ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 липня 2021 року
м. Київ
справа № 826/20289/16
адміністративне провадження № К/9901/63632/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Стеценка С.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2018 року (колегія суддів: Кузьменко В.А., Арсірій Р.О., Огурцов О.П.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року (колегія суддів: Пилипенко О.Є., Кобаль М.І., Кузьмишина О.М.) у справі №826/20289/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтогазова компанія "Альфа" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування припису щодо порушення вимог законодавства у сфері надрокористування від 30 вересня 2016 року № 74/4443,
УСТАНОВИВ
У грудні 2016 року позивач, Товариство з обмеженою відповідальністю «Нафтогазова компанія «Альфа», звернулося до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування припису щодо порушення вимог законодавства у сфері надрокористування від 30 вересня 2016 року № 74/4443, в якому просив: визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України від 30 вересня 2016 року № 74/4443 щодо порушення Товариством з обмеженою відповідальністю «Нафтогазова компанія «Альфа» вимог законодавства у сфері надрокористування.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року, адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що виконання припису є обов`язком надрокористувача, а допущені порушення є підставою для анулювання дії спеціального дозволу. Вказує, що припис оформлений у відповідності до чинного законодавства із застосуванням скорочених назв нормативно-правових актів.
Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Нафтогазова компанія «Альфа» отримало спеціальний дозвіл на користування надрами від 03 жовтня 2013 року №4443 на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, затвердження запасів ДКЗ України з подальшим видобуванням нафти, газу природного на Давидівсько-Лелюхівській площі на території Полтавської області, Решетилівський, Новосанжарський район.
На підставі наказу Мінекономрозвитку України від 30.11.2015 № 1553, наказу Держгеонадр України № 193 від 21.06.2016 та направлення на перевірку від 01.09.2016 № 209/16, відповідачем, в період з 19.09.2016 по 30.09.2016 проведено перевірку позивача з питань дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно - промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (горючі газоподібні та рідкі вопалини).
На підставі проведеної перевірки, 30.09.2016 Держгеонадра видало ТОВ «Нафтогазова компанія «Альфа» припис, згідно з яким, виявлено наступні порушення вимог законодавства у сфері надрокористування:
« 1. Темпи проведення робіт з геологічного вивчення Давидівсько-Лелюхівської площі є низькими: за 3 роки після отримання спеціального дозволу, через недостатній обсяг проведених геолого-фізичних робіт площа не підготовлена для проектування і проведення пошуково-розвідувального буріння, не забезпечується повнота геологічного вивчення надр. Порушення ст. 20 Кодексу України про надра, ст. 20, 28 Закону України "Про нафту і газ".
2. Не виконується особлива умова - рішення Полтавської облради від 28.02.2013 щодо щорічного протягом терміну дії спеціального дозволу укладання з місцевими органами влади угоди на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання на пайових засадах об`єктів соціальної інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища. Порушення постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами";
3. Роботи моніторингового, організаційного та геологорозвідувального супроводу за договором від 17.03.2013 №17/10-13-с виконуються ТОВ «Нафтогазова компанія «Кумран» при повному припиненні робіт з боку ТОВ «Нафтогазова компанія «Альфа» на площі (сейсмічні дослідження 2D завершені на початку 2014 року). Досягнуті на сьогодні результати робіт важко оцінити враховуючи, що за період 2015-2016 р.р. будь-яких рекомендацій відносно подальших напрямків пошуково-розвідувальних робіт на Давидівсько-Лелюхівської площі не було надано. Порушення ст. 24 Кодексу України про надра, Постанови № 615".
Враховуючи наведені порушення, відповідач у строк до 28.10.2016 вимагав усунути такі порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Східного міжрегіонального відділу Департаменту геологічного контролю матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
За результатами розгляду припису позивач у листі від 26.10.2016 №39/1 повідомив Східний міжрегіональний відділ Департаменту геологічного контролю про усунення виявлених порушень, зокрема про те, що на виконання пунктів 1, 3 припису роботи, передбачені в програмі робіт з геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, виконані в обумовлені строки та в повному обсязі, що також підтверджується результатами попередньої перевірки, проведеної в 2015 році; на виконання пункту 2 припису ТОВ "Нафтогазова компанія "Альфа" звернулося до відповідних органів місцевого самоврядування (Решетилівської районної ради, Новосанжарської районної ради Полтавської області) про надання проекту угоди на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання об`єктів соціальної інфраструктури, а тому триває договірний процес, який не залежить від користувача надр.
Не погоджуючись із висновками, викладеними в приписі та вважаючи його протиправним, позивач звернувся із вказаним позовом до суду.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що Державною службою геології та надр України не наведено, у чому полягає порушення ТОВ «Нафтогазова компанія «Альфа» ст. 20 Кодексу України про надра, ст.ст. 20, 28 Закону України «Про нафту і газ»; у свою чергу такого порушення, як «низькі темпи проведення робіт з геологічного вивчення» вказаними вище правовими нормами не визначені, а порушень щодо прав та обов`язків власника спеціального дозволу або у сфері виконання угоди про умови користування нафтогазоносними надрами не встановлено.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 15 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Частина друга статті 24 Кодексу України про надра встановлює, що користувачі надр зобов`язані:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Відповідно до частини третьої статті 24 Кодексу України про надра права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.
Частина восьма статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає припис як обов`язкову для виконання у визначені строки письмову вимогу посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.
Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Таким чином, посадова особа Держгеонадра має право надавати користувачу надр припис щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
В оскаржуваному приписі зазначено, що позивачем допущено порушення ст. 20 24 Кодексу України про надра, ст. 20, 28 Закону України "Про нафту і газ" та Порушення постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами".
Відповідно до статті 20 Кодексу України про надра для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.
Дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення здійснюється з метою уточнення їх окремих гірничо-геологічних та інших параметрів, вибору раціональних методів видобування мінеральної сировини на підставі проекту цих робіт, погодженого з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці. Видобуті під час дослідно-промислової розробки корисні копалини підлягають реалізації у загальному порядку.
Згідно зі статтею 20 Закону України «Про нафту і газ» передбачено, що власник спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами має право:
використовувати надану йому ділянку нафтогазоносних надр для здійснення виключно того виду діяльності, що зазначений у спеціальному дозволі на користування нафтогазоносними надрами;
залучати на підрядних умовах виконавців окремих видів робіт, пов`язаних з користуванням нафтогазоносними надрами, які мають технічні можливості, що відповідають вимогам чинного законодавства, за умови прийняття ними відповідальності за порушення екологічних стандартів і вимог;
вести, припиняти свою діяльність на ділянці нафтогазоносних надр на умовах, визначених цим Законом та угодою про умови користування нафтогазоносними надрами.
Власник спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами зобов`язаний:
забезпечити повноту геологічного вивчення, раціональне комплексне використання і охорону нафтогазоносних надр згідно з угодою про умови користування нафтогазоносними надрами та програмою робіт;
додержуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням нафтогазоносними надрами;
створити безпечні для працівників і населення умови проведення робіт, пов`язаних з користуванням нафтогазоносними надрами;
відшкодовувати збитки, заподіяні підприємствам, установам, організаціям, громадянам та довкіллю;
надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Додатковий перелік прав та обов`язків власника спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами визначається угодою про умови користування нафтогазоносними надрами.
Відповідно до статті 28 Закону України "Про нафту і газ" угода про умови користування нафтогазоносними надрами є невід`ємним додатком до спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, який регулює і конкретизує передбачені законодавством України та спеціальним дозволом технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні аспекти користування нафтогазоносними надрами на відповідній ділянці нафтогазоносних надр.
Переможець конкурсу на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами укладає із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр угоду про передбачені конкурсом умови користування нафтогазоносними надрами.
Істотними умовами угоди про умови користування нафтогазоносними надрами є:
програма робіт, що повинна бути виконана власником спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, порядок її уточнення чи зміни;
джерела фінансування робіт;
строки виконання робіт;
зобов`язання щодо охорони довкілля;
умови продовження, зупинення або анулювання дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, в тому числі при виникненні форс-мажорних обставин;
порядок здійснення контролю за виконанням умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами;
право власності на інформацію, отриману в результаті користування нафтогазоносними надрами;
порядок проведення і фінансування ліквідаційних робіт;
відповідальність сторін;
порядок розгляду спорів.
Пропозиції, зобов`язання та гарантії претендента, на підставі яких його було визнано переможцем конкурсу, є обов`язковими для виконання і зазначаються в угоді про умови користування нафтогазоносними надрами.
Угода про умови користування нафтогазоносними надрами може доповнюватися іншими умовами, які не суперечать чинному законодавству і визначаються з урахуванням особливостей проведення передбачених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами робіт.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
Водночас відповідачем не вказано конкретного пункту вказаного Порядку, який начебто порушив позивач.
Судами надано оцінку, що ТОВ «Нафтогазова компанія «Альфа» після отримання оскаржуваного припису вчиняло дії щодо укладення угоди на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання на пайових засадах об`єктів соціальної інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища, зокрема листом Новосанжарської районної державної адміністрації Полтавської області від 20 жовтня 2016 року №01-17/1356 на адресу позивача надіслано проект угоди про участь у комплексному і соціальному розвитку території та про фінансування об`єктів соціальної сфери Новосанжарського району Полтавської області між Новосанжарською районною державною адміністрацією Полтавської області та ТОВ «Нафтогазова компанія «Альфа».
Крім того, позивач надав копії угоди про участь у комплексному і соціальному розвитку території та про фінансування об`єктів соціальної сфери с. Лиман Перший Решетилівського району Полтавської області від 26 грудня 2016 року, укладеної із Лиманською Першою сільською радою, угоди про участь у комплексному і соціальному розвитку території та про фінансування об`єктів соціальної сфери Новосанжарського району Полтавської області від 23 березня 2017 року разом із додатково угодою до неї від 19 травня 2017 року.
Водночас колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що такого порушення, як «низькі темпи проведення робіт з геологічного вивчення» вказаними вище правовими нормами не визначені, а порушень щодо прав та обов`язків власника спеціального дозволу або у сфері виконання угоди про умови користування нафтогазоносними надрами не встановлено.
Щодо порушення описаного в пункті 3 припису, колегія суддів зазначає, що відповідачем взагалі не вказано конкретної норми, яку порушено ТОВ «Нафтогазова компанія «Альфа», а зазначено лише Порядок № 615.
Також колегія суддів зазначає, що за результатами перевірки згідно з актом перевірки від 29 липня 2015 року №14/4443 не виявлено порушень при виконанні обов`язків надрокористувача, визначених у статті 24 Кодексу України, у тому числі щодо використання надр відповідно до цілей, для яких їх було надано, забезпечення повноти геологічного вивчення або виконання інших вимог щодо користування надрами.
Колегія суддів звертає увагу, що касаційна скарга не містить жодних обгрунтованих доводів щодо правомірності оскаржуваного припису, а стосується лише наявності підстав для зупинення спеціального дозволу на користування надрами, що не є предметом спору, та спростування зауважень суду першої інстанції щодо неналежного оформлення спірного припису.
На підставі викладеного колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість та протиправність оскаржуваного припису, а тому він підлягає скасуванню.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді С.Г. Стеценко
А.І. Рибачук