ПОСТАНОВА
Іменем України
10 квітня 2020 року
Київ
справа №826/17548/18
адміністративне провадження №К/9901/18361/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі головуючого судді Катющенка В.П. від 12.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сорочки Є.О., суддів Коротких А.Ю., Федотова І.В. від 27.05.2019
у справі № 826/17548/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Лезниківський кар`єр»
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування наказу в частині
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Лезниківський кар`єр» (далі також - позивач, ТОВ «Лезниківський кар`єр») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 07.09.2018 №311 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 05.03.1999 №1771, наданого ТОВ «Лезниківський кар`єр» на видобування граніту у Лезниківському родовищі Житомирської області.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 12.02.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2019, позов задоволено у повному обсязі.
3. 02.07.2019 Державна служба геології та надр звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2019 і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
4. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
5. Ухвалою Верховного Суду від 10.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
6. 24.07.2019 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.06.2018 посадовими особами Держгеонадра проведено планову перевірку ТОВ «Лезниківський кар`єр» з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.
8. За результатами перевірки складено акт № 06-03/23/2018-27/п (75), яким зафіксовано наступні порушення:
1) підпункту 4 пункту 17 постанови Кабінету Міністрів України № 615 в частині невнесення змін до спеціального дозволу № 1771 щодо кількості затверджених запасів згідно з протоколом ДКЗ України від 01.03.2018 № 4310;
2) статті 40 Кодексу України про надра та постанови Кабінету Міністрів України від 14.02.1995 № 114 в частині відсутності акту прийому-передачі Лезниківського родовища гранітів у промислове освоєння згідно з протоколом ДКЗ України від 01.03.2018 № 4310;
3) статті 24 Кодексу України про надра та Порядку № 615 (не виконуються вимоги пункту 5 Угоди про умови користування надрами № 1771 в частині обсягів видобування корисних копалин на рівні 500 тис. куб. м на рік, в той час як за даними форми 5-гр та маркшейдерської документації у 2016 році видобуто 156,191 тис. куб. м, у 2017 - 151,382 тис. куб. м);
4) статей 13-15 51 53 Кодексу України про надра, постанов Кабінету Міністрів України №554 від 27.07.1995, №1099 від 03.10.1997, НПАОН 00.0-5.02-76 «Міжгалузева інструкція по визначенню та контролю добування та розкривних порід на кар`єрах», НПАОН 00.0-1.01-85 «Єдині правила охорони надр при розробці покладів твердих корисних копалин» в частині неузгодженості техно-робочого проекту розробки та рекультивації Лезниківського родовища гранітів фактичним показникам у зв`язку з переоцінкою запасів гранітів відповідно до протоколу ДКЗ України від 01.03.2018;
5) пункту 17 Порядку № 615 (не надано договір про здійснення моніторингу та наукового супроводження. Не приведено у відповідність пункт 6 особливих умов спеціального дозволу № 1771 у зв`язку з виключенням абзацу 3 пункту 26 Порядку № 615 щодо обов`язкового моніторингу та супроводження спеціалізованими державними геологічними підприємствами);
6) статей 51 53 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України №1099 від 03.10.1997, НПАОН 00.0-5.02-76 «Міжгалузева інструкція по визначенню та контролю добування та розкривних порід на кар`єрах», НПАОН 00.0-1.01-85 «Єдині правила охорони надр при розробці покладів твердих корисних копалин» в частині корегування технічного проекту освоєння ділянки надр фактичним показникам (у 2016 році видобуто 156,191 тис. куб. м, у 2017 році - 151,382 тис. куб. м, тоді як заявлено 500 тис. куб.м);
7) статті 53 Кодексу України про надра, наказів Мінгео СРСР від 17.06.1960 № 221, 83, 100, 155, 199, 29, 224, 225, 263, 354, 77, 198, НПАОН 00.0-1.01-85 «Єдині правила охорони надр при розробці покладів твердих корисних копалин» в частині ведення журналу геолога, що містила інформацію про петрографічний склад, структуру, текстуру порід, їх тріщинуватість в частині видобування блочної продукції.
9. Відповідно до припису від 06.06.2018 № 369-14/06 Держгеонадра зобов`язало ТОВ «Лезниківський кар`єр» усунути вищевказані порушення у строк до 09.07.2018.
10. Листом від 04.07.2018 № 0718/03 позивач повідомив відповідача про виконання припису від 06.06.2018 № 369-14/06, до якого додав копію заяви від 01.06.2018 №0618/01, копію акта до протоколу від 01.03.2018, копію договору на коригування техно-робочого проекту «Розробки та рекультивації Лезниківського родовища гранітів», копію договору № 1/10-М від 01.10.2013 та звіту № 1.2.0/09-12-14, копію витягу з журналу геолога.
11. Указаний лист був направлений на адресу відповідача 06.07.2018 цінним листом з повідомленням про вручення, проте не був вручений та повернувся на адресу позивача без відмітки про причини невручення.
12. Листом від 03.08.2018 № 659-14/06 відповідач повідомив позивача, що у зв`язку з невиконанням ТОВ «Лезниківський кар`єр» в установлений строк приписів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, Центральний міжрегіональний відділ буде вносити подання щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 1771 від 05.03.1999.
13. Листом від 14.08.2018 № 0808/05 позивач повідомив відповідача, що своєчасно направив документи на підтвердження виконання припису, проте з невідомих причин останні не були отримані відповідачем. Позивач стверджує, що не отримав від відповідача відповіді на лист від 14.08.2018 № 0808/05.
14. На підставі підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі також - Порядок №615), 07.09.2018 Держгеонадра прийнято наказ від 07.09.2018 № 311 «Про зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень, та внесення змін до наказів», яким зупинено дію спеціального дозволу від 05.03.1999 № 1771.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. В обґрунтування позовних вимоги позивач зазначив, що підставою для прийняття спірного наказу стало невиконання в установлений строк вимог припису щодо усунення порушень законодавства та порушення надрокористувачем умов користування надрами. Стверджує, що ТОВ «Лезниківський кар`єр» своєчасно виконав пункти 2, 7 припису та вжив усі передбачені законодавством заходи до усунення порушень, вказаних у пунктах 1, 3, 4, 5, 6 припису, про що повідомив відповідача листом від 04.07.2018 №0718/03. Проте вказаний лист не був вручений відповідачу та повернувся на адресу з відміткою «за закінченням терміну зберігання».
16. Представник відповідача щодо задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на те, що відповідач при здійсненні заходу планової перевірки позивача та застосуванні до нього санкцій у вигляді зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 05.03.1999 №1771 діяв у межах своїх повноважень та відповідно до встановленого законом порядку. Зазначив, що доводи позивача про своєчасне усунення недоліків не відповідають дійсності. З наданих позивачем документів вбачається, що поштове відправлення не було отримане відповідачем у зв`язку з неправильним оформленням поштового відправлення, яке надійшло у дільницю кур`єрської доставки лише 10.07.2018 та 12.07.2018 було перенаправлено за місцем обслуговування адресата. На день подачі відзиву позивачем виконано лише пункт 7 припису, а решта виявлених порушень останнім не заперечується.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов у повному обсязі виходив з того, що позивачем було вжито заходи для повідомлення відповідача про усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, проте ненадання відповідачем правової оцінки обставинам, викладеним позивачем у листі від 04.07.2018 № 0718/03 та доданим до нього документам, унеможливлює прийняття спірного наказу. Суд не надавав оцінки обставинам, які виникли після прийняття спірного наказу та обставинам, які, на думку позивача, свідчать про усунення останнім порушень, викладених у приписі від 06.06.2018 № 369-14/06, оскільки при прийнятті наказу від 07.09.2018 № 311 відповідачем не було надано оцінку останнім.
18. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що не спростовує виявлених у ході перевірки порушень, однак наголошує, що для винесення обґрунтованого рішення з урахуванням права позивача на участь у цьому процесі, відповідач має взяти до уваги та у межах своєї компетенції надати оцінку наданим позивачем документам на виконання вимог припису. Оскільки вказані позивачем пояснення та надані на виконання вимог припису документи не слугували підставою та не були досліджені відповідачем при прийнятті оскаржуваного наказу, колегія суддів не вбачала підстав для надання їм оцінки, оскільки це свідчило б про підміну судом повноважень відповідача, до компетенції якого і належить перевірка та оцінка додатково поданих позивачем документів для цілей прийняття певного рішення за результатами вирішення питання наявності підстав для зупинення дії дозволу чи застосування інших заходів впливу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
19. У касаційній скарзі відповідач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами не досліджено виявлених за наслідками проведення перевірки позивача порушень, причин та підстав зупинення дії спеціального дозволу №1771 від 05.03.1999. Відповідач листа, який, як встановлено судами, 04.07.2018 надіслано позивачем на виконання припису від 06.06.2018 №369-14/06, не отримував.
20. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що відповідачем під час розгляду справи не заперечувались причини неотримання листа позивача, надісланого 04.07.2018 на виконання припису від 06.06.2018. Позивач листом від 14.08.2018 додатково повідомив Центральний міжрегіональний відділ Держгеонадра про те, що 04.07.2018 ним направлялась відповідь на припис від 06.06.2018, однак дана інформація відповідачем була проігнорована.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні даного спору та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
23. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
25. Згідно зі статтею 15 Кодексу України про надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.
Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
26. Відповідно до статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
27. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра визначено, що користувачі надр зобов`язані:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
28. Статтею 25 Кодексу України про надра встановлено, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України. Збитки, завдані порушенням прав користувачів надр, підлягають відшкодуванню в повному обсязі відповідно до законодавчих актів України.
29. Згідно зі статтею 56 Кодексу України про надра до основних вимог в галузі охорони надр належать забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов`язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необгрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.
30. Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.
31. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі за текстом - Положення, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
32. Відповідно до пункту 1 Положення Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
33. За правилами пункту 9 Положення Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
34. Відповідно до підпунктів 9, 10, 14 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, проводить планові та позапланові перевірки надрокористувачів, за результатами яких (у разі виявлення порушень вимог законодавства) складає акти, видає обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення виявлених недоліків і порушень вимог законодавства;
35. Крім того, згідно з підпунктом 12 пункту 4 Положення, Держгеонадра відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.
36. Згідно з пунктом 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.
37. Як встановлено судами попередніх інстанцій, приймаючи оскаржуване рішення про зупинення дії дозволу, відповідач посилався на підпункти 1, 4 пункту 22 Порядку №615, якими передбачено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; <…> 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; <…>.
38. Також судами встановлено, що листом від 04.07.2018 № 0718/03 позивач повідомив відповідача про виконання припису від 06.06.2018 №369-14/06, до якого додав копію заяви від 01.06.2018 № 0618/01, копію акта до протоколу від 01.03.2018, копію договору на коригування техно-робочого проекту «Розробки та рекультивації Лезниківського родовища гранітів», копію договору № 1/10-М від 01.10.2013 та звіту № 1.2.0/09-12-14, копію витягу з журналу геолога.
39. Разом із тим, колегія суддів вважає передчасним висновок судів попередніх інстанцій, що позивач у визначений у приписі строк направив відповідачу відомості про усунення виявлених перевіркою порушень, а відтак станом на час прийняття оскаржуваного наказу повідомив про усунення виявлених порушень, оскільки, як встановлено судами, лист від 04.07.2018 № 0718/03 був направлений на адресу відповідача 06.07.2018 цінним листом з повідомленням про вручення, проте не був вручений та повернувся на адресу позивача без відмітки про причини невручення.
40. Колегія суддів звертає увагу, що у даному випадку важливе значення має встановлення причин невручення вказаного листа відповідачеві, оскільки ключовим є встановлення тієї обставини, чи була добросовісною поведінка позивача щодо скерування відповідачеві листа від 04.07.2018 № 0718/03 у встановлений у приписі строк.
41. У даному контексті судами попередніх інстанцій не надано оцінку доводам відповідача, викладеним у відзиві на позовну заяву, згідно з якими вказане поштове відправлення не було отримане відповідачем у зв`язку з неправильним його оформленням, яке надійшло у дільницю кур`єрської доставки лише 10.07.2018 та 12.07.2018 було перенаправлено за місцем обслуговування адресанта.
42. Натомість суди (без зазначення на підставі дослідження яких саме доказів) дійшли висновку про невручення листа відповідачеві з незалежних від позивача причин, а відтак колегія суддів вважає такий передчасним.
43. Також судами попередніх інстанцій не встановлено, коли саме повернувся згаданий лист на адресу позивача та чи після повернення такого ним вчинялися будь-які дії щодо його повторного скерування відповідачу або ж повідомлення останнього у будь-який інший спосіб щодо усунення порушень, зазначених у приписі від 06.06.2018 №369-14/06.
44. Окрім цього, як встановлено судами, у подальшому листом від 03.08.2018 № 659-14/06 відповідач повідомив позивача, що у зв`язку з невиконанням ТОВ «Лезниківський кар`єр» в установлений строк приписів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування Центральний міжрегіональний відділ буде вносити подання щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 1771 від 05.03.1999.
45. Листом від 14.08.2018 № 0808/05 позивач повідомив відповідача, що своєчасно направив документи на підтвердження виконання припису, проте з невідомих причин останні не були отримані відповідачем.
46. Однак судами не встановлено, чи вказаний лист був отриманий відповідачем, якщо ні, то з яких підстав, та чи після отримання вищевказаного листа відповідача від 03.08.2018 № 659-14/06 позивачем вчинялись дії для повідомлення відповідача про усунення порушень, зазначених у приписі від 06.06.2018 №369-14/06, а чи було лише повідомлено про своєчасне направлення документів на підтвердження виконання припису та про неотримання таких відповідачем з невідомих причин.
47. Встановлення даних обставин має важливе значення для вирішення справи, оскільки виключно добросовісність поведінки позивача щодо сповіщення відповідача про усунення порушень, виявлених у приписі, у встановлений у ньому строк, а також намагання ТОВ «Лезниківський кар`єр» у подальшому у випадку неотримання такого листа з незалежних від відповідача обставин вчинити необхідні та залежні від нього заходи щодо повідомлення відповідача про виконання ним вимог припису, може враховуватися судами при прийнятті рішення у даній справі. Натомість повернення листа від 04.07.2018 № 0718/03 позивачеві внаслідок допущення ним помилки при відправленні поштового повідомлення та невчинення у подальшому будь-яких дій, спрямованих на повідомлення відповідача щодо усунення ним порушень, зазначених у приписі, не може враховуватися судами як виконання ТОВ «Лезниківський кар`єр» вимог припису у встановлений строк, свідчить про бездіяльність останнього, а відтак судам необхідно надавати оцінку наявності підстав для прийняття оскаржуваного наказу з урахуванням тих документів, які були підставою для його прийняття (а не виходячи із надсилання позивачем документів відповідачу на виконання вимог припису, попри те, що такі ним отримані не були).
48. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
49. Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
50. Згідно з частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
51. При цьому Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
52. Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
53. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
54. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
55. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
56. У справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99; пункт 30).
57. У справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99, пункт 30).
58. У пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№ 15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№ 3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
59. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№ 63566/00), пункті 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07) та пункті 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
60. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
61. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що без установлення вищевказаних обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку та прийняли рішення, які не відповідають вимогам щодо законності і обґрунтованості.
62. Зважаючи на те, що допущені судами попередніх інстанцій порушення норм права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові та встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам, аргументам учасників справи та постановити законне та обґрунтоване рішення.
63. Враховуючи, що суд касаційної інстанції повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 353 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2019 скасувати, а справу №826/17548/18 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий І.В. Желєзний
Судді: В.М. Шарапа
С.М.Чиркін