ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2021 року
м. Київ
справа №826/4075/17
адміністративне провадження №К/9901/21622/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Єресько Л.О.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Міністерство інфраструктури України, про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії, стягнення коштів, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року (головуючий суддя - Погрібніченко І.М., суддів: Літвінова А.В., Шулежка В.П.), постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року (головуючого судді-Лічевецького І.О., суддів: Мельничука В.П., Оксененка О.М.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМ України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство інфраструктури України (далі - Міністерство, третя особа), в якому просив, враховуючи заяву про зміну позовних вимог:
- визнати протиправною бездіяльність КМ України в частині не прийняття розпорядження «Про призначення ОСОБА_1 на посаду заступника Міністра інфраструктури України»;
-визнати протиправним та скасувати розпорядження КМ України №41 від 25 січня 2017 року «Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Міністра інфраструктури України-керівника апарату»;
-зобов`язати відповідача поновити ОСОБА_1 на посаді заступника Міністра інфраструктури України-керівника апарату;
-стягнути з Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 03 травня 2017 року по день поновлення на роботі.
1.1. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що КМ України не забезпечив дотримання вимог абзацу 2 пункту 5 розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону України від 10 грудня 2015 року N 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон N 889-VIII), частини третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та протиправно не призначив його на запропоновану Міністром інфраструктури України посаду.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 03 травня 2017 року по день поновлення на роботі.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. Розпорядженням КМ України № 319 від 27 квітня 2016 року ОСОБА_1 призначено заступником Міністра інфраструктури України - керівника апарату.
4. На виконання вказаного розпорядження Міністерством інфраструктури України видано наказ № 169-к від 27 квітня 2016 року, яким позивача з 28 квітня 2016 року призначено заступником Міністра інфраструктури України - керівником апарату, увільнивши від виконання обов`язків директора Юридичного департаменту.
5. 01 травня 2016 року набув чинності Закон України від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ. Пунктом 5 Розділу XI Прикінцевих та перехідних положень вказаного закону передбачено, що повноваження Державного секретаря Кабінету Міністрів України та його заступників, державних секретарів міністерств до призначення на посади осіб за результатами конкурсу в порядку, визначеному цим Законом, виконують відповідно Міністр Кабінету Міністрів України та його заступники, заступники міністрів - керівники апаратів, але не довше ніж до 01 січня 2017 року.
6. Відповідно до підпункту 7 пункту 5 витягу із протоколу № 63 засідання КМ України від 28 грудня 2016 року Міністрові інфраструктури доручено подати до 30 грудня 2016 року Кабінетові Міністрів України в установленому порядку пропозиції щодо звільнення заступника Міністра інфраструктури - керівника апарату у зв`язку із скороченням цієї посади або з інших підстав.
7. 30 грудня 2016 року ОСОБА_1 подав на ім`я Прем`єр-міністра України заяву про звільнення його з посади заступника Міністра інфраструктури - керівника апарату у зв`язку з переходом на іншу роботу та заяву про призначення на посаду заступника Міністра інфраструктури України.
8. 30 грудня 2016 року Міністром інфраструктури України подано Прем`єр-міністру України пропозицію № 7570/10/14-16, в якій запропоновано звільнити позивача з посади заступника Міністра інфраструктури - керівника апарату та призначити його на посаду заступника Міністра інфраструктури України.
9. Розпорядженням КМ України № 41-р від 25 січня 2017 року позивача звільнено з посади заступника Міністра інфраструктури України - керівника апарату у зв`язку з переходом на іншу роботу.
10. Зазначене розпорядження було реалізоване шляхом видання Міністерством інфраструктури України наказу № 166-к від 03 травня 2017 року «Про звільнення ОСОБА_1 ».
11. Оскільки відповідачем було прийнято рішення про звільнення позивача, проте, не прийнято розпорядження про призначення на посаду заступника Міністра інфраструктури України, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
13. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку про законність спірного розпорядження, оскільки воно є реалізацією волевиявлення працівника. Також судами зазначено про відсутність у відповідача правових підстав для прийняття розпорядження про призначення ОСОБА_1 на посаду заступника Міністра інфраструктури України, внаслідок не внесення Прем`єр-Міністром України подання на розгляд КМ України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
14. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся зі скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
15. Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
16. На думку скаржника, відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування частини першої статті 235 КЗпП України, пункту 3 частини першої статті 83 та частини першої статті 86 Закону N 889-VIII, порушення яких допущено судами першої та апеляційної інстанцій.
17. У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказав, що оскаржуване розпорядження про його звільнення прийнято КМ України за відсутності законних підстав, що вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій вимог частини першої статті 235 КЗпП України.
18. Скаржник вважає, що у розпорядженні КМ України від 27 квітня 2016 року №319, яким його призначено заступником Міністра інфраструктури України - керівником апарату, не визначено строку трудового договору, отже, укладений із позивачем трудовий договір є безстроковим.
19. Позивач зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій, застосувавши до спірних правовідносин пункт 3 частини першої статті 83 Закону N 889-VIII, одночасно не застосували частину першу статті 86 Закону N 889-VIII, що призвело до прийняття оскаржуваних рішень з порушенням вказаних правових норм.
20. Також скаржник вважає, що у рамках спірних правовідносин відповідач був зобов`язаний забезпечити надання йому пропозиції про призначення на іншу вакантну посаду в Міністерстві або звільнити із займаної посади по закінченню визначеного попередженням строку в установленому законодавством порядку (у разі відсутності вакантних посад або згоди позивача на призначення на іншу посаду).
21. КМ України подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив оскаржувані судові рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення.
22. Представник відповідача у відзиві вказав, що ОСОБА_1 , подаючи заяву про звільнення у зв`язку з переходом на іншу роботу та сформулювавши підставу звільнення, висловив волевиявлення стосовно звільнення із посади у спосіб, який він вважав за доцільне. Приймаючи спірне розпорядження, КМ України як суб`єкт призначення реалізував подану позивачем заяву про звільнення його із займаної посади, а не через скорочення штату.
23. У відзиві наголошено, що на законодавчому рівні визначено, що посади заступників міністрів належать до політичних посад, які мають забезпечувати єдину державну політику Уряду, а тому призначення осіб на такі посади обумовлено не положеннями законодавства про працю та державну службу, а інших актів чинного законодавства.
24. Також представник відповідача зазначив, що в даному випадку відсутня протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень щодо не здійснення призначення ОСОБА_1 , оскільки питання призначення осіб на політичні посади (до яких належить посада заступника міністра) є правом, а не обов`язком відповідача.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
25. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Статтею 43 Конституції України регламентовано, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.
Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
27. Організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України визначає Закон України від 17 березня 2011 року N 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон N 3166-VI; в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
28. Відповідно до частин першої, другої, п`ятої статті 9 Закону N 3166-VI міністр має першого заступника та заступників, один з яких є заступником з питань боротьби з корупцією.
Перший заступник міністра призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України відповідно до пропозицій відповідного міністра.
У разі звільнення міністра перший заступник міністра та заступники міністра звільняються з посад Кабінетом Міністрів України.
Посади першого заступника міністра та заступників міністра належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.
29. З 01 травня 2016 року принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10 грудня 2015 року N889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон N889-VIII).
30. Пунктом третім, частини третьої статті 3 Закону N 889-VIII передбачено, що дія цього Закону не поширюється на членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів.
31. Відповідно до пункту 5 Розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону України від 10 грудня 2015 року N 889-VIII «Про державну службу» повноваження Державного секретаря Кабінету Міністрів України та його заступників, державних секретарів міністерств до призначення на посади осіб за результатами конкурсу в порядку, визначеному цим Законом, виконують відповідно Міністр Кабінету Міністрів України та його заступники, заступники міністрів - керівники апаратів, але не довше ніж до 1 січня 2017 року.
32. Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України від 27 лютого 2014 року N794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон N 794-VII).
33. Процедуру розгляду подання щодо призначення на посаду перших заступників та заступників міністрів, заступників міністрів - керівників апарату міністерств, керівників інших центральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, першого заступника та заступників Міністра Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого та його заступника визначає Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок №298).
34. Відповідно до підпункту 2 пункту 2 Порядку № 298 перший заступник та заступники Міністра Кабінету Міністрів України призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України відповідно до пропозиції Міністра.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
35. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).
36. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих положень Закону N 460-ІХ касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом N 460-ІХ.
37. ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу у цій справі у серпні 2020 року.
38. Враховуючи дату подання касаційної скарги та вказані процесуальні норми, касаційний розгляд справи здійснюється в порядку, передбаченому КАС України в редакції, що діє на момент прийняття рішення судом касаційної інстанції.
39. Частинами першою - третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1,4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
40. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в межах касаційної скарги.
41. Предметом спору у даній справі є розпорядження КМ України про звільнення особи з посади заступника Міністерства інфраструктури України - керівника апарату та наявність/відсутність бездіяльності КМ України, яка полягає у не прийняті розпорядження про призначення позивача на посаду заступника Міністра інфраструктури України.
42. Суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, застосували до спірних правовідносин Закон України від 10 грудня 2015 року N889-VIII «Про державну службу» та дійшли висновку про законність звільнення позивача та відсутність протиправної бездіяльності.
43. Колегія суддів частково погоджується із вказаним висновком з огляду на наступне.
44. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що з 27 квітня 2016 року по 25 січня 2017 року ОСОБА_1 займав посаду заступника Міністра інфраструктури України-керівник апарату.
45. Закон України від 10 грудня 2015 року N889-VIII «Про державну службу» набрав чинності 01 травня 2016 року. Вказаним законом визначено, зокрема, що посада заступника міністра є політичною посадою.
46. З аналізу чинного законодавства вбачається, що політичні посади мають певні особливості, а саме: особливий порядок призначення та звільнення, наявність публічної відповідальності та не розповсюдження на них трудового законодавства та законодавства про державну службу.
47. Отже, доводи позивача щодо не дотримання відповідачем при прийнятті спірного розпорядження вимог КЗпП України є безпідставними, оскільки вказані норми не розповсюджуються на спірні правовідносини.
48. Як вбачається з матеріалів справи, 30 грудня 2016 року ОСОБА_1 подав на ім`я Прем`єр-міністра України заяву про звільнення із посади заступника Міністра інфраструктури -керівника апарату у зв`язку з переходом на іншу роботу. Матеріали справи не містять інформації щодо відкликання вказаної заяви.
49. Отже, відсутні порушення в діях Кабінету Міністрів України при прийнятті розпорядження №41-р від 25 січня 2017року, оскільки спірним рішенням відповідач реалізував волевиявлення позивача.
50. Також Верховний Суд зазначає про відсутність протиправної бездіяльності відповідача щодо не призначення ОСОБА_1 на посаду заступника Міністра інфраструктури України.
51. Протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
52. Положеннями Закону №3166-VI та Порядку № 298 передбачено повноваження Уряду призначати на посади заступників міністрів. Однак, цими нормами визначено, що призначення на посаду заступника міністра можливе при наявності пропозиції Міністра та подання Прем`єр-міністра.
53. Судами встановлено, що Міністр інфраструктури неодноразово звертався до Прем`єр-міністра України із пропозицією щодо призначення ОСОБА_1 на посаду заступника Міністра інфраструктури України, однак відповідне подання на розгляд Уряду Прем`єр-міністром внесено не було.
54. Таким чином, у Кабінету Міністрів України на момент виникнення спірних правовідносин були відсутні правові підстави для прийняття розпорядження про призначення позивача на посаду заступника Міністра інфраструктури України на підставі заяви працівника та пропозиції Міністра.
55. Отже, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України. Проте, Верховний Суд наголошує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми Закону N889-VIII, оскільки вони не розповсюджуються на спірні правовідносини.
56. Частинами першою, третьою четвертою статті 351 КАС України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
57. За таких обставин, оскільки судом першої інстанції, із висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, правильно вирішено справу по суті позовних вимог, проте із неправильним застосуванням норм матеріального права, колегія суддів вважає, що оскаржувані судові рішення відповідно до вимог статті 351 КАС України, підлягають зміні в частині мотивів, з яких суди попередніх інстанцій виходили, задовольняючи позовні вимоги, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
VII СУДОВІ ВИТРАТИ
58. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Змінити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року у справі №826/4075/17, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2019 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року у справі №826/4075/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді О.В. Калашнікова
О.А. Губська
Л.О. Єресько