від 28.08.2015 року за № 1321-УІ та відповідно до договору №00038 від 24.07.2015 про умови ведення мисливського господарства та додаткової угоди № 1 від 30.10.2015 року до договору про умови ведення мисливського господарства № 00038 від 24.07.2015 року, укладених Красноградською РО УТМР із Харківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства.
14. На підставі наказу Держекоінспекції від 27.11.2017 року за № 693/01-04 та направлення на проведення позапланової перевірки в термін з 28.11.2017 року по 04.12.2017 року позивачем проведено позапланову перевірку дотримання Красноградською РО УТМР вимог природоохоронного законодавства в частині ведення мисливського господарства.
15. За результатами перевірки Держекоінспекцією складено Акт проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів № 693/01-04/04-09, яким виявлені порушення посадовими особами Красноградської РО УТМР умов ведення мисливського господарства, що перелічені на 2-6 аркушах Акту перевірки.
16. З метою усунення зазначених порушень природоохоронного законодавства Держекоінспекцією винесено припис від 06.12.2017 року № 80/04-09, яким зобов`язано керівника Красноградської РО УТМР дотримуватись умов договору № 00038 від 24.07.2015 року, Додаткової угоди № 1 від 30.10.2015 року, укладеного між позивачем та Харківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства.
17. У зв`язку із невиконанням умов зазначеного припису позивач звернувся до суду з позовом про вжиття заходів реагування шляхом припинення права користування мисливськими угіддями, наданими на підставі рішення Харківської обласної ради від 18.06.2015 року № 1257-VІ (із змінами внесених рішенням від 27.08.2015 року № 1321-VI) до виконання пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 7 припису від 06.12.2017 року № 80/04-09.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
19. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
21. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
22. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
23. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
24. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з частиною першою статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов.
Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Пунктом 7 Положення передбачено, що Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідно до статті 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», пункту 7 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275, та постанови Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2011 року № 995 «Про утворення територіальних органів Державної екологічної інспекції», затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 11.08.2017 № 312, затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
У відповідності до Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 11.08.2017 № 312, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 04 вересня 2017 р. за№ 1080/30948 (надалі Положення):
- Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі є територіальним органом Держекоінспекції України та їй підпорядковується;
- основними завданнями Інспекції є реалізація повноважень Держекоінспекції України у межах відповідної території.
З огляду на вказані вище норми вбачається, що позивач - Державна екологічна інспекція в Харківській області є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, через який Державна екологічна інспекція України здійснює свої повноваження в сфері нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції про те, що мораторій на проведення позапланових заходів з перевірок, встановлений Законом № 1728-VIII, не поширюється лише на Державну екологічну інспекцію України, а територіальні органи Державної екологічної інспекції України до кола територіальних органів центральних органів виконавчої влади, перелік яких наведений у ст. 6 Закону № 1728-VIII, не включені, є таким, що не ґрунтується на правильному застосуванні норм права.
25. Стосовно наявності підстав для вжиття заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Красноградської РО УТМР у вигляді припинення права користування мисливськими угіддями, наданими на підставі рішення Харківської обласної ради від 18.06.2015 року № 1257-VІ (із змінами внесених рішенням від 27.08.2015 року № 1321-VI) до виконання пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 7 припису від 06.12.2017 року № 80/04-09, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне.
Відповідно до частин сьомої та восьмої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Згідно з частиною п`ятою статті 4 вказаного Закону повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.
Статтею 30 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» від 22 лютого 2000 року № 1478-III передбачені обов`язки користувачів мисливських угідь.
Судом першої інстанції було встановлено, що під час перевірки Держекоінспекцією виявлені порушення природоохоронного законодавства під час ведення мисливського господарства та полювання відповідачем - Красноградською РО УТМР, а саме:
- Красноградською РО УТМР не виконуються біотехнічні заходи у необхідному обсязі, а саме;
1. Із групи біотехнічних заходів А не виконуються заходи по боротьбі із браконьєрством та відстрілом і відловом хижих та шкідливих тварин (не фіксуються єгерським складом у щоденниках єгерів). За даними голови Красноградської РО УТМР відповідний Журнал, у якому здійснювалася фіксація вказаних заходів, викрадено.
2. Із групи біотехнічних заходів Б не виконується належним чином штучна зимова підгодівля мисливських тварин.
Кількість біотехнічних споруд, яка необхідна для здійснення повноцінної підгодівлі, в недостатній кількості, а саме згідно Довідки: б/н від 29.11.20 і 7 в мисливських угіддях Красноградської РО УТМР в наявності:
- 3 годівниці для козулі;
- 30 підгодівельних майданчиків для зайця-русака;
5 солонців для козулі;
- 24 солонці для зайця-русака
Для забезпечення оптимальної чисельності зайця-русака (2512 ос.) необхідно 126 солонців (стор. 62 Проекту організації і розвитку мисливського господарства Красноградської РО УТМР, далі - Проект) та 126 підгодівельних майданчиків (стор. 66 Проекту). Годівниці (навіси) для птахів із розрахунку 1 годівниця (навіс) на 25 птахів - відсутні.
Станом на час перевірки в наявності заготовлені зерноснопики, сіно, віники та сіль на підгодівельний період 2017/2018 рр. Проте їх фактична заготовлена кількість у рази менша, ніж того потребується для всіх видів тварин, що перебувають в миливських угіддях господарства.
Під час проведення перевірки відповідача позивачем було встановлено, що сіно зберігається під відкритим небом, вже втратило свої кормові властивості і за своєї якості не буде слугувати необхідним кормом, оскільки заєць-русак поїдає сіно вибірково і не чіпає забруднений корм (стор. 56 Проекту), козуля з 1 кг хорошого сіна з`їдає не більше половини, причому залишене сіно козуля не чіпає і його слід замінювати (стор. 54 Проекту).
Комплексні заходи, спрямовані на відтворення, у тому числі штучне, мисливських тварин, збереження і поліпшення середовища їх перебування, не проводяться.
З метою усунення порушень, виявлених під час здійснення позапланової перевірки, Держекоінспекцією було винесено припис від 07 грудня 2017 року за № 80/04-09, яким зобов`язано керівника Красноградської РО УТМР дотримуватись умов договору № 00038 від 24.07.2015 року та Додаткової угоди № 1 до вказаного Договору від 30.10.2015 року, укладеного між Красноїредською РО УТМР та Харківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства.
Відповідно до статті 23 Закону України "Про мисливське господарство та полювання", право користування мисливськими угіддями припиняється у разі:
закінчення строку користування;
добровільної відмови від користування;
припинення діяльності юридичних осіб, яким надано у користування мисливські угіддя;
систематичного невиконання обов`язків щодо охорони та відтворення мисливських тварин, зобов`язань, обумовлених договором між: користувачем мисливських угідь та власником (користувачем) земельних ділянок або центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства;
погіршення якості мисливських угідь з вини їх користувача;
в інших випадках, передбачених законодавством.
Рішення про припинення права користування мисливськими угіддями, крім випадку закінчення строку користування, приймаються:
у випадках, передбачених абзацами третім, четвертим, сьомим частини першої цієї статті, - за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, або центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, тими самими органами, які уповноважені на надання у користування мисливських угідь;
У випадках, передбачених абзацами п`ятим, шостим частини першої цієї статті, - адміністративним судом за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, або центрального органу законодавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, або органів уповноважених на надання у користування мисливських угідь щодо застосування такого заходу реагування.
Відповідно до статті 42 вказаного Закону порушення законодавства у галузі мисливського господарства та полювання тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову або кримінальну відповідальність згідно із законами України.
Таким чином, законодавцем у частині сьомій статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та статті 23 Закону України "Про мисливське господарство та полювання" передбачено право органу державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення надання послуг звернутися до суду з позовом про вжиття заходів реагування, зокрема, шляхом припинення права користування мисливськими угіддями.
Оскільки, як встановлено судом першої інстанції та не спростовано відповідачем, станом на момент розгляду справи Красноградська РО УТМР не усунула порушень, виявлених Держекоінспекцією, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для застосування заходів реагування, передбачених частиною 1 статті 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», до Красноградської районної організації Українського товариства мисливців і рибалок у вигляді припинення права користування мисливськими угіддями, наданими на підставі рішення Харківської обласної ради від 18.06.2015 року № 1257-VІ (із змінами внесених рішенням від 27.08.2015 року № 1321-VI) до виконання пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 7 припису від 06.12.2017 року № 80/04-09.
26. Частиною першою статті 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
27. З огляду на викладене, рішення суду апеляційної інстанції слід скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції як таке, що відповідає закону.
28. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
29. Керуючись статтями 341 345 349 352 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Харківській області - задовольнити.
2. Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року по справі №820/6270/17 - скасувати.
3. Залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 травня 2018 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді А.Ю. Бучик
Л.В. Тацій