ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 березня 2021 року
м. Київ
справа № 826/1392/18
адміністративне провадження № К/9901/5581/19
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:
суддя-доповідач Гусак М. Б.,
судді Гімон М. М., Усенко Є. А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Громадської спілки «Всеукраїнський аграрний форум» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 серпня 2018 року (судді Пащенко К. С., Чудак О. М., Шейко Т. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2019 року (судді Аліменко В. О., Безименна Н. В., Кучма А. Ю.) у справі № 826/1392/18 за позовом Громадської спілки «Всеукраїнський аграрний форум», Приватного підприємства «Мінераліз», Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробниче об`єднання «Адамас», Товариства з обмеженою відповідальністю «Перший український сільськогосподарський кооператив» до Кабінету Міністрів України, третя особа - Дочірнє підприємство «Агроцентр Єврохім-Україна», про визнання незаконними та нечинними з моменту прийняття абзаців 2 та 3 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1022,
УСТАНОВИЛА:
Громадська спілка «Всеукраїнський аграрний форум» (далі - ГС «Всеукраїнський аграрний форум»), Приватне підприємство «Мінераліз», Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробниче об`єднання «Адамас» та Товариство з обмеженою відповідальністю «Перший український сільськогосподарський кооператив» звернулися до суду з позовом, в якому просили визнати незаконними та нечинними, з моменту прийняття, абзаци 2 (« 3102 21 00 00 Сульфат амонію») та 3 (« 3102 40 Суміші нітрату амонію з карбонатом кальцію або іншими неорганічними речовинами, що не є добривами») пункту 3 змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2016 року № 1147 (далі - Постанова № 1147), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1022 (далі - Постанова № 1022).
На обґрунтування своїх вимог позивачі посилалися, зокрема на те, що при прийнятті Постанови № 1022 у частині затвердження змін щодо доповнення переліку товарів, порушено вимоги: статті 15 Закону України від 11 січня 2001 року № 2210-III «Про захист економічної конкуренції»; статті 20 Закону України від 26 листопада 1993 року 3659-XII «Про Антимонопольний комітет України»; параграфів 14, 17 та 19 Регламенту Кабінету Міністрів України.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 22 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2019 року, у задоволенні позову відмовив.
При цьому суди виходили з того, що зміни до Постанови № 1147, затверджені Постановою № 1022, прийняті в межах вимог чинного законодавства.
Не погодившись із ухваленими у справі судовими рішеннями, ГС «Всеукраїнський аграрний форум» подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалені у справі судові рішення й ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.
На думку скаржника судами при ухваленні судових рішень у цій справі неправильно застосовано норми матеріального права, а висновки судів не відповідають обставинам справи, оскільки: всупереч положенням частини першої статті 29 Закону України від 16 квітня 1991 року № 959-XII «Про зовнішньоекономічну діяльність» застосовані заходи (ембарго) щодо добрив не є адекватними; імпорт аналогічного товару з третіх країн чи експорт аналогічного товару до третіх країн не є аналогічним чином забороненим чи обмеженим відповідно до Генеральної угоди про тарифи та торгівлю 1994 року; Кабінетом Міністрів України в порушення вимог статті 15 «Про захист економічної конкуренції» здійснено антикорупційні дії, зокрема щодо опосередкованого примушення суб`єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів, придбання товарів у певних продавців; проект оскаржуваної постанови у порушення вимог статті 20 Закону «Про Антимонопольний комітет України» з Антимонопольним комітетом України не погоджувався; оскаржувана постанова прийнята з порушенням визначеної законодавством процедури.
У відзиві відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, ухвалені у справі судові рішення - без змін.
Касаційна скарга розглядається у порядку, що діяв до 8 лютого 2020 року, відповідно до пункту 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року №460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», що набрав чинності у зазначену вище дату.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає.
Постановою Уряду Російської Федерації від 7 серпня 2014 року N 778З введено в дію заборону ввезення до Російської Федерації товарів сільськогосподарського призначення, продукції та сировини, що походять із України.
Постановою Верховної Ради України від 27 січня 2015 року № 129-УІІІ «Про Звернення Верховної Ради України до Організації Об`єднаних Націй, Європейського парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання Російської Федерації державою-агресором» Російська Федерація визнана державою-агресором.
У межах реалізації своїх повноважень, передбачених частиною одинадцятою статті 29 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність», Кабінет Міністрів України 30 грудня 2015 року прийняв постанову № 1147 «Про заборону ввезення на митну територію України товарів, що походять з Російської Федерації», якою встановлено певний перелік товарів, що заборонений до імпорту в Україну з Російської Федерації.
Постановою від 20 грудня 2017 року № 1022 у Постанову № 1147 внесено зміни, зокрема, перелік товарів, заборонений до ввезення в Україну, був доповнений позиціями 3102 21 00 00 - сульфат амонію та 3102 40 - суміші нітрату амонію з карбонатом кальцію або іншими неорганічними речовинами, що не є добривами.
Вважаючи, що абзаци 2 та 3 пункту 3 Постанови № 1022 є незаконним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відповідно до частин першої-третьої статті 29 Закону «Про зовнішню економічну діяльність» у разі якщо інші держави, митні союзи або економічні угруповання обмежують реалізацію законних прав та інтересів суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України, у відповідь на такі дії можуть застосовуватися адекватні заходи. У разі якщо такі дії завдають шкоди або створюють загрозу її заподіяння державі та/або суб`єктам зовнішньоекономічної діяльності, зазначені заходи можуть передбачати її відшкодування. Заходи у відповідь на дискримінаційні та/або недружні дії інших держав, митних союзів або економічних угруповань здійснюються відповідно до законів України, міжнародних договорів України, загальноприйнятих правил, стандартів та норм міжнародного права. Такими заходами є: застосування повної заборони (повного ембарго) на торгівлю; застосування часткової заборони (часткового ембарго) на торгівлю; позбавлення режиму найбільшого сприяння або пільгового спеціального режиму; запровадження спеціального мита; запровадження режиму ліцензування зовнішньоекономічних операцій; встановлення квот; інші заходи, передбачені законами та міжнародними договорами України.
Оцінюючи дії Кабінету Міністрів України, позивачі посилалися на те, що підставою для запровадження заборони ввезення на територію України товарів з Російської Федерації, є введення Урядом Російської Федерації в дію рішення щодо заборони ввезення на митну територію Російської Федерації товарів сільськогосподарського призначення, продукції та сировини, що походять з України, тому і обмеження зі сторони Уряду України у відповідь мають стосуватися виключно сільськогосподарської продукції, але не мінеральних добрив, якими є сульфат амонію та суміші нітрату амонію з карбонатом кальцію або іншими неорганічними речовинами, що не є добривами.
Суди ж дійшли висновку про те, що частина перша статті 29 Закону «Про зовнішньоекономічну діяльність» встановлює загальне правило, що у разі якщо інші держави, митні союзи, економічні угруповання обмежують реалізацію законних прав та інтересів суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України, у відповідь на такі дії можуть застосовуватися адекватні заходи.
Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що поняття «адекватність» у даному випадку полягає в пропорційності того негативного економічного ефекту для іншої держави, яка допустила дискримінаційні дії у відношенні до України, недопущення дезбалансування зовнішньої торгівлі та захисту законних інтересів суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності. При цьому, досягнення такої адекватності/пропорційності, не передбачає звуження обмежень виключно аналогічними товарами.
Аналізуючи доводи позивача про невідповідність висновків судів щодо відсутності порушень вимог Генеральної угоди про тарифи та торгівлю 1994 року, колегія суддів виходить з наступного.
Законом України від 10 квітня 2008 року № 250-VI «Про ратифікацію Протоколу про вступ України до Світової організації торгівлі» Верховна Рада України ратифікувала Протокол про вступ України до Світової організації торгівлі, підписаний у м. Женеві 5 лютого 2008 року, та приєдналася до Угоди про Світову організацію торгівлі, чим взяла на себе зобов`язання, зокрема, дотримуватися положень Генеральної угоди про тарифи та торгівлю 1994 року, яка складається, зокрема з положень Генеральної угоди про тарифи й торгівлю, датованої 30 жовтня 1947 року.
За правилами частини першої статті XI Генеральної угоди про тарифи й торгівлю ніякі заборони чи обмеження, крім мит, податків, чи інших зборів, чи то у формі квот, імпортних або експортних ліцензій чи інших заходів, не повинні встановлюватися або застосовуватися будь-якою стороною щодо імпорту будь-якого товару, який походить з території будь-якої іншої сторони, або щодо експорту чи продажу на експорт будь-якого товару, призначеного для ввезення на територію будь-якої іншої сторони.
Відповідно до частини першої статті XIII цієї Угоди ніякі заборони чи обмеження не повинні застосовуватися будь-якою стороною щодо імпорту будь-якого товару на територію будь-якої іншої сторони чи щодо експорту будь-якого товару, призначеного для території будь-якої іншої сторони, якщо тільки імпорт подібного товару з усіх третіх країн чи експорт подібного товару до всіх третіх країн не є подібним чином забороненим чи обмеженим.
Суд першої інстанції, проаналізувавши відповідні норми Закону України від 2 березня 1995 року № 86/95-ВР «Про пестициди і агрохімікати», дійшов висновку про те, що агрохімікати відносяться до товарів сільськогосподарського призначення за їх цільовою ознакою.
У статті XXI згадуваної Угоди передбачені винятки з міркувань безпеки, зокрема, ніщо в цій Угоді не повинно тлумачитися як перешкода будь-якій стороні у здійсненні будь-яких дій, які вона вважає необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах.
Ураховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що зміни до Постанови № 1147, внесені Постановою № 1022, прийняті в межах вимог статті 29 Закону України «Про зовнішню економічну діяльність», а застосовані обмеження є адекватними заходами у відповідь на санкції Російської Федерації проти України.
Щодо доводів скаржника про неврахування судами порушення відповідачем вимог статті 15 Закону «Про захист економічної конкуренції» та статті 20 Закону «Про Антимонопольний комітет України» колегія суддів виходить з наступного.
За змістом частин першої, другої статті 15 цього Закону антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. Антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнаються пряме або опосередковане примушення суб`єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів, першочергової поставки товарів певному колу споживачів чи першочергового їх придбання у певних продавців.
У статті 20 Закону «Про Антимонопольний комітет України» зазначено, зокрема, що органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов`язані погоджувати з Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями проекти нормативно-правових актів та інших рішень, які можуть вплинути на конкуренцію, зокрема щодо створення суб`єктів господарювання, встановлення і зміни правил їх поведінки на ринку, або такі, що можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції на відповідних ринках, а також одержувати дозвіл Антимонопольного комітету України на концентрацію у випадках, передбачених законом.
Відхиляючи доводи позивачів про порушення наведених норм Законів, суди виходили з недоведеності факту вчинення Кабінетом Міністрів України антиконкурентних дій з опосередкованого примушення суб`єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів та першочергового придбання товарів у певних продавців, а також того, що такі дії призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції, оскільки у пояснювальній записці до проекту оскаржуваної Постанови та в таблиці пропозицій щодо розширення переліку товарів зауважено лише про можливість заміщення відповідних товарів власним виробництвом або товарами з інших країн.
На думку колегії суддів, наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій в цій частині.
Стосовно доводів скаржника про неврахування судами порушення визначеної законодавством процедури прийняття оскаржуваної постанови, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно з Параграфом 32 Регламенту Кабінету Міністрів України проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.
Відповідно до частини першої Параграфу 50 «Обов`язкові додатки» Регламенту Кабінету Міністрів України до проекту акта Кабінету Міністрів додається, зокрема пояснювальна записка.
За правилами Параграфу 44 «Подання матеріалів Мін`юсту» Глави 4 «Правова експертиза» Регламенту Кабінету Міністрів України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань або про затвердження складу консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів і робочих груп) головний розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями) та довідками, зазначеними у пункті 3 Параграфу 36 цього Регламенту.
Суди встановили, що з пояснювальної записки до проекту Постанови № 1147 вбачається, що цей проект подано Першим віце-прем`єр-міністром України - Міністром економічного розвитку і торгівлі за результатами міжвідомчої наради від 11 жовтня 2017 року, на якій було прийнято рішення щодо надання пропозицій стосовно розширення переліку товарів, заборонених для ввезення на митну територію України, що походять з Російської Федерації.
Пояснювальна записка, Довідка про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України, Протокол узгодження позицій та Довідка щодо відповідності зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу були підписані від імені головного розробника проекту - Першим віце-прем`єр-міністром України - Міністром економічного розвитку і торгівлі 19 грудня 2017 року та разом з проектом Постанови надіслані Кабінету Міністрів України.
За результатами правової експертизи, Міністерство юстиції України 19 грудня 2017 за підписом міністра надало Висновок щодо відповідності проекту постанови Конституції, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, узгодженості з актами такої ж юридичної сили тощо. Були висловлені зауваження щодо відповідності вимогам нормопроектувальної техніки, які в подальшому були враховані головним розробником проекту (згідно з Протоколом узгодження позицій).
Проект постанови без зауважень був погоджений з Міністерством зовнішніх справ України, Міністерством фінансів України, Міністерством енергетики та вугільної промисловості України, Міністерством аграрної політики та продовольства України (погоджено із застереженнями), Державною фіскальною службою України.
Проект постанови був розглянутий на засіданні Кабінету Міністрів України та прийнятий 20 грудня 2017 року.
Ураховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що під час підготовки проекту оскаржуваної постанови були дотримані вимоги визначеної законодавством процедури для прийняття відповідних актів.
Щодо посилань позивача на недотримання процедури розгляду проекту Постанови № 1022 на засіданні Уряду, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до пункту 3 Параграфу 17 Регламенту Кабінету Міністрів України проект порядку денного засідання Кабінету Міністрів, а також включені до нього проекти актів Кабінету Міністрів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов`язків громадян, розміщуються на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів (єдиному веб-порталі органів виконавчої влади) не пізніше ніж за 24 години до початку засідання.
Приписами пункту 2 Параграфу 19 Регламенту встановлено, що порядок денний засідання Кабінету Міністрів затверджує Кабінет Міністрів за пропозицією Прем`єр-міністра.
Відповідно до пункту 3 Параграфу 19 Регламенту Кабінету Міністрів України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) за пропозиціями членів Кабінету Міністрів до порядку денного під час засідання Кабінету Міністрів можуть вноситися зміни, крім включення питань про розгляд проектів актів законодавства, за винятком тих, невідкладний розгляд яких пов`язаний із запобіганням виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідацією їх наслідків або вирішенням інших питань, пов`язаних із виникненням загрози життю та/або здоров`ю населення, а також вирішенням невідкладних питань, пов`язаних з проведенням антитерористичної операції.
Ураховуючи те, що до порядку денного під час засідання було включено питання про розгляд проекту акта щодо вирішення, зокрема питань, пов`язаних з проведенням антитерористичної операції, то суди дійшли правильного висновку про те, що неповідомлення про розгляд цього проекту на офіційному сайті Кабінету Міністрів України, не є порушенням Регламенту Кабінету Міністрів України.
Відповідно до частин першої-третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Зазначеним приписам закону оскаржувані судові рішення відповідають.
Доводи скаржника про неправильне застосування норм матеріального права та порушення тих норм процесуального права, порушення яких може бути підставою для скасування судового рішення, не знайшли свого підтвердження. Також у касаційній скарзі відсутні доводи щодо порушення норм процесуального права, встановлення якого є безумовною підставою для скасування оскаржуваного судового рішення відповідно до вимог частини другої статті 353 КАС України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343 349 350 355 356 359 КАС України, колегія суддів
ПОСТАНОВИЛА:
1. У задоволенні касаційної скарги Громадської спілки «Всеукраїнський аграрний форум» відмовити.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2019 року та рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 серпня 2018 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. Б. Гусак
Судді: М. М. Гімон
Є. А. Усенко