ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 826/2379/18
адміністративне провадження № К/9901/22103/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/2379/18
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), Міністерства соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Всеукраїнська громадська організація інвалідів «Союз Чорнобиль України», про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.03.2019, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Скочок Т.О., Кармазіна О.А., Катющенка В.П.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Беспалова О.О., суддів Ключковича В.Ю., Парінова А.Б.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 09.02.2018 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати дійсним Меморандум про взаємодію і співробітництво між КМУ та Всеукраїнською громадською організацією інвалідів «Союз Чорнобиль України» від 30.09.2011 (далі - Меморандум);
визнати протиправною бездіяльність КМУ та Мінсоцполітики щодо опрацювання та прийняття нормативно-правових актів згідно з пунктом 16 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон №76-VIII) по відношенню до позивача та інших учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській атомній електростанції (далі - ЧАЕС), віднесених до категорії 1, пенсія яких по ІІ-й групі інвалідності, у відповідності до статей 50, 54 Закону від 28.02.1991 №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон №796-ХІІ), повинна досягати восьми мінімальних пенсій за віком, а додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров`ю 75% мінімальної пенсії за віком, з урахуванням частини третьої статті 22 Конституції України;
зобов`язати Мінсоцполітики та КМУ опрацювати та прийняти нормативно-правовий акт з урахуванням положень статті 22 Конституції України по відношенню до нього та інших учасників ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, віднесених до категорії 1, пенсія яких по ІІ-й групі інвалідності, згідно із статтями 50, 54 Закону №796-ХІІ повинна досягати восьми мінімальних пенсій за віком, а додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров`ю 75% мінімальної пенсії за віком, у відповідності до підпункту 2 пункту 1 Меморандуму про взаємодію і співробітництво від 30.09.2011.
В обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що КМУ протягом дії Меморандуму не підвищує його пенсію та пенсії інших ліквідаторів аварії на ЧАЕС до фактичного рівня вересня 2011 по ІІ-й групі інвалідності до розміру 8-ми мінімальних пенсій за віком та додаткову пенсію до розміру 75% мінімальної пенсії за віком шляхом внесення узгоджених з третьою особою - Всеукраїнською громадською організацією інвалідів «Союз Чорнобиль України» змін до постанови КМУ. Крім того, позивач зазначив, що КМУ та Мінсоцполітики не вирішують питання про виділення коштів боржникам - органам Пенсійного фонду України на виконання судових рішень зобов`язального характеру (постанови Вищого адміністративного суду України від 15.01.2009 (провадження № К-22463/07), постанови Луганського окружного адміністративного суду від 17.02.2009 у справі № 2а-8552/08, рішення Європейського суду з прав людини від 12.12.2013 у справі «Малахова та інші проти України» (заява № 35995/09 та 249 інших заяв, зокрема заява № 15361/12 ОСОБА_2 ), рішення Харківського апеляційного адміністративного суду від 22.10.2014 у справі № 415/2966/14-а) тащодо складання додаткового бюджетного запиту, а також в порушення частини третьої статті 22 Конституції України, не опрацьовують нормативно-правові акти з питання приведення розміру пенсійних виплат учасникам ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС у відповідність із Законом № 76-VIII.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 26.03.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 01.08.2019 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 09.08.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 03.09.2019 від Мінсоцполітики надійшов відзив на зазначену вище касаційну скаргу, у якому представник відповідача просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані позивачем судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди встановили, що між КМУ та Всеукраїнською громадською організацією інвалідів «Союз Чорнобиль України» 30.09.2011 підписано Меморандум, пунктом 2 розділу І якого, зокрема, визначено забезпечити виплату пенсій, заробітної плати та інших соціальних виплат, надання пільг, гарантій та компенсацій у розмірах, не менше ніж ті, що фактично виплачуються (надаються) на дату підписання Меморандуму.
Згідно з пунктом 1 розділу ІІІ Меморандуму, останній набирає чинності з дня його підписання сторонами та діє протягом п`яти років. Припинення дії Меморандуму не впливає на стан і строки здійснення заходів, які не завершені на момент припинення його дії (пункт 4 розділу ІІІ). У разі коли жодна із сторін не повідомить іншій стороні про намір припинити дію Меморандуму, його дія продовжується на один рік (пункт 5 розділу ІІІ).
Вважаючи, що відповідачем неналежно виконуються положення Меморандуму та пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, згідно з якими на Кабінет Міністрів України покладено обов`язок у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом: забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону; забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що постанова Кабінету Міністру України від 23.11.2011 № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», якою затверджено Порядок обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (далі - постанова № 1210, Порядок № 1210, відповідно), яка врегульовує розміри пенсійних виплат є чинною, а позивачем не обґрунтовано належним чином необхідності прийняття іншої постанови на виконання Закону № 76-VIII, якщо питання врегульовано постановою, що була прийнята раніше.
Також суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, вказав на те, що на момент звернення позивача з цим позовом до суду Меморандум в силу приписів пунктів 1 та 5 розділу ІІІ Меморандуму вичерпав свою дію. Окрім того, суди вказали на те, що Мінсоцполітики не уповноважений регулювати питання визначення розміру спірних виплат, оскільки такі, відповідно до Закону № 76-VIII, делеговані лише Уряду.
8. Касаційну скаргу позивач мотивував, зокрема тим, що на КМУ покладено обов`язок забезпечити виплату пенсій у розмірі не меншому ніж той, що виплачується на дату підписання Меморандуму, який не може вважатись нечинним, оскільки це звужує зміст та обсяг існуючих прав учасників ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС. Відтак суди попередніх інстанцій дійшли до помилкових висновків про те, що Меморандум вичерпав свою дію.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10. Нормативно-правовим актом, який визначає основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення, є Закон № 796-XII.
11. Відповідно до статті 49 Закону № 796-XII пенсії особам, віднесеним до 1 категорії, встановлюються у вигляді: державної пенсії; додаткової пенсії за шкоду, завдану здоров`ю, яка призначається після виникнення права на державну пенсію. Пенсії особам, віднесеним до категорій 1, 2, 3, 4, встановлюються у вигляді державної пенсії та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров`ю, яка призначається після виникнення права на державну пенсію.
12. Розмір додаткових пенсій за шкоду, заподіяну здоров`ю, особам, віднесеним до категорії 1 був визначений у статті 50 Закону № 796-XII, а особам, віднесеним до категорій 2, 3, 4 - статтею 51 цього ж Закону.
13. В свою чергу, розмір державних пенсій особам, віднесеним до категорії 1 та у зв`язку з втратою годувальника передбачений у статті 54 Закону № 796-XII, в залежності, зокрема, від встановленої групи інвалідності.
14. Разом з цим, 01.01.2015 набув чинності Закон № 76-VIII, яким внесено зміни, зокрема, і до статей 50 та 54 Закону № 796-XII.
15. Так, згідно зі статтею 50 Закону № 796-ХІІ особам, віднесеним до категорії 1, призначається щомісячна додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров`ю, у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
16. Відповідно до статті 54 Закону № 796-ХІІ пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи можуть призначатися за бажанням громадянина із заробітку, одержаного за роботу в зоні відчуження в 1986-1990 роках, у розмірі відшкодування фактичних збитків, який визначається згідно із законодавством.
В усіх випадках розмір середньомісячної заробітної плати для обчислення пенсії за роботу у зоні відчуження у 1986-1990 роках не може перевищувати 3,0 тис. карбованців.
Умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначаються актами Кабінету Міністрів України з відповідних питань.
17. При цьому, пунктом 16 Прикінцевих положень Закону №76-VIII на КМУ покладено обов`язок у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом: забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону; забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
18. З аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що саме на КМУ покладено обов`язок визначення порядку призначення та розміру щомісячної додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров`ю, а також умов, порядку призначення та мінімального розміру пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.
19. Постановою № 1210 затверджений Порядок обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, яким зокрема визначено розміри виплат державної пенсії по інвалідності, додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров`ю.
20. Колегія суддів зазначає, що згідно з пунктом 3 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує, зокрема, проведення політики у сфері соціального захисту.
21. Рішеннями Конституційного Суду України від 26.12.2011 № 20-рп/2011 та від 25.01.2012 № 3-рп/2012 підтверджена конституційність повноважень Кабінету Міністрів України щодо реалізації політики у сфері соціального захисту, в тому числі, регулювання порядку та розмірів соціальних виплат і допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, виходячи з фінансових можливостей держави.
22. Рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частини першої, другої та третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв`язку з окремими положеннями Конституції України від 25 січня 2012 року №3рп/2012 встановлено, що нормативно - правові акти Кабінету Міністрів України, якими регулюються бюджетні відносини, зокрема питання соціального захисту за рахунок Державного бюджету України, є складовою бюджетного законодавства відповідно до пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України. Отже, суди загальної юрисдикції України під час вирішення справ щодо соціального захисту прав громадян повинні застосовувати нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу України, інших законів України, в тому числі закону про Державний бюджет України на відповідний рік.
23. Крім того, право встановлювати законодавчі обмеження щодо виплати пенсії узгоджується з правовою позицією Європейського суду з прав людини, викладеною в справі за заявою «Великоди Валентини Ніканорівни проти України» від 03.06.2014 №43331/12, у якій суд прийшов до висновку, що положення Протоколу № 1 до Конвенції не встановлюють жодних обмежень свободи Договірних держав вирішувати, запроваджувати чи ні будь-які форми системи соціального забезпечення, або обирати тип чи розмір пільг для забезпечення у рамках будь-якої такої системи. Стаття 1 Першого протоколу не гарантує як таке право на будь-які соціальні виплати у певному розмірі. «Вимога» може становити «майно» у розумінні статті 1 Першого протоколу, лише якщо достатньою мірою встановлено, що вона підлягає виконанню. З огляду на те, що до відповідного законодавства було внесено зміни та доповнення, не можна вважати, що надання заявниці права на пільгу у певному розмірі було встановлено достатньою мірою. Більше того, навіть припускаючи, що зміни та доповнення до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» становили втручання у право заявниці на мирне володіння майном у розумінні статті 1 Першого протоколу, Суд нагадує, що перша та найважливіша вимога цього положення полягає у тому, що будь-яке втручання з боку державних органів влади у мирне володіння майном має бути законним та має переслідувати легітимну мету «в інтересах суспільства». Будь-яке втручання має також бути обґрунтовано пропорційним переслідуваній меті. Іншими словами, має зберігатися «справедливий баланс» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами щодо захисту основоположних прав особи. Необхідного балансу не буде досягнуто, якщо на відповідну особу або осіб буде накладений особистий та надмірний тягар.
24. Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для зобов`язання КМУ прийняти нормативно-правовий акт з метою регулювання питання визначення розміру відповідних пенсійних та соціальних виплат.
26. Щодо доводів позивача про чинність Меморандуму колегія суддів також погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що за його умовами (пункти 1, 5 розділу ІІІ) він міг бути пролонгований лише на рік.
27. При цьому, Верховний Суд звертає увагу на те, меморандум, як інформаційно-довідковий документ з викладом поглядів на якесь питання, не є документом, який визначає зобов`язання Уряду здійснювати виплату пенсій, заробітної плати та інших соціальних виплат, надання пільг, гарантій та компенсацій у відповідному розмірі. Таким нормативно-паровим актом є постанова № 1210, яка ухвалена з метою виконання зазначеного Меморандуму.
28. При цьому, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що вимога про визнання Меморандуму дійсним є неналежним способом захисту порушених прав та охоронюваних судом інтересів в розумінні пункту 4 частини першої статті 19 КАС України та статті 245 КАС України.
29. При цьому, колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що неприйняття КМУ з січня 2015 року нормативно-правового акта, яким визначались би умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи звужують права громадян та суперечать Конституції України, оскільки зміни в редакції Закону № 796-ХІІ, які набули чинності з 01.01.2015, не визнані Конституційним Судом України неконституційними, а тому підлягають застосуванню усіма суб`єктами правовідносин, зокрема й чинний Порядок № 1210, яким врегульовано розміри пенсійних виплат про які ставиться питання у цій справі. Водночас, у межах даної адміністративної справи позивачем не оскаржується вказаний Порядок.
30. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з того, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
31. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
32. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанції оскаржуваної постанови і погоджується з його висновками у справі, якими доводи скаржників відхилено.
33. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019 у справі № 826/2379/18 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик