ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2021 року
м. Київ
справа №826/7249/18
адміністративні провадження: №К/9901/9227/21, №К/9901/11634/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційними скаргами Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогазексплуатація» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Огурцова О.П. від 04.12.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Степанюка А.Г., Губської Л.В., Епель О.В. від 10.02.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2018 року Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (далі по тексту також ТОВ «Укрнафта», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі по тексту також Держгеонадра, відповідач), у якому просило:
- визнати протиправними дії Держгеонадр України, які полягають у відмові у видачі ПАТ «Укрнафта» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого у межах Сумської області, та поверненні заяви з документами на отримання відповідного спеціального дозволу;
- зобов`язати Держгеонадра України у силу принципу «мовчазної згоди», встановленого частиною шостою статті 4-1 Закону України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області з останнього дня строку, передбаченого законодавством на розгляд заяви дозвільним органом, та строком на 20 років, а саме: від 08.09.2017, строком на 20 років, до 08.09.2037.
2. У позові наводились аргументи про те, що позивач звернувся до відповідача із заявою від 30.06.2017 №04.1.1-20/39 про отримання спеціального дозволу на користування надрами Будівського нафтогазкондесатного родовища без проведення аукціону з метою видобування вуглеводнів до якої було додано визначений чинним законодавством пакет документів, водночас відповідачем вказана заява не була розглянута у строки та в порядку, встановлені законодавством.
3. Позивач наголошував і на тому, що відповідно до положень Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», у зв`язку зі спливом встановлених строків для видачі або відмови у видачі відповідачем документів дозвільного характеру, він, за принципом мовчазної згоди, набув права на провадження господарської діяльності за відповідним спеціальним дозволом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2021, позов задоволено, а саме:
- визнано протиправними дії Державної служби геології на надр України, які полягають у безпідставній відмові у видачі Публічному акціонерному товариству «Укрнафта» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області та поверненні заяви з документами на отримання відповідного спеціального дозволу.
- зобов`язано Державну службу геології на надр України прийняти наказ, на підставі якого видати Публічному акціонерному товариству «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області з останнього дня строку, передбаченого законодавством на розгляд заяви дозвільним органом та строком на 20 років.
5. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що ПАТ «Укрнафта» 30.06.2017 подано до Держгеонадр України повний перелік передбачених законодавством документів для видачі спеціального дозволу, разом з тим упродовж встановленого 30-денного строку відповідачем не було прийнято жодного рішення за наслідками його розгляду, а заяву із доданими до неї документами повернуто листом від 12.03.2018.
6. На переконання судів попередніх інстанцій, враховуючи передбачений законом принцип мовчазної згоди, а також необхідність ефективного захисту прав, наявні правові підстав для покладення на суб`єкта владних повноважень обов`язку видати наказ про видачу Товариству спеціального дозволу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Державною службою геології та надр України та особою, яка не брала участі у справі, - Товариством з обмеженою відповідальністю «Нафтогазексплуатація» (далі у тексті цієї постанови також ТОВ «Нафтогазексплуатація»), подані касаційні скарги в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять їх скасувати та відповідач - ухвалити нове судове рішення про відмову у позові, а ТОВ «Нафтогазексплуатація» - направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, з 18.11.1999 по 18.11.2014 ПАТ «Укрнафта» володіло спеціальним дозволом від 18.11.1999 №1299 на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку Будівської площі (Сумська область, Охтирський район).
9. ПАТ «Укрнафта» здійснило за власні кошти:
- геологічне вивчення ділянки надр Будівської площі, про що зазначено на звороті спеціального дозволу від 18.11.1999 №1299, у графі «Джерело фінансування робіт, які планує виконати надрокористувач під час користування надрами» - «власні кошти»;
- підрахунок запасів Будівського нафтогазконденсатного родовища Сумської області, Охтирського району.
10. Колегія Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України за наслідками розгляду поданих ПАТ «Укрнафта» матеріалів геолого - економічної оцінки запасів Будівського нафтогазконденсатного родовища, підрахунок запасів, здійснений ним за власні кошти - затвердила протокольним рішенням від 21.09.2016 №3653.
11. 30.06.2017 ПАТ «Укрнафта» звернулося до Держгеонадр України із заявою від 30.06.2017 №04.1.1-20/39 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.
12. Матеріали справи свідчать, що відповідач листами від 10.07.2017 №14862/03/12-17, №14862/03/12-17 направила копії пакету документів на погодження надання спеціального дозволу до Міністерства екології та природних ресурсів України та Сумської обласної ради.
13. Згідно протоколу засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування від 14.02.2018 №37, який уведений в дію наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.02.2018 №58, ПАТ «Укрнафта» відмовлено у погодженні надання надр у користування на підставі абзацу шостого пункту 6 Регламенту погодження Мінприроди надання надр у користування.
14. З огляду на викладене, Державна служба геології та надр України листом від 12.03.2018 №4121/03/12-18 повернула заяву Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» з доданими до неї документами від 30.06.2017 №04.1.1-20/39 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області, у зв`язку з відмовою Мінприроди у погодженні надання надр у користування на підставі пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. У касаційній скарзі Держгеонадр наводяться аргументи про те, що дії стосовно відмови у наданні позивачу спеціального дозволу на користування надрами є законними та вчинені на підставі пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у зв`язку з відмовою Мінприроди у наданні відповідного погодження надання ділянки надр у користування.
16. Відповідач вважає, що суди попередніх інстанцій, зобов`язуючи видати конкретний наказ про надання спеціального дозволу на користування надрами, вийшли за межі повноважень, наданих суду, і втрутились у дискреційні повноваження Держгеонадр.
17. На підтримку такої аргументації скаржник посилається на висновки Верховного Суду України, викладені у справах №826/6873/16, №826/7361/15, відповідно до яких суд не може підміняти державний орган, дії якого оскаржуються, та приймати замість нього рішення, яке належить до компетенції виключно цього органу, оскільки такі дії суду виходять за межі визначених йому законодавцем повноважень.
18. Це, на думку скаржника засвідчує, що суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржувану постанову, застосував норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у вищевказаних постановах Верховного Суду України, а тому оскаржувані судові рішення мають бути оскаржені з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, як незаконні та необґрунтовані.
19. Наголошується у касаційній скарзі Держгеонадр і на тому, що суд першої інстанції помилково відніс цю справу до категорії справ незначної складності.
20. ТОВ «Нафтогазексплуатація» оскаржує ухвалені у цій справі судові рішення з підстав того, що розпорядженням від 05.07.2019 №507-р «Про визначення переможців конкурсів на укладення угод про розподіл вуглеводнів» визначено переможцем конкурсу на укладення угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська, зокрема ТОВ «Нафтогазексплуатація».
21. Касаційна скарга містить відомості про те, що 31.12.2020 ТОВ «Нафтогазексплуатація» разом з іншим переможцем конкурсу уклало з Державою Україна в особі Кабінету Міністрів України Угоду про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська, до складу якої входить і територія Будівської площі, дозвіл на користування у межах якої зобов`язано видати позивачу відповідно до судових рішень, ухвалених у цій справі, що безпосередньо впливає на законне право скаржника здійснювати користування надрами.
22. Таким чином, скаржник наполягає, що ухвалені у цій справі судові рішення по суті спору, особливо в частині зобов`язання Держгеонадра видати ПАТ «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами в межах Будівської площі, прямо впливають на законні права та інтереси ТОВ «Нафтогазексплуатація», яке, однак, не було залучене до участі у цій справі в судах попередніх інстанцій, що у розумінні положень частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України є обов`язковою підставою для скасування цих судових рішень із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
23. Окрім цього, ТОВ «Нафтогазексплуатація» вказує на передчасний характер висновків судів попередніх інстанцій стосовно наявності підстав для надання позивачу спеціального дозволу на користування надрами відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, оскільки, на переконання скаржника, такий дозвіл може бути надано на поза аукціонних засадах у випадках, наведених у законодавстві за виключним і остаточним переліком, зокрема, якщо геологічне вивчення ділянки надр здійснене у період дії спеціального дозволу на користування надрами, тобто, у даному випадку до 18.11.2014.
24. З цього приводу скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій залишили поза увагою обставини справи щодо процесу здійснення геологічного вивчення ділянки надр та підрахунку запасів корисних копалин, у подальшому затвердженого Державною комісією України по запасах корисних копалин при Держгеонадра (ДКЗ), а також не здійснили дослідження та оцінку звіту геолого-економічної оцінки запасів Будівського нафтогазоконденсатного родовища, поданого позивачем на розгляд ДКЗ, зокрема, не пересвідчились, що усі роботи із геологічного вивчення були здійснені та завершені до закінчення строку дії спеціального дозволу.
25. Звертає увагу ТОВ «Нафтогазексплуатація» і на те, що за змістом пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону не може бути надано особі, стосовно якої виявлені порушення правил користування надрами, до їх усунення.
26. При цьому скаржник зазначає, що як відомо з відкритих джерел станом на момент подання позивачем заяви на отримання спеціального дозволу ПАТ «Укрнафта» було встановлено 60-ти денний строк для усунення порушень законодавства про надра, тоді як суди попередніх інстанцій не дослідили питання того, чи були усунуті такі порушення.
27. Відзначається у касаційній скарзі ТОВ «Нафтогазексплуатація» і те, що зобов`язання відповідача надати спеціальний дозвіл на користування надрами може мати місце лише у випадку встановлення судом наявності усіх необхідних умов, передбачених законодавством для отримання такого дозволу, однак суди попередніх інстанцій обмежились тільки констатуванням тверджень позивача щодо повноти поданих ним документів для отримання дозволу і залишили поза увагою повноцінне дослідження питання одержання заявником усіх передбачених законом погоджень від органів державної влади, а також інших підстав, що виключають надання спеціального дозволу.
28. Зокрема, ТОВ «Нафтогазексплуатація» підкреслює, що оскаржувані судові рішення не містять жодних посилань на дослідження відповіді від Сумської обласної ради, а саме - чи надавалось цим органом місцевого самоврядування відповідне погодження або у такому погодженні було відмовлено та який строк для надання відповіді було встановлено. При розрахунку дати видачі спеціального дозволу за принципом мовчазної згоди суди попередніх інстанцій виходили лише з граничних строків отримання погодження від Мінприроди, повністю ігноруючи строки погодження Сумською обласною радою.
29. У поданій ТОВ «Нафтогазексплуатація» касаційній скарзі міститься аргументація і про те, що позивач, реалізовуючи право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності, отримане за принципом «мовчазної згоди», не повідомив про початок роботи із зазначенням дати, а також не здійснив інших обов`язкових до виконання дій, які забезпечують його право не користування надрами, зокрема, не сплатив відповідний збір.
30. Узагальнюючи усе вищевикладене, ТОВ «Нафтогазексплуатація» вважає, що суди попередніх інстанцій не здійснили повного і належного вивчення матеріалів справи, не зібрали та не дослідили усі докази й формально підійшли до встановлення обставин у справі, внаслідок чого ухвалили судові рішення, які не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, визначені статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
31. При цьому, скаржником акцентується увага, що його не було залучено до участі у справі як суб`єкта господарювання, який зазнає прямих негативних наслідків для своєї господарської діяльності у випадку задоволення позовних вимог ПАТ «Укрнафта».
32. У відзиві на касаційні скарги ПАТ «Укрнафта» просить касаційне провадження у цій справі за касаційною скаргою ТОВ «Нафтогазексплуатація» закрити, касаційну скаргу Держгеонадра залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
33. В обґрунтуванні вищевикладених вимог позивач наводить мотиви про те, що у касаційній скарзі, поданій відповідачем, не міститься обґрунтованих доводів, які б спростовували правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, а наявна у ній аргументація, на переконання ПАТ «Укрнафта», фактично зводиться до переоцінки встановлених судовим розглядом обставин цієї справи, наданням переваги одним доказам над іншими й виходять за межі повноважень касаційного суду, встановлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України.
34. Окрема увага акцентується позивачем на тому, що відповідач, на думку ПАТ «Укрнафта», помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки не наділений повноваженнями за даних конкретних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.
35. ПАТ «Укрнафта» також вважає, що касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ «Нафтогазексплуатація» підлягає закриттю на підставі пункту 3 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки оскаржуваними судовими рішеннями не вирішувалось питання про права, інтереси та обов`язки цього Товариства.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
36. Так, згідно з частиною першою статті 13, частиною першою статті 15 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи. Надра надаються у постійне або тимчасове користування.
37. Статтею 19 (частина перша) встановлено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
38. Спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України. Переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку (частини друга, восьма статті 16 Кодексу України про надра).
39. Порядок надання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами урегульовано й нормами статті 14 Закону України від 12.07.2001 №2665-III «Про нафту і газ», за змістом частини першої якої такі дозволи надаються Держгеонадра переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, а відповідно до частини третьої цієї ж статті, внесеної згідно із Законом України від 23.05.2017 №2059-VIII (уведений в дію з 18.12.2017), надання спеціальних дозволів на видобування нафти і газу (промислову розробку родовищ) здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля.
40. Відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у редакції, чинній станом на час подання ПАТ «Укрнафта» заяви про видачу спеціального дозволу на користування надрами та закінчення встановленого законом строку її розгляду, без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
41. Абзацом двадцятим цього ж пункту Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у вищенаведеній редакції передбачалось, що для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
42. У пункті 2 Переліку документів, що подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, який міститься у додатку 1 до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, зазначено такі документи:
копія паспорта та реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (фізичні особи, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті, замість зазначеного реєстраційного номера подають копію паспорта із серією, номером та відміткою);
пояснювальна записка з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр, із зазначенням потужності підприємства;
результати хімічного та бактеріологічного аналізу води строком давності не більш як шість місяців (для родовищ підземних вод);
копії протоколів, завірені заявником, Державної комісії по запасах (Української територіальної комісії по запасах корисних копалин, центральної комісії по запасах корисних копалин, науково-технічних/технічних рад) про затвердження (апробацію) запасів у повному обсязі;
каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі, а для видобування підземних вод - каталог географічних координат водозабірних споруд;
оглядова карта (масштаб не менш як 1:200000);
ситуаційний план з нанесеними межами площі видобування та географічними координатами її кутових точок (похибка - менш як 1 секунда) у масштабі, який дає змогу перевірити правильність визначення координат, а для підземних вод - ситуаційний план з нанесеними водозабірними спорудами та їх географічними координатами;
план підрахунку запасів корисної копалини на топографічній основі з нанесеними межами категорії запасів, межами земельного та гірничого відводів (за наявності), контуром ліцензійної площі з географічними координатами кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда), а також з лініями геологічних розрізів;
гідрогеологічна карта (для родовищ підземних вод);
структурна карта (для родовищ нафти і газу);
характерні геологічні розрізи з межами категорій запасів та умовними позначками;
До перелічених документів додаються:
для підприємств, які розпочинають розробку родовища, - програма робіт із введення родовища в експлуатацію із зазначенням окремих етапів та строку їх проведення, джерел фінансування до досягнення підприємством проектної потужності;
у разі продовження строку дії дозволу - позитивний висновок про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів.
43. Абзацами двадцять четвертим, двадцять шостим пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами визначено, що документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові. Інформація про повернення документів протягом трьох робочих днів з моменту прийняття рішення про повернення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу.
Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.
44. За змістом пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується, зокрема, з відповідними обласними радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також з Мінприроди - на всі види користування надрами.
Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.
У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.
45. Згідно з приписами пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є:
подання заявником документів не в повному обсязі;
виявлення у поданих документах недостовірних даних;
невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку;
наявність інформації від правоохоронних органів та суб`єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні;
відмова органів, зазначених в абзацах другому - четвертому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування.
46. Підстави для відмови у наданні спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами визначені й у статті 24 Закону України «Про нафту і газ», згідно з частиною першою якої спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами не надається у разі, коли: не виконані вимоги цього Закону та умови проведення конкурсу; заявником подано документи з порушенням вимог проведення конкурсу на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами; заявником надано недостовірні або неповні відомості про себе.
47. У разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові (пункт 21 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами).
48. Відповідно до абзаців першого, п`ятого, сьомого, восьмого пункту 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.
Наказ органу з питань надання дозволу про надання дозволу розміщується протягом п`яти днів на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу
Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу розміщуються протягом п`яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідного органу.
Наказ органу з питань надання дозволу та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання дозволу, рішення про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
49. За визначенням, наведеним у абзаці десятому статті 1 Закону України від 06.09.2005 №2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
50. Положеннями частини шостої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлено, що у разі якщо у встановлений законом строк суб`єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб`єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Відмітка в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про дату прийняття заяви є підтвердженням подання заяви та документів державному адміністратору або дозвільному органу.
Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.
51. За правилами статті 6 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань вносяться відомості про документи дозвільного характеру, визначені Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», та декларації.
Дозвільні органи вносять до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань:
1) рішення, прийняті дозвільними органами відповідно до цього Закону, - у день їх прийняття;
2) заяви та декларації, подані до дозвільних органів, та іншу інформацію про документи дозвільного характеру та декларації, необхідну для ведення зазначеного реєстру, - у день їх отримання дозвільними органами.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
52. Передусім Верховний Суд звертає увагу на те, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
53. Касаційне провадження у цій справі відкрито, зокрема, за касаційною скаргою відповідача з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої та підпунктом «г» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, про що зазначено в ухвалі Верховного Суду від 17.05.2021.
54. Наявність підстав для касаційного оскарження Держгеонадра обґрунтовувала тим, що судом апеляційної інстанції під час розгляду справи не враховано висновки Верховного Суду України у справах №826/6873/16, №826/7361/15, а суд першої інстанції, на думку скаржника, помилково відніс справу до категорії справ незначної складності, оскільки спір стосується користування надрами, що є виключною власністю Українського народу, стосується державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
55. Перевіряючи (у межах повноважень касаційного суду, встановлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства, доводів та вимог касаційної скарги Держгеонадра, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі) правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.
56. За приписами частин першої - п`ятої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).
Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.
Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні.
Виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років"; 6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу.
Умови, за яких суд має право розглядати справи у загальному або спрощеному позовному провадженні, визначаються цим Кодексом.
Для цілей цього Кодексу справами незначної складності є, окрім зазначених у пунктах 1-9, 11 частини шостої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України, інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного.
57. У відповідності з частинами першою-четвертою статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.
За правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
При вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
За правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
58. Проаналізувавши вищенаведені положення процесуального закону, колегія суддів дійшла висновку про те, що справа, яка розглядається, враховуючи її суб`єктний склад, суть і характер спірних правовідносин, предмет спору і доказування, не відноситься до жодної категорії справ, яку належить розглядати виключно за правилами загального позовного провадження.
59. Справа, що розглядається, згідно з наведеними у Кодексі адміністративного судочинства України критеріями, могла бути віднесена до категорії справ незначної складності на підставі пункту 10 частини шостої статті 12 цього Кодексу й розглянута за правилами спрощеного позовного провадження.
60. Наведені ж у касаційній скарзі аргументи щодо неможливості віднесення цієї справи до категорії справ незначної складності (оскільки спір стосується користування надрами, що є виключною власністю Українського народу, стосується державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр) не передбачені процесуальним законом як обов`язкові критерії для розгляду справи виключно за правилами загального позовного провадження і не свідчать про помилковість висновків суду першої інстанції стосовно можливості розгляду цієї справи у порядку, встановленому для розгляду справ незначної складності.
61. Таким чином, вищенаведені аргументи касаційної скарги Держгеонадра не зумовлюють наявності підстав для її задоволення.
62. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги в частині наведених у ній підстав касаційного оскарження, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - неврахування висновків Верховного Суду України у справах №826/6873/16, №826/7361/15, колегія суддів вважає за необхідне навести такі мотиви.
63. Зміст постанов Верховного Суду України від 12.09.2017 у справі №826/6873/16 та від 28.02.2017 у справі №826/7361/15, на які, обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження посилається Держгеонадра, засвідчує, що згідно з резолютивною частиною цих судових рішень справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції.
64. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на висловлену Конституційним Судом України юридичну позицію про те, що постановлення судом касаційної інстанції ухвали про скасування рішень судів попередніх інстанцій із передачею справи на новий судовий розгляд не означає остаточного вирішення спору у справі (перше речення абзацу шостого пункту 2 мотивувальної частини ухвали Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_1 щодо офіційного тлумачення положень частини третьої статті 358, частини другої статті 364 Цивільного кодексу України в системному зв`язку з положеннями статті 21, частини першої статті 24, частин першої, четвертої, п`ятої статті 41 Конституції України від 26 вересня 2013 року №42-у/2013).
65. На цьому наголошувалось і у абзацах шістнадцятому, сімнадцятому пункту 4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 12.12.2010 №2 «Про судову практику застосування статей 235-240 Кодексу адміністративного судочинства України» (із змінами і доповненнями), за змістом яких ухвала Вищого адміністративного суду України (який до 15.12.2017 здійснював процесуальну діяльність як касаційний суд) про скасування ухвалених у справі судами попередніх інстанцій рішень та направлення справи на новий розгляд не розв`язує спір по суті … в них не відбулося застосування норм матеріального права для розв`язання спору по суті. Неправильне встановлення обставин справи належить до порушення процесуального права та не свідчить, що матеріальні норми були по-різному застосовані в подібних правовідносинах.
66. Подібний підхід до розуміння суті та юридичного значення судових рішень суду касаційної інстанції, якими справу направлено на новий розгляд, продемонстровано й Верховним Судом у постанові від 06.04.2021 у справі №809/1465/14.
67. Наразі справи №826/6873/16 та №826/7361/15 перебувають на розгляді Касаційного адміністративного суду й остаточних судових рішень, які б містили висновок про застосування норм права, Верховним Судом не ухвалено.
68. За таких обставин постанови Верховного Суду України від 12.09.2017 у справі №826/6873/16 та від 28.02.2017 у справі №826/7361/15, на які посилається відповідач у своїй касаційній скарзі, не містять висновку щодо застосування норми права, у зв`язку з чим відсутні й підстави вважати, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у цих постановах.
69. До того ж, колегія суддів відзначає, що згідно з диспозицією норм пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України підстави для касаційного оскарження виникають за умови, якщо в оскаржуваному судовому рішенні не враховано висновок, викладений у постанові Верховного Суду, щодо застосування норми права саме у подібних правовідносинах.
70. Проаналізувавши зміст вищенаведених постанов Верховного Суду України, колегія суддів вважає, що такі не свідчать про подібність правовідносин у справі, яка розглядається, та у справах, на які у своїй касаційній скарзі посилається відповідач, обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
71. З цього приводу колегія суддів зазначає, що неоднакове застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права матиме місце в разі, коли суд касаційної інстанції за тотожних предмета спору, підстав позову та за аналогічних обставин і однакового матеріально-правового регулювання спірних правовідносин дійшов протилежних висновків щодо заявлених позовних вимог.
72. Такий висновок наведено у постанові Верховного Суду від 06.04.2021 у справі №809/1465/14.
73. Також, за висновками Великої Палати Верховного Суду, подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі №910/17999/16; пункт 38 постанови від 25.04.2018 у справі №925/3/7, пункт 40 постанови від 25.04.2018 у справі №910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі №910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі №923/682/16.
74. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі №757/31606/15-ц).
75. Термін «подібні правовідносини» може означати як такі, що мають лише певні спільні риси, так і правовідносини, що є тотожними, тобто такими самими як інші. Подібність правовідносин визначається за їх елементами: суб`єктами, об`єктами та змістом (правами й обов`язками суб`єктів правовідносин). Суб`єктний критерій не впливає на кваліфікацію певних правовідносин, як подібних.
76. Так, у справі №826/7361/15 спір виник між суб`єктом господарювання - платником податку на додану вартість та центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах казначейського обслуговування бюджетних коштів, коштів клієнтів відповідно до законодавства, бухгалтерського обліку виконання бюджетів.
77. Предмет спору у тій справі стосувався стягнення з Державного бюджету України на користь позивача суми бюджетного відшкодування податку на додану вартість та пені за прострочення погашення заборгованості з бюджетного відшкодування цього податку.
78. Спірні правовідносини у справі №826/7361/15 урегульовувались нормами Податкового кодексу України, зокрема його статтею 200, та Порядком взаємодії органів державної податкової служби та органів державної казначейської служби в процесі відшкодування податку на додану вартість, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2011 №39, і питання неоднакового застосування норм саме цих нормативно - правових актів досліджувалось Верховним Судом України у цій справі.
79. У справі ж №826/6873/16 спірні правовідносини, як і у справі, що розглядається, виникли між надрокористувачем та Держгеонадра, яка за своїм правовим статусом є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, з приводу отримання спеціального дозволу на користування надрами.
80. Однак, згідно встановлених у справі №826/6873/16 обставин, подані заявником до Держгеонадра документи були повернуті у зв`язку із змінами у законодавстві, після внесення яких вже не передбачалось права на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, зокрема у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію), що було визначено підпунктом 8 пункту 8 попередньої редакції Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
81. У тій справі належало з`ясувати, чи було дотримано процедуру, передбачену законом для отримання спеціального дозволу, зокрема, з урахуванням особливостей правовідносин при видобуванні, переробці уранових руд та використанні продуктів їх сировини для одержання ядерного матеріалу, визначених Законом України від 19.11.1997 №645/97-ВР «Про видобування і переробку уранових руд», статтею 7 якого встановлювалось, що спеціальні дозволи на дослідно-промислову розробку уранових родовищ та видобування уранових руд надаються відповідно до Кодексу за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, і мають містити вимоги щодо забезпечення захисту персоналу, населення та охорони довкілля від іонізуючого випромінювання з урахуванням впливу радону та його дочірніх продуктів, а також запобігання радіоактивному забрудненню довкілля.
82. До предмету доказування у справі входили обставини щодо того: чи набув заявник право на отримання спеціального дозволу на користування надрами до закінчення встановленого законом строку для розгляду відповідної заяви і прийняття рішення з цього питання та внесення відповідних змін у законодавство стосовно права на отримання такого дозволу з підстав, передбачених підпунктом 8 пункту 8 попередньої редакції Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами; чи відповідали подані ним документи вимогам цього порядку та чи були у цей період отримані погодження, передбачені, в тому числі, статтею 7 спеціального у тих правовідносинах Закону України «Про видобування і переробку уранових руд».
83. При цьому, як убачається зі змісту постанови Верховного Суду України від 12.09.2017 у справі №826/6873/16, заявник не просив видати йому спеціальний дозвіл на користування надрами із застосуванням принципу мовчазної згоди відповідно до приписів Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
84. У справі ж, що розглядається, позивач звертався до Держгеонадр із заявою та документами стосовно отримання спеціального дозволу на користування надрами за видом користування - видобування корисних копалин на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, які були повернуті на підставі пункту 19 цього Порядку.
85. Разом з тим, у справі №826/6873/16 заява подавалась з приводу отримання дозволу на інший вид користування надрами - геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки надр відповідно до підпункту 8 пункту 8 вищевказаного Порядку, який, станом на час виникнення правовідносин у справі, що розглядається, вже втратив чинність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277, а документи були повернуті Держгеонадра заявнику у зв`язку із змінами у законодавстві та відсутністю станом на момент повернення цих документів правових підстав для видання дозволу без проведення аукціону.
86. Вирішуючи спір у справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що правова регламентація щодо права на отримання ПАТ «Укрнафта» спірного спеціального дозволу на користування надрами упродовж усього періоду спірних правовідносин залишалась незмінною, а Держгеонадра не повертало подані позивачем документи з підстав їх невідповідності вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами згідно з пунктом 8 цього Порядку.
87. Варто наголосити й на тому, що відповідно до встановлених у справі, що розглядається обставин, Держгеонадра як у листах, якими Товариство повідомлялось про відмову у виданні спеціального дозволу на користування надрами, такі й під час судового розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій не висловлювало жодних аргументів стосовно невідповідності поданих на розгляд цього органу документів вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
88. Неможливість видання позивачу спеціального дозволу на користування надрами обґрунтовувалась відповідачем лише тим, що Мінприроди не погодило видачу такого дозволу.
89. Однак, згідно з наявною у Кодексі України про надра та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами правовою регламентацією спірних правовідносин, чинною станом на час їх виникнення, у даному конкретному випадку для видачі спірного спеціального дозволу належало отримати погодження від Мінприроди та Сумської обласної ради.
90. При цьому, пунктом 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, чинним станом на час звернення ПАТ «Укрнафта» із заявою та документами щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами і повернення цих документів заявникові, передбачались чіткі строки присічного характеру для надання таких погоджень вищевказаними органами (для Мінприроди - 30 денний, а для відповідної обласної ради - у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) й передбачались юридичні наслідки ненадання такого погодження за якими вважається, що надання дозволу ними погоджено.
91. Тобто, лише у разі дотриманням Товариством вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами й отримання відповідних погоджень від Мінприроди та Сумської обласної ради, або у випадку, якщо такі погодження не були надані у передбачений цим Порядком строк, ПАТ «Укрнафта» набуває право на отримання спірного дозволу на користування надрами, в тому числі, за принципом «мовчазної згоди».
92. Колегія суддів підкреслює, що початок обчислення строку для погодження надання надр у користування, встановленого вищевказаним пунктом Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, законодавцем пов`язується саме з датою отримання документів від органу з питань надання дозволу.
93. Строк же прийняття відповідачем рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 вищевказаного Порядку.
94. Водночас, суди попередніх інстанцій, констатуючи те, що у строк, встановлений Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, Мінприроди не надало відповідне погодження, не встановили обставин справи стосовно конкретної дати отримання цих документів Міністерством, а також не з`ясували, чи взагалі Сумська обласна рада отримувала такі документи (якщо отримувала, то коли саме із визначенням конкретної дати) та чи розглядались вони на сесії ради, яке рішення було прийнято з цього приводу, якщо таке приймалось, і чи направлялось воно до Держгеонадр і чи було фактично отримано цим органом.
95. Без з`ясування цих обставин справи та перевіркою їх належними, допустимими, достовірними та достатніми доказами, висновки судів попередніх інстанцій про ненадання усіх погоджень, передбачених Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, порушення відповідачем строку, визначеного законом для прийняття рішення про надання дозволу без проведення аукціону та набуття позивачем права на отримання спірного дозволу на користування надрами за принципом мовчазної згоди є передчасними, а оскаржувані судові рішення не можна визнати обґрунтованими, тобто такими, що відповідно до приписів частини третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
96. Верховний Суд відзначає, що згідно з положеннями частини четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
97. Як визначено частинами першою-третьою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
98. Суд же касаційної інстанції, в силу встановлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України повноважень, на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, і не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
99. Верховний Суд також звертає увагу й на те, що частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
100. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
101. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
102. Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення можна врахувати практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
103. Наприклад, у справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99; пункт 30).
104. У іншому рішенні, зокрема, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99, пункт 30). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ.
105. Так, в пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
106. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
107. Крім цього у пункті 42 рішення у справі «Бендерський проти України» (№22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.
108. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
109. Щодо касаційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогазексплуатація» колегія суддів зазначає таке.
110. Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2021 відкрито касаційне провадження у цій справі за касаційною скаргою ТОВ «Нафтогазексплуатація» з огляду на існування обставин, визначених пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв`язку із частиною третьою статті 353 цього ж Кодексу.
111. ТОВ «Нафтогазексплуатація» не брало участі у справі, однак наполягало на тому, що суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.
112. В той же час, за приписами першого речення частини шостої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України особа, яка не брала участі у справі, якщо суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, має право подати касаційну скаргу на судове рішення лише після його перегляду в апеляційному порядку за її апеляційною скаргою, крім випадку, коли судове рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи було ухвалено безпосередньо судом апеляційної інстанції.
113. Отже право на касаційне оскарження судового рішення особою, яка не брала участі у справі, якщо суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, виникає виключно після перегляду такого судового рішення в апеляційному порядку за її апеляційною скаргою.
114. Винятком із цього правила (тобто без попереднього оскарження в апеляційному порядку) є випадок, коли судове рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки особи, яка не брала участі у справі, було ухвалено безпосередньо судом апеляційної інстанції.
115. У даному випадку судове рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки ТОВ «Нафтогазексплуатація», яке не брало участі у справі, було ухвалене безпосередньо судом першої інстанції і таке судове рішення було переглянуто в апеляційному порядку за апеляційною скаргою відповідача й за наслідками апеляційного перегляду справи залишене без змін.
116. Апеляційної скарги на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2020 ТОВ «Нафтогазексплуатація» не подавало, а одразу оскаржило його до касаційного суду, що, однак, суперечить встановленому процесуальним законом порядку і за таких обставин не свідчить про виникнення у цього Товариства права на касаційне оскарження такого рішення.
117. Той факт, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2020 вже було переглянуто апеляційним судом за скаргою відповідача у цій справі, не унеможливлює звернення з апеляційною скаргою ТОВ «Нафтогазексплуатація» на це саме судове рішення в порядку розгляду апеляційної скарги, що надійшла до суду апеляційної інстанції після закінчення апеляційного розгляду справи, встановленого статтею 323 Кодексу адміністративного судочинства України, а згодом і подання касаційної скарги.
118. Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів констатує, що касаційне провадження у справі, яка розглядається, відкрито за касаційною скаргою ТОВ «Нафтогазексплуатація», яка права на касаційне оскарження не набула, у зв`язку з чим у відкритті касаційного провадження у цій справі належало відмовити згідно з правилами пункту 1 частини першої статті 333 Кодексу адміністративного судочинства України. Касаційне ж провадження, відкрите у цій справі за скаргою особи, яка не набула права на її подання, підлягає закриттю, оскільки оскарження судових рішень у непередбачених законом випадках суперечить положенням пункту 8 частини другої статті 129 Конституції України.
119. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", заяви №17160/06 та №35548/06).
120. Також, згідно з правовими позиціями, сформованими Європейським судом з прав людини у справах Levages Prestations Services v. France (Леваж Престасьон Сервіс проти Франції) та Brualla Gomez de la Torre v. Spain (Бруалья Ґомес де ла Торре проти Іспанії), згідно з якими умови прийнятності касаційної скарги, відповідно до норм законодавства, можуть бути суворішими, ніж для звичайної заяви. Зважаючи на особливий статус суду касаційної інстанції, процесуальні процедури у суді касаційної інстанції можуть бути більш формальними, особливо, якщо провадження здійснюється судом після їх розгляду судом першої інстанції, а потім судом апеляційної інстанції.
121. Правова позиція щодо можливості закриття касаційного провадження у справі в разі відсутності у особи, за касаційною скаргою якої таке провадження відкрито, права на оскарження судового рішення, неодноразово висловлювалась в ухвалах Верховного Суду від 08.11.2019 у справі №640/1266/19, 21.11.2019 у справі №640/2306/19, 21.01.2020 у справі №629/1261/15-а, 02.04.2020 у справі №1.380/2019/001145, від 29.12.2020 у справі №826/10834/14, а також в ухвалах Великої Палати Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №817/1768/18 (провадження №11-809апп19), від 08.10.2019 у справі №766/12353/18 (провадження №14-521цс19), від 05.02.2020 у справі №826/4866/18 (провадження №11-825апп19), а також у постанові від 15.05.2019 у справі №761/10509/17 (провадження №14-53цс19).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
122. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
123. Оскільки, як встановлено за наслідками касаційного розгляду справи, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, та перевірку їх доказами, то це, у відповідності до пункту 3 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.
124. Під час нового розгляду справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові Верховного Суду і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, зокрема, встановити точну дату отримання Мінприроди та Сумською обласною радою від Держгеонадра документів, поданих Публічним акціонерним Товариством «Укрнафта» з метою одержання спірного спеціального дозволу на користування надрами, та, виходячи з цього, визначити момент початку та закінчення строку, передбаченого Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами для надання цими органами відповідних погоджень, а також надати належну і повну юридичну оцінку цим обставинам та усім аргументам, наведеним у позовній заяві, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
125. Касаційне ж провадження, відкрите за касаційною скаргою ТОВ «Нафтогазексплуатація», підлягає закриттю, оскільки така скарга подана передчасно та без дотримання встановленого процесуальним законом порядку реалізації права на касаційне оскарження ухвалених у цій справі судових рішень, яке на цей час у скаржника не виникло.
126. Керуючись статтями 339 340 341 344 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Закрити касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогазексплуатація» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2021.
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.12.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2021 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: В.М. Бевзенко
Я.О. Берназюк