ПОСТАНОВА
Іменем України
09 вересня 2021 року
Київ
справа №824/160/19-а
адміністративне провадження № К/9901/25316/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Брезіної Т.М. від 25.04.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Франовської К.С., суддів: Совгири Д.І., Кузьменко Л.В. від 25.07.2019
у справі № 824/160/19-а
за позовом Державної служби геології та надр України
до Чернівецького обласного комунального підприємства "Бальнеологічний санаторій "Брусниця"
про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2019 року Державна служба геології та надр України (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до Чернівецького обласного комунального підприємства "Бальнеологічний санаторій "Брусниця" (далі також - відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4938 від 05.03.2009.
2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 25.04.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 03.09.2019 від позивача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій просить скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 25.04.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
4. Ухвалою Верховного Суду від 13.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
5. 27.09.2019 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить у її задоволенні відмовити та залишити оскаржувані судові рішення без змін.
6. 07.09.2021 у судовому засіданні суд вирішив продовжити розгляд цієї справи в порядку письмового провадження.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Чернівецькому обласному комунальному підприємству "Бальнеологічний санаторій "Брусниця" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4938 від 05.03.2009 з метою видобування мінеральних лікувальних вод, придатних для бальнеологічного лікування. Як додаток до спеціального дозволу, укладено Угоду про умови користування надрами та складено програму робіт.
8. 19.09.2016 Державна служба геології та надр України видала наказ № 323 "Про затвердження плану перевірок надрокористувачів у 4 кварталі 2016 р.", згідно з яким перевірці підлягало Чернівецьке обласне комунальне підприємство "Бальнеологічний санаторій "Брусниця".
9. На виконання наказу 20.10.2016 відповідачу надіслано повідомлення про проведення планової перевірки у строк з 01.11.2016 по 04.11.2016, яке отримано 25.10.2016.
10. 31.10.2016 начальником Західного Міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України видано направлення № 631-16/02 на проведення перевірки Чернівецького обласного комунального підприємства "Бальнеологічний санаторій "Брусниця", посадовій особі позивача.
11. Однак до перевірки позивач їх не допустив, а тому 04.11.2016 посадові особи органу державного геологічного контролю склали акт №02-05.10.2016-26/п-153 про недопуск їх до перевірки.
12. На підставі акта №02-05/10/2016-26/п-153 від 04.11.2016 Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України 10.03.2016 складено припис № 155-16/02, в якому зазначено про недопуск посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено статті 10, 11 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"; визначено обов`язок відповідача надати Департаменту державного геологічного контролю перелік документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами № 4938 від 05.03.2009.
13. Цим приписом відповідачу надано строк для усунення виявлених порушень законодавства у сфері надрокористування шляхом надання на перевірку документів згідно з переліком.
14. 18.11.2016 Департаментом державного геологічного контролю винесено подання про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4938 від 05.03.2009 у зв`язку із ненаданням відповідачем матеріалів, які підтверджують факт усунення виявлених перевіркою порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
15. 19.12.2016 наказом Державної служби геології та надр України №491 надано відповідачу 30 календарних днів для усунення виявлених порушень.
16. На підставі подання Департаменту державного геологічного контролю від 17.02.2017 Державна служба геології та надр України прийняла наказ №121 від 09.03.2017 про продовження терміну для усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
17. Наказом Державної служби геології та надр України №377 від 28.08.2017 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4938 від 05.03.2009 та надано 30 календарних днів для усунення виявлених порушень.
18. На підставі службової записки головного спеціаліста відділу контролю за геологічним вивченням та використанням надр Департаменту державного геологічного контролю відповідачем 17.11.2017 прийнято наказ №512 про надання відповідачу 30 календарних днів для усунення виявлених перевіркою порушень.
19. Згідно з службовою запискою головного спеціаліста відділу контролю за геологічним вивченням та використанням надр Департаменту державного геологічного контролю 04.05.2018 прийнято наказ №149 про продовження відповідачу терміну для усунення виявлених перевіркою порушень.
20. 02.11.2018 позивач надіслав Чернівецькому обласному комунальному підприємству "Бальнеологічний санаторій "Брусниця" лист із пропозицією надати у 15-денний строк згоду/заперечення щодо припинення права користування надрами згідно зі спеціальним дозволом на користування надрами №4938 від 05.03.2009. Цей лист отриманий відповідачем 12.11.2018.
21. Колегія суддів також враховує, що відповідачу було надано з боку позивача достатній період часу для виконання припису та усунення виявлених порушень закону, що залишено без реагування та виконання з боку відповідача і на момент розгляду справи в суді.
22. Позивач вважаючи, що наявні всі підстави для анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами №4938 від 05.03.2009, наданого Чернівецькому обласному комунальному підприємству "Бальнеологічний санаторій "Брусниця", звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
23. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що відповідачем не виконано вимоги припису від 09.11.2016 №662-16/02, складеного на підстав акта №02-05/10/2016-26/п-153 від 04.11.2016 про недопущення відповідачем посадових осіб Державної служби геології та надр України до перевірки, у зв`язку із чим наявні підстави для анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами №4938 від 05.03.2009, наданого Чернівецькому обласному комунальному підприємству "Бальнеологічний санаторій "Брусниця".
24. Відповідач заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що основною причиною неусунення у повному обсязі вимог припису від 09.11.2016 №662-16/02 є складне матеріальне становище установи. Чернівецьким обласним комунальним підприємством "Бальнеологічний санаторій "Брусниця" сплачуються податки за користування надрами та виконуються вимоги припису від 09.11.2016 №662-16/02 по мірі надходження коштів до установи.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
25. Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що підставою для звернення до суду Державної служби геології та надр України з цим позовом є невиконання відповідачем припису від 09.11.2016 №662-16/02, який складений на підставі акта №02-05/10/2016-26/п-153 від 04.11.2016 про недопущення відповідачем посадових осіб Державної служби геології та надр України до перевірки. У приписі не міститься перелік порушень відповідачем вимог законодавства у сфері надрокористування, а міститься перелік документів, які необхідні позивачу для проведення перевірки, оскільки така не відбулась через недопущення відповідачем посадових осіб для її проведення. Невиконання такого припису не може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
26. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої і апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що судами не враховано, що відповідач протиправно не допустив посадових осіб позивача до проведення перевірки. У зв`язку з цим позивачем складено акт про недопущення до перевірки та у подальшому на його підставі складено припис, яким надано строк на усунення порушень законодавства у сфері надрокористування шляхом надання документів на перевірки згідно з переліком, зазначеним у приписі. Помилковими є висновки судів щодо незазначення у приписі та акті змісту виявлених порушень законодавства у сфері надрокористування, оскільки у таких вони наведені (порушення статей 10, 11 Закону № 877-V). Суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо можливості винесення припису виключно на підставі акта перевірки. Невиконання вимог припису є підставою для анулювання дозволу на користування надрами.
27. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що оскаржувані рішення судів є законними та обґрунтованими, ухваленими із дотриманням норм матеріального та процесуального права.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
29. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно з частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані: використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
31. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
32. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
33. Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.
34. Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
35. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, (далі також - Порядок №615, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
36. Відповідно до пункту 10 Порядку №615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
37. Пунктом 23 вказаного Порядку визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
38. Частиною сьомою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 №2806-IV (далі також - Закон №2806-IV, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
39. Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
40. Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4938 від 05.03.2009 та, як наслідок, звернення позивача до суду з даним позовом, стало неусунення відповідачем порушень, зазначених у приписі № 155-16/02 від 10.03.2016, в якому, зокрема, зазначено про недопуск посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено статті 10, 11 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"; визначено обов`язок відповідача надати Департаменту державного геологічного контролю перелік документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами № 4938 від 05.03.2009.
41. Згідно зі статтею 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб`єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред`являють керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб`єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
42. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що припис № 155-16/02 від 10.03.2016 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону №877-V є обов`язковим до виконання.
43. Тобто, предметом спору у цій справі є не правомірність винесення зазначеного припису, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами № 4938 від 05.03.2009, наданого відповідачу.
44. Оскільки відповідачем допущено невиконання вимог припису Державної служби геології та надр України і, а як наслідок, порушення вимог статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування № 4938 від 05.03.2009, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами № 4938 від 05.03.2009, суди попередніх інстанцій помилково надавали оцінку правомірності припису № 155-16/02 від 10.03.2016 в частині формулювання вимог до відповідача щодо усунення зазначених порушень шляхом допуску службових осіб до перевірки відповідача.
Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
45. Висновки суду у цій справі узгоджуються із правовими висновками Верховного Суду, висловленими у подібних правовідносинах у постанові від 26.05.2020 у справі №806/1285/16.
46. Також суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надрами, є особливо суворими та, як виняток, застосовуються до суб`єкта, який отримав відповідний дозвіл і зобов`язаний забезпечувати безумовне дотримання у своїй діяльності всіх вимог законодавства у сфері надрокористування.
47. Така позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.05.2019 у справі №826/11885/16.
48. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
55. З огляду на викладене, суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій повністю з прийняттям нового рішення про задоволення позову.
56. Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
57. Оскільки спір вирішено на користь суб`єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача - суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 351 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
2. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 25.04.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
3. Припинити право користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами № 4938 від 05.03.2009, наданого Чернівецькому обласному комунальному підприємству "Бальнеологічний санаторій "Брусниця".
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І.В. Желєзний
Судді: Я.О. Берназюк
Н.В. Коваленко