ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2021 року
м. Київ
справа №826/4893/18
адміністративне провадження №К/9901/25823/19, К/9901/26857/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Державної авіаційної служби України і Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "СК "Фамільний дім" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019 (прийняту судом у складі: головуючого судді Лук`янчук О.В., суддів: Бітова А.І., Ступакової І.Г.) по справі за позовом Державної авіаційної служби України до ТОВ «СК «Фамільний дім», Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання виконати рішення від 13.02.2018 № 91, -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
В березні 2018 року Державна авіаційна служба України (далі також - позивач, Державіаслужба) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до ТОВ «СК «Фамільний дім» (далі також-відповідач-1), Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі також - ДАБК, відповідач -2), Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради далі також-відповідач-3), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог Державна авіаційна служба України просила:
- зобов`язати ТОВ «СК «Фамільний дім» виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 № 91;
- визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 з Державіаслужбою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії ДАБК щодо видачі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 14317152550 та скасувати її.
Позовні вимоги Державної авіаційної служби України були обґрунтовані тим, що відповідачем-2 та Одеською міською радою видані документи, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 без дотримання вимог щодо використання приаеродромної території, що свідчить про очевидні ознаки протиправності таких рішень. Містобудівна документація, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, дозволи на будівельні роботи за вказаною адресою видані з порушенням норм Повітряного кодексу України (далі - ПК України) Земельного кодексу України (далі- ЗК України), Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, Положення та інших нормативно-правових актів. Вказані порушення впливають на безпеку цивільної авіації та створюють загрозу життю членів екіпажів повітряних суден та їх пасажирів, а в подальшому введення в експлуатацію таких об`єктів самочинного будівництва створює загрозу життю та здоров`ю осіб, які в них проживатимуть або перебуватимуть. На підставі акту позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт Одеса» від 15.12.2017 в.о. першого заступника Голови Державіаслужби 13.02.2018 винесено рішення №91 про припинення будівництва на приаеродромній території з моменту винесення такого рішення за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2, що здійснюється ТОВ «СК «Фамільний дім» в порушення вимог чинного законодавства, яке на час звернення з позовом до суду залишається не виконаним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.04.2019 в задоволенні позову Державної авіаційної служби України відмовлено.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, дійшов висновку, що наказ на проведення позапланового інспекційного заходу №833 від 02.11.2017 виданий з суттєвим перевищенням наданих позивачу повноважень, а дії щодо проведення перевірки приаеродромної території КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», складання акту перевірки та винесення рішення №91 грубо порушують встановлені чинним законодавством межі контролю та нагляду позивача. За висновками суду першої інстанції, Державна авіаційна служба України приймаючи рішення (наказ) про проведення позапланової перевірки на предмет виявлення порушень вимог будівництва (будівельних норм та правил), в тому числі і щодо погодження будівництва, перебрала на себе повноваження іншого органу державної виконавчої влади - ДАБІ та привласнила собі його компетенцію, втрутившись на територію, контроль та нагляд за використанням якої належить юрисдикції органів місцевого самоврядування.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 06.08.2019 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.04.2019 року скасував та ухвалив нове рішення, яким позов Державної авіаційної служби України задовольнив частково.
Зобов`язав ТОВ «СК «Фамільний дім» виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 № 91. Визнав протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 з Державіаслужбою. В іншій частині у задоволенні позовних вимог відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Державіаслужба наділена контролюючими функціями, в тому числі і щодо порядку будівництва на приаеродромній території. При цьому, прийнятті Державною авіаційною службою України рішення, в тому числі і щодо припинення будівництва на приаеродромній території, є обов`язковими для органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили відповідні порушення. Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради не вчинені дії щодо погодження здійснення будівництва в межах приаеродромної території з Державіаслужбою, тоді як таке погодження є обов`язковим.
Щодо позовних вимог, заявлених Державіаслужбою до Управління ДАБК Одеської міської ради про визнання протиправними дій відповідача-2 щодо видачі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 14317152550 та скасування вказаної декларації, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість цієї частини позовних вимог через недоведеність подання замовником будівництва недостовірних даних у зареєстрованій декларації, що могло б бути підставою для її скасування.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
У вересні 2019 року Державна авіаційна служба України і ТОВ "СК "Фамільний дім" звернулися до Верховного Суду із касаційними скаргами на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019.
Державіаслужба у своїй касаційній скарзі просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позову, ухвалити в цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги до ДАБК не передаючи справу на новий розгляд. У доводах скарги позивач посилається на те, що ДАБК вчинені протиправні дії щодо видачі декларації про готовність об`єкта до експлуатації, оскільки приймаючи будівництво, яке становить загрозу необмеженому колу осіб, до експлуатації, своїми діями ДАБК ставить під загрозу безпеку авіації, інтереси держави, національну безпеку та потреби суспільства.
ТОВ "СК "Фамільний дім" в касаційній скарзі просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019 в частині задоволення позовних вимог, ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити, а в іншій частині рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Відповідач у касаційній скарзі посилається на неправомірність проведення позивачем перевірки, неврахування судом апеляційної інстанції тієї обставини, що об`єкт, який перевірявся Державіаслужбою розташований поза межами приаеродромної території. Крім того, ТОВ "СК "Фамільний дім" у касаційній скарзі вказує на те, що Державна авіаційна служба України має повноваження з проведення перевірки виключно суб`єктів, що займаються діяльністю у галузі цивільної авіації та виключно на об`єктах, які призначені для такої діяльності, тобто - аеродромах.
У відзиві на касаційні скаргу ТОВ "СК "Фамільний дім" позивач просить відмовити у її задоволенні.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалами16.10.2019 та від 15.11.2019 відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами Державіаслужби і ТОВ "СК "Фамільний дім" відповідно.
Ухвалою від 17 березня 2021 року по справі призначено попереднє судове засідання.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною авіаційною службою України на підставі наказу від 02.11.2017 №833 «Про проведення позапланових інспекційних перевірок», який прийнято відповідно до статті 5 ПК України, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520, пункту 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 25.10.2005 №796, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10.11.2005 за №1357/11637, проведена позапланова інспекційна перевірка забудови приаеродромної території КП «Міжнародний аеропорт Одеса» (м.Одеса) з метою виявлення порушень вимог щодо погодження будівництва об`єктів на приаеродромній території із залученням представників підприємства.
Результати позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» оформлені актом від 15.12.2017.
У вказаному акті контролюючим органом відображений висновок про виявленння об`єктів будівництва, що не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, зокрема за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2.
З посиланням на висновки вищезазначеного акту Державною авіаційною службою України винесено рішення №91 від 13.02.2018 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 ПК України) на приаеродромній території, яким зобов`язано ТОВ «СК «Фамільний дім» припинити будівництво з моменту винесення даного рішення.
У вказаному рішенні зазначено, що керівнику юридичної особи або уповноваженій ним особі слід звернутися в десятиденний термін до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за вказаною адресою відповідно до Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на при аеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України від 30.11.2012 №721, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.12.2012 за №2147/22459. Також, зазначено, що у разі невжиття відповідних заходів, Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме заходів для припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацією витрат, пов`язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.
Через невиконання ТОВ «СК «Фамільний дім» рішення №91 від 13.02.2018 Державна авіаційна служба України звернулася з цим позовом до суду про зобов`язання товариства виконати вказане рішення. Також, позивачем оскаржено бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині невиконання покладеного на нього законодавством обов`язку щодо погодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 з Державіаслужбою та дії ДАБК щодо видачі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 14317152550.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо зобов`язання ТОВ «СК «Фамільний дім» виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 № 91 та задоволення позову судом апеляційної інстанції в цій частині, а також доводів апеляційної скарги відповідача в цій частині, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (далі - Положення №520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
Основними завданнями Державіаслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України (абз.1 п.3 Положення №520).
Тобто, об`єктом компетенції позивача є відносини у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, які покриваються заходами державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування, а також засобами реагування на виявлені порушення.
Суб`єктами контролю є юридичні та фізичні особи, які здійснюють авіаційну діяльність та експлуатанти аеродромів.
Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
Згідно із пунктом 3.5 Порядку № 721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Таким чином, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Отже, правильним та обґрунтованим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що Державна авіаційна служба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державної авіаційної служби України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Як зазначено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №810/3046/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
Судами встановлено, що Аеродром м. Одеси отримав 01.08.2013 сертифікат Державної авіаційної служби України №АП 15-01 на відповідність вимогам законодавства України про цивільну авіацію і придатний до експлуатації повітряних суден (термін дії до 01.08.2016 та був продовжений в 2016 році). Власником та експлуатантом аеродрому, відповідно до інформації, яка зазначена в сертифікаті, є Комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт Одеса», та встановлений клас аеродрому В (4С), в пункті 8 додатку до сертифікату зазначено, що він обладнаний посадковими системами серед яких RLK АТСR -33S/SIR-S.
Повітряний кодекс України встановлює правові основи діяльності в галузі авіації.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 4 ПК України, Україна як держава, що приєдналася 09.09.1992 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію від 1944 року, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
Пунктом 1 частини першої статті 5 ПК України передбачено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за одним з таких напрямів як здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки.
Безпека авіації складається з безпеки польотів, авіаційної безпеки, екологічної безпеки, економічної та інформаційної безпеки (частини 1, 8 статті 10 ПК України).
Суб`єкти авіаційної діяльності безпосередньо здійснюють заходи щодо забезпечення безпеки авіації та несуть за неї відповідальність.
Відповідно до частин 4-5 статті 33 ПК України, обслуговування повітряного руху на цивільних аеродромах, що належать державним органам, органам місцевого самоврядування, суб`єктам авіаційної діяльності, здійснюється в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Обслуговування повітряного руху та управління повітряним рухом на аеродромах спільного використання організується експлуатантами цього аеродрому в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації та Міністерством оборони України.
За приписами статей 65-66 ПК України цивільні аеродроми України та аеродроми спільного використання підлягають сертифікації. Сертифікація аеродрому включає в себе оцінку всіх елементів та об`єктів аеродрому на відповідність вимогам, установленим авіаційними правилами України.
Утримувачі сертифікатів аеродрому, провайдера аеронавігаційного обслуговування та наземного обслуговування несуть відповідальність за дотримання вимог, установлених авіаційними правилами України, і безпосередньо забезпечують безпеку та регулярність польотів, безпечну експлуатацію аеродрому та аеропорту і захист інтересів споживачів аеропортових послуг.
Керівник експлуатанта аеродрому несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів, контроль за станом приаеродромної території, будівництвом об`єктів, діяльністю суб`єктів на аеродромі та на приаеродромній території, контроль за дотриманням вимог щодо встановлення і розміщення маркірувальних знаків та радіотехнічних пристроїв, підтримання встановленого порядку виконання і забезпечення польотів на аеродромі та здійснює координацію діяльності на аеродромі підприємств і організацій.
За наведеного правового врегулювання, Державіаслужба наділена контролюючими функціями зокрема і щодо порядку будівництва на приаеродромній території, прийняті Державною авіаційною службою України рішення, в тому числі і щодо припинення будівництва на приаеродромній території, є обов`язковими для органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили відповідні порушення.
Отже, обґрунтованими є висновки суду апеляційної інстанції про те, що перевірка проведена позивачем у межах наданих Державіаслужбі повноважень.
В касаційній скарзі відповідач покликається на неповноту дослідження судом апеляційної інстанції обставин справи щодо відповідності об`єкта перевірки та його розташування в радіусі поза межами приаеродромної території.
Проте, судом апеляційної інстанції також досліджено питання розташування об`єкту будівництва в радіусі менш ніж 10 км від контрольної точки аеродрому «Одеса».
Крім того, слід також звернути увагу на те, що відповідно до сертифікату №АП 15-01, виданого Державіаслужбою, КП «Міжнародний аеропорт Одеса» встановлений клас аеродрому В (4С).
Порядком погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації передбачено, що на приаеродромних територіях встановлюються спеціальні вимоги до розташування об`єктів, а їх висотне положення контролюється, виходячи із умов безпеки маневрування, зльоту та посадки відповідно до чинного законодавства. Для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від контрольної точки аеродрому.
Отже, приаеродромна територія аеродрому «Одеса» визначається радіусом 50 км від контрольної точки, що свідчить про безпідставність доводів відповідача та обгрунтованість висновків суду апеляційної інстанції про те, що позивачем при проведенні перевірки саме приаеродромної території аеродрому Одеса виявлено об`єкт будівництва, будівництво якого не погоджено з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2.
Так, відповідно до частини 4 статті 69 ПК України інформація про розміри приаеродромної території доводиться експлуатантом аеродрому або постійного злітно-посадкового майданчика чи уповноваженою ним особою до відома відповідних органів місцевого самоврядування, на території здійснення повноважень яких знаходиться земельна ділянка, яка повністю чи частково належить до приаеродромної території. Розмір приаеродромної території залежить від розмірів аеродрому та визначається авіаційними правилами України.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що на виконання приписів частини 4 статті 69 ПК України в лютому 2014 року КП «Міжнародний аеропорт Одеса», як експлуатант аеродрому, що відповідає за його безпечну роботу, направив листи органам місцевого самоврядування, зокрема, Управлінню архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо розмірів приаеродромної території аеродрому Одеси з картою у додатку та вказував про необхідність погодження будівництва на приаеродромній території з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою.
Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради повідомило про можливість включення вимог про необхідність погодження місця розташування об`єкту будівництва з відповідними службами включати до пункту «планувальні обмеження» містобудівних вимог та обмежень, але реалізація цього на практиці не відбулась.
Через те, що погодження будівництва об`єкта на земельній ділянці з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою не здійснено, позивачем прийнято рішення №91 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 ПК України) на при аеродромній території.
ТОВ «СК «Фамільний дім» не виконало вимогу позивача про припинення будівництва на приаеродромній території, не звернулося у встановлений вказаним рішення строк до Державної авіаційної служби щодо погодження будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2, тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що позовна вимога про зобов`язання ТОВ «СК «Фамільний дім» виконати рішення від 13.02.2018 №91 є обґрунтованою та підлягає задоволенню.
Доводи, наведені ТОВ «СК «Фамільний дім» в касаційній скарзі про те, що будівництво за вказаною адресою завершено та фізичні особи набули право власності на квартири, яке зареєстровано у встановленому законом порядку, викладались відповідачем і у апеляційній скарзі та оцінювались судом апеляційної інстанції.
Колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що така обставина як завершення будівництва на об`єкті перевірки та оформлення права власності на квартири, не є підставою для невиконання обов`язкового для ТОВ «СК «Фамільний дім» рішення Державіаслужби.
Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, не заперечувалось учасниками справи, що рішення позивача №91 від 13.02.2018 ТОВ «СК «Фамільний дім» не було оскаржено в судовому порядку, відповідач також не звертався і до Державної авіаційної служби України з відповідними поясненнями неможливості виконання рішення з наданням підтверджуючих документів.
Щодо задоволення позову в частині визнання протиправною бездіяльності Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, яка полягає у непогодженні здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 та зобов`язання здійснити дії щодо його погодження, Суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.
На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності серед іншого належить - будівництво.
Визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
У смугах повітряних підходів до аеродромів може бути обмежено спорудження об`єктів, у яких може одночасно перебувати значна кількість людей, а також об`єктів підвищеної небезпеки, обмежено розташування високовольтних повітряних ліній.
До повноважень місцевих органів виконавчої влади належать здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування пасажирів в аеропортах підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, зв`язку та дотримання вимог щодо використання приаеродромної території (п. 1-2 ч. 1 ст. 79 ПК України).
Статтею 72 ЗК України передбачено, що до земель авіаційного транспорту належать землі під службовими об`єктами, що забезпечують роботу авіаційного транспорту.
На приаеродромній території відповідно до закону запроваджується особливий режим використання земель.
Згідно пунктів 56-57, 60, 64 постанови КМУ «Про затвердження Положення про використання повітряного простору України» від 06.12.2017 №954, місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).
Державіаслужба та Міноборони здійснюють погодження будівництва (реконструкції) об`єктів, зазначених в абзаці першому цього пункту, з метою забезпечення вільного від перешкод повітряного простору для безпечного маневрування повітряних суден.
Погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції: аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків; об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків; об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів; об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
Підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038).
Відповідно до статті 1 Закону №3038 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно частини 1 статті 2 зазначеного Закону планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.
Відповідно до ч. 1-8 ст.29 Закону №3038, основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Містобудівні умови та обмеження серед іншого містять: гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним.
Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки на будівництво багатоквартирного житлового будинку за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2, видані 24.03.2015 Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради за №01-06/274 ТОВ «СК «Фамільний дім».
Судами встановлено та не заперечується учасниками справи, що Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради не вчинені дії щодо погодження здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 з Державіаслужбою.
Отже, при видачі 24.03.2015 містобудівних умов №01-06/274 щодо забудови земельної ділянки за вказаною адресою Управлінням не було враховано наявність планувальних обмежень, які передбачають, що земельна ділянка, розташована за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2, знаходиться у межах приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», що підтверджується наявними у справі доказами і що очевидно було відомо всім зацікавленим особам станом на час розробки та затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для об`єкта ТОВ «СК «Фамільний дім».
Згідно наявних в матеріалах справи документів вказана територія входить до зони радіусом 10 км від контрольної точки аеродрому, і на неї поширюються загальні обмеження ведення господарської діяльності, запровадженні для приаеродромних територій.
Відповідно до частини 3 статті 69 Повітряного кодексу України щодо визначення умов забудови використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Суд апеляційної інстанції обґрунтовано зазначив, що Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради не могло не знати про знаходження об`єкта будівництва на приаеродромній території та мало перевірити відсутність пов`язаних з цією обставиною обмежень під час вивчення містобудівних умов та обмежень.
Тобто, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ухилилось від дій, які воно повинно було здійснити в силу закону на покладених на нього обов`язків, через що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованих висновків про задоволення позову в частині визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у непогодженні Управлінням об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, 2-й провулок Сурікова, 2 з Державіаслужбою.
З приводу доводів касаційної скарги Державіаслужби та висновків суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову Державної авіаційної служби України в частині вимог про визнання протиправними дій Управління ДАБК Одеської міської ради щодо видачі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 14317152550 та скасування вказаної декларації, Суд зазначає наступне.
Відповідно до частини 2 статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
Отже, реєстрація декларації може бути скасована лише за умови, якщо буде встановлено наявність у такій декларації недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом. При цьому, недостовірність даних може проявитись у тому, що інформація, яка зазначена в декларації, не відповідала дійсності на час подання такої, а також у разі наявності розбіжностей між зазначеними в ній даними. Водночас, передумовою такого скасування є виявлення у об`єкта будівництва ознак того, що він будується самочинно.
Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Так, згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Як вбачається з аналізу наведених правових норм, виключною підставою для скасування декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження. При цьому, виявлені недостовірні дані, зазначені у деклараціях про початок виконання будівельних робіт або про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, повинні відповідати одній із наступних умов, які дають підстави вважити об`єкт самочинним будівництвом.
Наявність даних, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларації, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.
Аналогічні підходи до застосування зазначених вище актів законодавства викладені, зокрема, Верховним Судом у постановах від 14.03.2018 у справі №814/1914/16, 26.06.2018 у справі № 826/20445/16, від 18.10.2018 у справі № 695/3442/17, від 23.10.2018 у справі № 826/9275/17, від 13.12.2018 у справі № 522/6212/17, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17 та від 06.10.2020 у справі № 826/8427/17.
При цьому, позивач як на підставу скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації фактично покликається виключно на те, що ТОВ «СК «Фамільний дім» не погодив забудову з Державною авіаційною службою України.
Водночас, матеріали справи не містять жодних доказів, які б підтвердили внесення ТОВ СК «Фамільний дім» недостовірних даних у декларацію.
Отже, суд апеляційної інстанції належним чином проаналізував норми матеріального права, повно та всебічно з`ясував обставини в справі, ретельно дослідив надані на підтвердження цих обставин докази, надав відповідну оцінку всім аргументам учасників справи та дійшов обґрунтованого висновку про часткове задоволення позову.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Доводи касаційних скарг не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційні скарги слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Державної авіаційної служби України і Товариства з обмеженою відповідальністю "СК "Фамільний дім" залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2019 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : А.І. Рибачук
С.Г. Стеценко