ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 липня 2022 року
м. Київ
справа № 826/11257/18
адміністративне провадження № К/9901/20111/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Тацій Т.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської обласної державної адміністрації) на рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 березня 2019 року у складі судді Васильченко І.П. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року у складі колегії суддів: Аліменка В.О. (головуючий), суддів: Лічевецького І.О., Кучми А.Ю. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Центр-Ритейл" (далі - ТОВ "Центр-Ритейл") до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунального підприємства «Київблагоустрій» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення та визнання незаконними дій,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ТОВ "Центр-Ритейл" звернулося до суду з позовом, у якому просило:
1.1 визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), оформлене дорученням від 15.08.2017 № 064-8522 у частині, що стосується демонтажу нежитлової будівлі, що розташована за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний, 2-Б (торгівельного ряду з ролетів або кіосків по пров. Політехнічному, 2-А) та визнання незаконними дій відповідачів щодо демонтажу нежитлової будівлі площею 218,1 кв. м., що розташована за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний, 2-Б.
2. Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 12 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, позов задовольнив.
2.1 Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій, виходили з того, що об`єкт віднесений відповідачем до тимчасової споруди, є нежитловим приміщенням, на яке не поширюються приписи Правил благоустрою міста Києва. Відповідачами не надано суду доказів вчинення позивачем порушення у сфері благоустрою.
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1 10.08.2017 Комунальним підприємством «Київблагоустрій» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) винесено приписи про усунення порушень Правил благоустрою міста Києва, з вимогою про надання дозвільної документації, на виконання чого, позивач повідомив, що нежитлова будівля за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний, 2-Б перебуває у приватній власності ТОВ «Центр-Ритейл», а також те, що постановою Вищого господарського суду України від 10.05.2017 по справі № 970/18559/16 визнано, що ТОВ «Центр-Ритейл» правомірно користується земельною ділянкою.
3.2 15.08.2017 Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища Київської міської державної адміністрації видано Комунальному підприємству «Київблагоустрій» Доручення № 064-8522 щодо вжиття заходів шляхом демонтажу самовільно встановлених елементів благоустрою в разі відсутності проектно-дозвільної документації на їх розміщення за адресою: м.Київ, пров. Політехнічний, 2-Б.
3.3 22.08.2017 КП «Київблагоустрій» на підставі вказаного доручення здійснило демонтаж об`єктів нерухомого майна (гаража) за адресою: м. Київ, пров. Політехнічний, 2-Б.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій Департамент міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подав касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019. Просить оскаржені судові рішення скасувати, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
4.1 Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права, неправильно застосовано норми матеріального права, зокрема статті 5-7 Закону України «Про благоустрій населених пунктів».
4.2 Щодо порушення судами норм процесуального права зазначає, що судами попередніх інстанцій не досліджено всі обставини справи та докази на їх підтвердження. Також вказує на порушення судом першої інстанції норм статей 121 122 123 12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), правовій оцінці дотримання яких не надано судом апеляційної інстанції.
5. Комунальне підприємство «Київблагоустрій» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подало відзив на касаційну скаргу, у якій висловлена позиція про обґрунтованість доводів касаційної скарги та її задоволення через допущені порушення судами норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права.
6. Позивач подав відзив на касаційну скаргу. Особа, яка подала відзив, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржені судові рішення без змін з мотивів правильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та відсутності порушення норм процесуального права.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України (у редакції до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Згідно частин першої-третьої статті 242 КАС України, дія якої поширюється і на судові рішення суду апеляційної інстанції з огляду на вимоги частини першої статті 321 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
9. Оскаржене рішення суду апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідає, оскільки судом не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
10. Згідно частин першої-другої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
11. Під час розгляду цієї справи зазначені вимоги норм процесуального права судом апеляційної інстанції були порушені.
12. Доводами заперечень проти позову відповідача 1, його апеляційної скарги, було те, що суд першої інстанції відкрив провадження у справі, а також розглянув її по суті після закінчення строку звернення до суду, оскільки оскаржений припис було видано 15.08.2017, а оскаржені протиправні дії вчинено 22.08.2017. Проте з позовом позивач звернувся до суду 19.07.2018, тобто з пропуском встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку. При цьому відповідач 1 наголошував, що суд першої інстанції допустив порушення вимог статтей 121 123 КАС України щодо порядку вирішення питання щодо строку звернення до суду, оскільки відповідну заяву від 10.07.2018 не розглянув при відкритті провадження по справі, не постановив відповідну ухвалу про його поновлення.
13. Частинами першою та другою статті 122 КАС України встановлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
14. Матеріали справи містять заяву позивача про поновлення строку звернення до суду (т. 1 а. с. 202).
15. Згідно пункту 5 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).
16. Положеннями статті 123 КАС України визначено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
17. Суд першої інстанції відкрив провадження у справі 23.07.2019, однак питання щодо поновлення строку звернення до суду при цьому не вирішив. Питання щодо поважності строку звернення позивача з позовом було вирішено судом першої інстанції лише під час прийняття рішення по суті позову.
18. Суд апеляційної інстанції не перевірив правильність висновків суду першої інстанції щодо наявності підстав для поновлення строку звернення до суду попри наявність з цього приводу доводів апеляційної скарги та не зробив з цього приводу жодних правових висновків.
19. Верховним Судом зроблено висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах (постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року по справі №809/1055/16), де зазначено, що інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах і стимулює суд та учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними.
Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував на тому, що "право на суд" не є абсолютним і може бути обмежене, зокрема, строками давності (наприклад, рішення у справі «Плахтєєв та Плахтєєва проти України»).
Відтак, Верховний Суд зауважує, що лише за умови дотримання позивачем строку звернення до суду або визнання причин пропуску строку поважними суд може розглядати справу і вирішувати спір по суті.
20. Колегія суддів у цій справі не вбачає підстав відступати від вказаного висновку Верховного Суду та вважає, що встановлення судами обставин дотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду має суттєве значення для правильного вирішення спору, що виник між сторонами.
21. Оскільки такі обставини судом апеляційної інстанції, в порушення вимог статті 308 КАС України, не перевірені, це є підставою для скасування постанови апеляційного адміністративного суду відповідно до вимог частини 2 статті 353 КАС України з направленням справи на новий судовий розгляд до цього суду.
22. З огляду на вимоги статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений можливості усунути зазначені недоліки, оскільки вони потребують встановлення певних обставин, які мають значення для вирішення справи, перевірки досліджених судом першої інстанції доказів.
23. Крім того, ще одним доводом апеляційної скарги відповідача 1 (т. 2 а. с. 124-135) було те, що суд першої інстанції помилково відніс дану справу до категорії справ незначної складності та призначив до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
24. Суд апеляційної інстанції, всупереч вимог статті 308 КАС України, ці доводи апеляційної скарги не перевірив, не надав їм правової оцінки.
25. З цього приводу колегія суддів зазначає таке. Відповідно до частин першої-третьої статті 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).
Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.
Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні.
26. За приписами частин другої та третьої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
При вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
27. Верховним Судом сформульовано правовий висновок, за яким: «особливостями розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження є: суд розглядає справи протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів з дня відкриття провадження у справі (стаття 258 КАС України); підготовче засідання не проводиться (частина третя статті 262 КАС України); перше судове засідання у справі проводиться не пізніше тридцяти днів з дня відкриття провадження у справі (частина четверта статті 262 КАС України); суд розглядає справу без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. Суд може відмовити в задоволенні клопотання сторони про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням сторін, якщо характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі незначної складності не вимагають проведення судового засідання з повідомленням сторін для повного та всебічного встановлення обставин справи (частини п`ята та шоста статті 262 КАС України); клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням сторін відповідач має подати в строк для подання відзиву, а позивач - разом з позовом або не пізніше п`яти днів з дня отримання відзиву (частина сьома статті 262 КАС України); при розгляді справи суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, а у випадку розгляду справи з повідомленням (викликом) учасників справи - також заслуховує їх усні пояснення; судові дебати не проводяться (частина восьма статті 262 КАС України).
При цьому важливо врахувати, що учасники справи, яка розглядається у спрощеному позовному провадженні, зазнають таких обмежень: скорочений строк на подачі заяву про відвід (стаття 39 КАС України); обмежене право позивача змінити предмет або підставу позову (стаття 47 КАС України); скорочений строк вступу у справу третіх осіб (стаття 49 КАС України); скорочений строк подачі заяви про виклик свідків (стаття 92 КАС України); скорочений строк направлення позивачем третім особам копії позовної заяви (стаття 171 КАС України); обмежене право на об`єднання справ в одне провадження (стаття 172 КАС України); скорочений строк складення судом повного тексту рішення (стаття 243 КАС України); скорочений строк розгляду справи (стаття 258 КАС України); не проводяться судові дебати (стаття 262 КАС України); не проводиться підготовче судове засідання (стаття 262 КАС України); наявність обов`язкової підстави для скасування судового рішення судом апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження (стаття 317 КАС України).» (постанова від 22 січня 2021 року, справа № 640/11869/20).
28. Судова колегія не вбачає підстав для відступу від вказаної правової позиції, та за наслідками перегляду цієї справи зазначає, що суд першої інстанції, призначаючи розгляд справи у спрощеному позовному провадженні, не врахував зазначених особливостей. Зокрема, ухвала суду першої інстанції не містить при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження жодної із визначених частиною третьою статті 257 КАС України умов для такого розгляду. Не містить також оцінки по суті умов, визначених частиною 4 цієї статті, за яких не допускається розгляд справи за правилами спрощеного провадження, особливо з огляду на доводи позивача щодо протиправного позбавлення його оскарженим рішенням права власності на майно. Крім того, справу розглянуто у строк понад двісті днів з дня відкриття провадження у справі, що по суті нівелює саму суть спрощеного провадження, яке спрямоване на швидке вирішення справи.
29. За змістом 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
30. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
31. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
32. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду апеляційної інстанції, з метою дотримання гарантій прав учасників справи, слід дослідити і надати оцінку питанню дотримання норм процесуального права Окружним адміністративним судом міста Києва під час призначення розгляду цієї справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін з огляду на те, що таке порушення норм процесуального права відповідно до норм пункту 7 частини третьої статті 317 КАС України є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення.
33. За наведених обставин суд апеляційної інстанції внаслідок вказаних порушень норм КАС України, не дослідивши зібрані у справі докази, допустив порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України (у редакції до 08.02.2020) є підставою для скасування ухваленого цим судом судового рішення і направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Керуючись частиною другою Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327 345 349 353 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської обласної державної адміністрації) задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року по справі №826/11257/18 - скасувати. Справу направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: Т.В. Тацій
С.М. Чиркін