ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 січня 2021 року
м. Київ
справа № 826/5440/18
адміністративне провадження № К/9901/3592/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/5440/18
за позовом народного депутата України ОСОБА_1 до голови Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформаційної політики народного депутата України ОСОБА_2 про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись в подальшому від вчинення дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою народного депутата України ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2018 року, прийняте у складі: головуючого судді Шевченко Н.М., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року, ухвалену у складі: головуючого судді Бєлової Л.В., суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Народний депутат України ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до голови Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформаційної політики народного депутата України ОСОБА_2 (далі - відповідачка, ОСОБА_2 ) з вимогами:
1.1. визнати протиправними дії відповідачки щодо втручання в діяльність органів прокуратури, досудового слідства Національної поліції України, які здійснюють досудове розслідування в кримінальному провадженні № 12017100090012975 від 08 листопада 2017 року;
1.2. зобов`язати відповідачку утриматись в подальшому від вчинення таких дій у зазначеному кримінальному провадженні.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Комітет Верховної Ради України з питань свободи слова та інформаційної політики під головуванням ОСОБА_2 було перебрано на себе функції парламентських тимчасових слідчих комісій та органів досудового слідства прокуратури та Національної поліції України, таким чином, на думку позивача, голова Комітету вийшла за межі своїх повноважень, визначених Законом України «Про комітети Верховної Ради України».
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. 08 листопада 2017 року Солом`янським управлінням поліції розпочато розслідування у кримінальному провадженні №12017100090012975 за частиною 1 статті 171 Кримінального кодексу України за фактом перешкоджання законній професійній діяльності журналістів ОСОБА_3 і оператора ОСОБА_4 , що мало місце 07 листопада 2017 року.
4. 08 листопада 2017 року до порядку денного Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформаційної політики (далі - Комітет) на 15 листопада 2017 року включено питання «Про інцидент з ознаками перешкоджання журналістській діяльності ОСОБА_3 і оператора ОСОБА_4 ввечері 07 листопада 2017 року біля VIP-терміналу аеропорту «Київ»».
5. На це засідання Комітету, з метою обговорення інциденту, були запрошені працівники прокуратури та Національної поліції України.
6. 06 грудня 2017 року на розгляд Комітету було винесено питання «Про хід розслідування перешкоджання журналістській діяльності ОСОБА_3 і оператора ОСОБА_4 ввечері 07 листопада 2017 року біля VIP-терміналу аеропорту «Київ»» і «Про хід розслідування інциденту, який стався між знімальною групою програми «Схеми: корупція в деталях» (спільний проект «Радіо Свобода» та каналу «UА:Перший») та робітниками Управління державної охорони в ніч на 16 вересня 2017 року біля одного з ресторанних комплексів під Києвом». На відповідне засідання Комітету також були запрошені представники правоохоронних органів.
7. Уважаючи, що дії голови Комітету з включення вказаних питань до порядку денного та їхнього розгляду є формою втручання в діяльність органів прокуратури, досудового слідства, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2018 року адміністративний позов задоволено частково:
8.1. визнано протиправними дії голови Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформаційної політики народного депутата ОСОБА_2 щодо втручання в діяльність органів прокуратури, досудового слідства Національної поліції України, які здійснюють досудове розслідування в кримінальному провадженні №12017100090012975 від 08 листопада 2017 року.
8.2. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
9. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що, включивши до порядку денного питання перевірки обставин, пов`язаних з правовою оцінкою ведення слідчих дій, що виходить за межі повноважень Комітету, члени Комітету та його голова діяли всупереч Конституції та законів України, положення яких виключають будь-яке втручання в діяльність правоохоронних органів під час здійснення конкретного кримінального провадження.
10. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2018 року у частині задоволених позовних вимог скасовано та ухвалено в цій частині нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
11. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2018 року залишено без змін.
12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуваними діями відповідачки не порушені будь-які права позивача.
13. Суд апеляційної інстанції, оцінивши стенограми засідань Комітету, також дійшов висновку, що в спірних правовідносинах не було підстав уважати, що Комітетом давались вказівки слідчим чи прокурорам у кримінальному провадженні №12017100090012975, чи будь-яким іншим чином здійснювався вплив на його хід.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин і неналежну оцінку доказів у справі, просить скасувати ухвалене ним рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
15. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що в нього відсутнє порушене право або інтерес, яке підлягає судовому захисту.
16. Позивач доводить, що він як народний депутат є представником влади, який у разі порушення прав, свобод та інтересів людини, що охороняються законом, та інших порушень законності уповноважений на місці вимагати негайного припинення порушення у визначений його статусом спосіб.
17. Позивач також зазначає, що він як депутат має зацікавленість в недопустимості порушення законодавства, у тому числі недотримання обов`язків щодо забезпечення конституційних принципів і засад й діяльності органів державної влади та їхніх посадових осіб.
18. Відповідачка у відзиві на касаційну скаргу зазначила, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
19. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Желтобрюх І.Л., суддів Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.
20. Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
21. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 20 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
22. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
23. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
25. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
26. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
27. Правовий статус комітетів Верховної Ради України, їх функції та організаційні основи діяльності визначено в Законі України від 04 квітня 1995 року №116/95-ВР (далі - Закон №116/95-ВР).
28. Відповідно до статті 1 Закону №116/95-ВР комітет Верховної Ради України - це орган Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій.
29. Частиною першою статті 11 Закону №116/95-ВР комітети Верховної Ради України здійснюють такі функції: 1) законопроектну; 2) організаційну; 3) контрольну.
30. Згідно зі статтею 14 Закону №116/95-ВР контрольна функція комітетів полягає в: аналізі практики застосування законодавчих актів у діяльності державних органів, їх посадових осіб з питань, віднесених до предметів відання комітетів, підготовці та поданні відповідних висновків і рекомендацій на розгляд Верховної Ради України; участі за дорученням Верховної Ради України у проведенні «години запитань до Уряду»; контролі за виконанням Державного бюджету України в частині, що віднесена до предметів їх відання, для забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів у порядку, встановленому законом; організації та підготовці за дорученням Верховної Ради України парламентських слухань; організації та підготовці слухань у комітетах; підготовці та поданні на розгляд Верховної Ради України запитів до Президента України від комітету відповідно до положень пункту 34 частини першої статті 85 Конституції України; взаємодії з Рахунковою палатою; взаємодії з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини; направленні матеріалів для відповідного реагування в межах, установлених законом, органам Верховної Ради України, державним органам, їх посадовим особам; розгляді на своїх засіданнях або під час слухань у комітеті звітів, доповідей та інформації державних органів та посадових осіб, які у передбачених законом випадках подаються до Верховної Ради України, здійсненні попередньої підготовки питань щодо розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України таких звітів, доповідей та інформації; здійсненні комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів, передбачених цим Законом заходів з метою гарантування неухильного і безумовного дотримання цими органами вимог Конституції України щодо забезпечення національної безпеки, недопущення їх використання для узурпації влади, порушення прав і свобод людини і громадянина.
31. Частиною першою статті 24 Закону №116/95-ВР передбачено, що комітети з питань, віднесених до предметів їх відання, здійснюють аналіз практики застосування державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, аналіз відповідності закону прийнятих ними підзаконних нормативно-правових актів, своєчасності їх прийняття. За наслідками такого аналізу комітет вносить державним органам, органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам рекомендації щодо приведення у відповідність із законом підзаконного нормативно-правового акта.
32. Відповідно до частини першої статті 25 Закону №116/95-ВР комітети мають право ухвалювати висновки і рекомендації, а також право виступу представника від комітету на пленарному засіданні при розгляді Верховною Радою України питання щодо: 1) Програми діяльності Кабінету Міністрів України, звіту про хід і результати її виконання, звітів про виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; 2) відповідальності Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України; 3) затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням; 4) щорічної доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні та спеціальних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; 5) висловлення недовіри Генеральному прокурору, що має наслідком його відставку з посади; 6) дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 7) звітів, доповідей та інформації державних органів та посадових осіб, які у передбачених законом випадках подаються до Верховної Ради України.
33. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
34. Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
35. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
36. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
37. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
VI. Позиція Верховного Суду
38. Стаття 124 Конституції України передбачає, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
39. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
40. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Таким спором є, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
41. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
42. Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
43. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
44. Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.
45. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17 (п. 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (п.п. 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (п.п. 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (п.п. 4.8-4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (п.п. 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (п.п. 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (п.п. 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (п.п. 16-17), від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21)).
46. Предметом цієї справи є дії відповідачки як голови Комітету щодо включення до порядку денного Комітету питання «Про інцидент з ознаками перешкоджання журналістській діяльності ОСОБА_3 і оператора ОСОБА_4 ввечері 07 листопада 2017 року біля VIP-терміналу аеропорту «Київ»» і «Про інцидент з ознаками перешкоджання журналістській діяльності ОСОБА_3 і оператора ОСОБА_4 ввечері 07 листопада 2017 року біля VIP-терміналу аеропорту «Київ»», а також висловлювання відповідачки на засіданні Комітету з цих питань, які позивач розцінює як втручання Комітету в діяльність органів прокуратури, досудового слідства, що здійснюють досудове розслідування у кримінальному провадженні №12017100090012975, шляхом надання доручень.
47. За своїм конституційним статусом комітети Верховної Ради України є органами, які мають предметно визначену компетенцію і забезпечують здійснення парламентом його повноважень, зокрема в частині парламентського контролю. При цьому комітети Верховної Ради України не є самостійними суб`єктами парламентського контролю. Вони беруть участь у його здійсненні лише на стадії підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до сфери парламентського контролю Верховної Ради України.
48. У процесі здійснення контрольних функцій комітети Верховної Ради України мають право збирати, вивчати і досліджувати відповідну інформацію, запрошувати на свої засіданні та заслуховувати керівників і посадових осіб державних органів, ухвалювати висновки і рекомендації, що мають аналітичний та/або довідковий характер.
49. Аналіз змісту контрольної функції комітетів, що розкритий у статті 14 Закону №116/95-ВР, у взаємозв`язку з правами комітету дає підстави для висновку, що комітети Верховної Ради України, у тому числі під час здійснення контрольних функцій, не наділені та у своїй діяльності не виконують жодних владних управлінських функцій.
50. Таким чином, спірні правовідносини, хоча і є публічно-правовими, не стосуються дій, рішень чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій, а тому не належать до юрисдикції адміністративних судів.
51. Пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
52. Згідно з частиною першою статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
53. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
54. Частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
55. Суд зазначає, що в цій справі поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, необхідно тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
56. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі №9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.
VII. Судові витрати
57. З огляду на результат касаційного розгляду справи, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають. Суд роз`яснює, що судовий збір може бути повернутий особі за її клопотанням відповідною ухвалою суду згідно з пунктом 5 частини 1 статті 7 Закону України «Про судовий збір».
58. Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX, статтями 239 345 349 354 355 356 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
59. Касаційну скаргу народного депутата України ОСОБА_1 задовольнити частково.
60. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року в справі №826/5440/18 скасувати.
61. Провадження в справі №826/5440/18 за позовом народного депутата України ОСОБА_1 до голови Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформаційної політики народного депутата України ОСОБА_2 про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматись в подальшому від вчинення дій закрити.
62. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко