ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 826/3022/18
адміністративне провадження № К/9901/6782/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Новини 24 години» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2018 року (головуючий суддя Маруліна Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року (колегія суддів у складі: Собківа Я.М., Степанюка А.Г., Файдюка В.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Новини 24 години» до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
Товариство з обмеженою відповідальністю "Новини 24 години" звернулося до суду з позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, в якому просило суд визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт - рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення №2475 "Про результати позапланової перевірки ТОВ "Новини 24 години" м. Київ (НР №00034-м від 26.06.2016 року, супутникове мовлення, логотип: "NEWSONE") від 21.12.2017.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що оскаржуваним рішенням відповідача порушено його права, свободи та інтереси, оскільки за твердженням позивача при винесенні даного рішення не було дотримано принципу юридичної визначеності та принципу пропорційності (співрозмірності), а сама перевірка була призначена та проведена відповідачем незаконно.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року, у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Новини 24 години" відмовлено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки виявленим в ході перевірки порушенням, а також не враховано, що у Національної ради відсутні будь - які скарги на порушення позивачем законодавства, відтак за відсутності порушення прав та нанесення шкоди позивач вважає застосовану до нього санкцію у виді «оголошення попередження» непропорційною. Також зауважив, що судами не надано правової оцінки доводам позивача, які полягали у посиланні на практику ЄСПЛ.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 18 березня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установлено судами попередніх інстанцій, на засіданні Національної ради 09.11.2017 рішенням №2134 призначено позапланову перевірку ТОВ «Новини 24 години», м. Київ, (НР №00034-м від 26.06.2016, супутникове ТБ, логотип: «NEWSONE»).
На виконання зазначеного рішення та наказу Голови Національної ради від 15.11.2017 за № 5а/419 відповідачем здійснено позапланову виїзну перевірку ТОВ "Новини 24 години" (супутникове мовлення, логотип: «NEWSONE»), за результатами якої 06.12.2017 складено акт № 62 ПП/Кв/С/17 позапланової перевірки дотримання телерадіоорганізацією законодавства України та умов ліцензії, в якому зафіксовано ознаку порушення ТОВ "Новини 24 години" вимог пункту б частини першої статті 59 Закону України «Про телебачення i радіомовлення» (телерадіоорганізація зобов`язана виконувати рішення Національної ради та судових органів) та вимоги пункту 4 Правил ведення мовлення на теле- i радіоканалах у дні трауру (скорботи, жалоби) та дні пам`яті (затверджено Рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення 23.07.2015 за №1146 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 11.08.2015 за №967/27412).
Відповідно до копії Витягу з протоколу №42 засідання Національної ради з питань телебачення і радіомовлення 21.12.2017 на засіданні заслухано звіт про результати позапланової перевірки ТОВ «Новини 24 години» (НР №00034-м від 26.06.2016, дата перевірки 06.12.2017). Головою Національної ради повідомлено, що під час проведення перевірки зафіксовано наступні порушення: за 21.10.2017 (День пам`яті - 70 років з дня проведення радянськими каральнорепресивними органами операції «Захід» - масової депортації населення Західної України до Сибіру) відсутність хвилини мовчання о 12:00 год., відсутність до 07:34 год. зображення палаючої свічки, інформацію про День пам`яті було поширено в ефірі після 13:07 год.; за результатами моніторингу мовлення ліцензіата за 27.10.2017 (День пам`яті - 80 років з часу масових розстрілів української інтелігенції в урочищі Сандармох) зафіксовано відсутність хвилини мовчання о 12:00 год.
На засіданні Національної ради також виступив Єкимов І.С. - представник за довіреністю ТОВ «Новини 24 години», який, зокрема, є уповноваженим представником позивача у справі, яким проінформовано відповідача, що зафіксовані порушення сталися через організаційно-технічний збій. Звернув увагу на відсутність кваліфікованих спеціалістів. Зазначив, що порушення усунуто, розроблено план заходів для уникнення порушень у подальшому. Звернувся до Національної ради із проханням не застосовувати санкцію «оголошення попередження».
Рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 09.11.2017 за №2475 визнано порушення ТОВ «Новини 24 години» пункту б частини першої статті 59 Закону України «Про телебачення i радіомовлення», пункту 4 Правил ведення мовлення на теле- i радіоканалах у дні трауру (скорботи, жалоби) та дні пам`яті, затверджених Рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення 23.07.2015 року №1146, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 11.08.2015 року №967/27412, Постанови Верховної Ради України від 22.12.2016 року №1807-VIII «Про відзначення пам`ятних дат і ювілеїв у 2017 році» (із змінами).
ТОВ «Новини 24 години», м. Київ, НР №00034-м від 26.06.2016 року, оголошено попередження.
Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, а свої права, свободи та інтереси порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що в ході судового розгляду було підтверджено наявність допущених позивачем порушень вимог Закону України "Про телебачення і радіомовлення", а відтак відсутні підстави для визнання протиправними та скасування спірного рішення відповідача з огляду на правомірність його прийняття.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади діяльності Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада) як конституційного, постійно діючого, колегіального, наглядового та регулюючого державного органу в галузі телерадіомовлення закріплено Законом України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» від 23 вересня 1997 року №538/97-ВР (надалі - Закон №538/97-ВР).
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону №538/97-ВР національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
Положеннями статті 13 вказаного Закону закріплено, що Національна рада здійснює офіційний моніторинг телерадіопрограм, нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення, нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями законодавства у сфері захисту суспільної моралі та застосовує в межах своїх повноважень санкції відповідно до закону.
Разом з тим, до повноважень Національної ради щодо організації та перспектив розвитку телерадіомовлення, належить зокрема: визначення порядку документування, формування, обліку та зберігання телерадіоорганізаціями копій (записів) програм і передач, що виходять в ефір, формування тимчасового архіву та архівного фонду телерадіоорганізацій відповідно до законодавства України (стаття 15 Закону №538/97-ВР).
Згідно положень ч.1, 5 статті 17 цього Закону, Національна рада в межах своїх повноважень приймає регуляторні акти, у тому числі нормативно-правові, а також інші акти індивідуальної дії.
Кожен акт індивідуальної дії Національної ради повинен містити мотивувальну частину, в якій зазначаються щонайменше такі дані:
посилання на норму чинного закону України, яка наділяє Національну раду повноваженнями приймати зазначений акт індивідуальної дії;
обставини, з настанням яких закони України пов`язують виникнення у Національної ради повноважень приймати відповідний акт, а також посилання на докази, якими підтверджується настання таких обставин.
Відповідно до статті 21 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", Національна рада застосовує санкції до порушників законодавства про телебачення і радіомовлення відповідно до вимог Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
Відносини, що виникають у сфері телевізійного та радіомовлення на території України, визначає правові, економічні, соціальні, організаційні умови їх функціонування, спрямовані на реалізацію свободи слова, прав громадян на отримання повної, достовірної та оперативної інформації, на відкрите і вільне обговорення суспільних питань відповідно до Конституції України та Закону України "Про інформацію", врегульовані Законом України "Про телебачення і радіомовлення" від 21 грудня 1993 року №3759-XII (далі - Закон №3759-XII).
Так, частина 4 статті 7 указаного Закону проголошує, що єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення.
За приписами ч.1 статті 70 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", Національна рада здійснює контроль за дотриманням та забезпечує виконання вимог: законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення; Закону України "Про рекламу" щодо спонсорства і порядку розповсюдження реклами на телебаченні і радіомовленні; законодавства про захист суспільної моралі; законодавства про кінематографію щодо квоти демонстрування національних фільмів та щодо розповсюдження чи демонстрування телерадіоорганізаціями творів, розповсюдження і демонстрування яких заборонено законодавством про кінематографію; законодавства про вибори.
Частиною 4 статті 71 указаного Закону встановлено, що відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюється на підставі документальних свідчень, актів перевірки телерадіоорганізацій, звернень, визначених цим Законом органів державної влади.
За нормами ч.ч. 1, 2, 5, 6 статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення застосовуються за рішенням суду або, у встановлених цим Законом випадках, за рішенням Національної ради. Національна рада застосовує санкції до телерадіоорганізацій у разі порушення ними вимог цього Закону та/або умов ліцензії. Національна рада приймає рішення про застосування санкцій на підставі наданих документальних свідчень, актів перевірки чи подання визначених цим Законом органів державної влади. Національна рада може застосовувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції: оголошення попередження; стягнення штрафу; анулювання ліцензії на підставі рішення суду за позовом Національної ради.
Рішенням Національної ради № 1233 від 13 листопада 2014 року затверджено Положення про структурні підрозділи Національної ради, зокрема, Положення про відділ моніторингу та аналізу телерадіомовлення управління контролю та аналізу телерадіомовлення (далі - Положення), основним із завдань якого є здійснення офіційного моніторингу телерадіопрограм телерадіоорганізацій та телерадіопрограм, які надаються у складі програмної послуги.
В пункті 4 Положення зазначено, що відділ моніторингу та аналізу телерадіомовлення: здійснює моніторинг телерадіопрограм телерадіоорганізацій та телерадіопрограм, які надаються у складі програмної послуги, на предмет дотримання вимог чинного законодавства та умов ліцензії; забезпечує роботу моніторингового центру Національної ради; аналізує стан дотримання телерадіоорганізаціями чинного законодавства України, зокрема щодо реклами, виборчого законодавства, авторського права та суміжних прав, кінематографії, спонсорської діяльності, законодавства про мови; аналізує забезпечення свободи слова і масової інформації, прав і законних інтересів телеглядачів і радіослухачів, виробників звукової та візуальної інформації; аналізує результати моніторингу мовлення телерадіоорганізацій; готує аналітичні матеріали, систематизує інформацію щодо суб`єктів телерадіомовлення, які діють на території України; вносить пропозиції щодо розвитку телерадіоінформаційного простору держави; збирає від телерадіоорганізацій України та інших організацій та установ матеріали, документи та іншу інформацію, необхідну для здійснення наглядових повноважень Національної ради; інформує Національну раду про факти порушень законодавства у сфері телебачення і радіомовлення, встановлені під час моніторингу, готує аналітичні та інформаційні матеріали про стан телерадіомовлення в Україні, повідомляє ліцензіатів про дотримання ними законодавства та/або ліцензійних умов і умов ліцензій, надає інформацію за запитами на інформацію в межах своїх повноважень, готує інформаційні матеріали та акти моніторингу для проведення перевірок ліцензіатів; здійснює моніторинг і контроль за якістю спеціального програмування під час проведення Днів скорботи і жалоби та мовлення під час виборів і референдумів.
Згідно пункту 8 Положення, начальник відділу моніторингу та аналізу телерадіомовлення: організовує діяльність відділу із забезпечення реалізації наглядових та контрольних повноважень Національної ради; забезпечує функціонування моніторингового центру Національної ради; здійснює аналіз стану галузі телебачення і радіомовлення, сприяє розвитку та професійному становленню телерадіоорганізацій, узагальнює та аналізує результати моніторингів, складає акти моніторингу; здійснює контроль за виконанням рішень Національної ради, що стосуються програмної політики, дотриманням телерадіоорганізаціями умов чинного законодавства в галузі телебачення і радіомовлення, та доручень начальника управління контролю та аналізу телерадіомовлення.
Водночас, пунктами 2.2 та 2.2. Посадової інструкції головного спеціаліста відділу моніторингу та аналізу телерадіомовлення передбачено, що головний спеціаліст відділу моніторингу та аналізу радіомовлення здійснює моніторинг телерадіопрограм телерадіоорганізацій, а також бере участь (очолює робочі групи) у перевірках телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги щодо дотримання ними умов чинного законодавства та умов ліцензії, складає акти моніторингу.
З аналізу наведеного законодавства вбачається, що Національна рада в порядку нагляду за дотриманням телерадіоорганізаціями вимог законодавства наділена повноваженнями щодо здійснення офіційного моніторингу телерадіопрограм та застосування на підставі актів їх перевірки відповідних санкцій, у тому числі оголошення попередження.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 19 липня 2019 року у справі №826/7544/18.
Порядок здійснення моніторингу телерадіопрограм, організації та проведення перевірок, оформлення результатів перевірок ліцензіатів уповноваженими особами Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення здійснюється на підставі Інструкції про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу, затвердженої рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 08.02.2012 року № 115 (далі - Інструкція), згідно положень Розділу ІІ якої Нацрада здійснює наглядові повноваження, зокрема, шляхом здійснення моніторингу телерадіопрограм, а також проведення перевірок (планових або позапланових, виїзних або безвиїзних).
Однією з підстав для проведення позапланової перевірки, відповідно до Розділу ІІ Інструкції, є виявлення Нацрадою під час проведення моніторингу телерадіопрограм, а також програм, що надаються у складі програмної послуги, ознак порушення ліцензіатом вимог законодавства та/або умов ліцензії.
Таким чином Верховний Суд погоджується з доводами судів, що аналіз норм чинного законодавства свідчить про відсутність підстав ставити під сумнів законність проведеної перевірки та її результатів.
Що стосується суті допущених позивачем порушень.
Відповідно до пункту 4 Правил ведення мовлення на теле- i радіоканалах у дні трауру (скорботи, жалоби) та дні пам`яті затверджених Рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення 23.07.2015 року №1146, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 11.08.2015 року №967/27412, у день пам`яті телерадіоорганізації зобов`язані внести до телерадіопередач та сітки мовлення такі зміни: поширювати мінімум раз на дві години в ефірному часі інформацію про день пам`яті; припинити трансляцію комедійних та еротичних фільмів, гумористичних передач; під час телетрансляції розмістити на екрані відповідне стилізоване зображення або палаючу свічку, які є доречними до відповідної події; оголосити о 12.00 хвилину мовчання із супроводженням звуку метронома, якщо інше не передбачено відповідним нормативно-правовим актом.
Як установлено судами та вбачається з акту від 06.12.2017 за №62 ПП/Кв/С/17 за 21.10.2017 (День пам`яті - 70 років з дня проведення радянськими каральнорепресивними органами операції «Захід» - масової депортації населення Західної України до Сибіру) зафіксовано відсутність хвилини мовчання о 12:00 год., відсутність до 07:34 год. зображення палаючої свічки, інформацію про День пам`яті було поширено в ефірі після 13:07 год.; за результатами моніторингу мовлення ліцензіата за 27.10.2017 року (День пам`яті - 80 років з часу масових розстрілів української інтелігенції в урочищі Сандармох) зафіксовано відсутність хвилини мовчання о 12:00 год.
Крім того, на засіданні Національної ради 21.12.2017 виступив уповноважений представник позивача, яким проінформовано відповідача про те, що «зафіксовані порушення сталися через організаційно-технічний збій. Звернув увагу на відсутність кваліфікованих спеціалістів. Зазначив, що порушення усунуто, розроблено план заходів для уникнення порушень у подальшому. Звернувся до Національної ради із проханням не застосовувати санкцію «оголошення попередження».
Так, судами установлено та не спростовано в ході судового розгляду, що позивач фактично не заперечує факт наявності з його боку порушень, зафіксованих в акті позапланової перевірки дотримання телерадіоорганізацією ТОВ «Новини 24 години» законодавства України та умов ліцензії від 06.12.2017 року №62 ПП/Кв/С/17.
Відтак, суди дійшли слушних висновків щодо правомірності оскаржуваного рішення та відсутності підстав для задоволення позову.
За таких обставин, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.
Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст.ст. 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Новини 24 години» залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук