06.07.2024

№ 826/779/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 квітня 2020 року

Київ

справа №826/779/18

адміністративне провадження №К/9901/69787/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Державного підприємства «Конструкторське бюро «Південне» ім. М.К. Янгеля до Національного банку України, треті особи: Державне космічне агентство України, Публічне акціонерне товариство «Акціонерний комерційний банк «Новий» в особі Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб Гулея Олександра Івановича про визнання протиправними дій та бездіяльності за касаційною скаргою Національного банку України та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Аблова Є.В., Літвінової А.В., Мазур А.С. від 14 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Безименної Н.В. від 28 листопада 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2018 року Державне підприємство «Конструкторське бюро «Південне» ім. М.К. Янгеля (далі - ДП «КБ «Південне», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Національного банку України (далі - НБУ, відповідач), треті особи - Державне космічне агентство України (далі - ДКАУ, третя особа 1), Публічне акціонерне товариство «Акціонерний комерційний банк «Новий» в особі Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб Гулея Олександра Івановича (далі - ПАТ «АКБ «Новий», третя особа 2), в якому просить:

- визнати протиправними дії та бездіяльність Національного банку України, які полягають у неприйнятті ним у строк не пізніше 11 липня 2017 року рішення щодо погодження Плану припинення банківської діяльності Публічним акціонерним товариством «Акціонерний комерційний банк «Новий», затвердженого Загальними зборами акціонерів АКБ «Новий» (протокол № 81 від 26 червня 2017 року);

- визнати протиправним та скасувати рішення Національного банку України від 13 липня 2017 року № 440-рш/БТ «Про відмову в погодженні Плану припинення банківської діяльності Публічним акціонерним товариством «Акціонерний комерційний банк «Новий»;

- визнати протиправним та скасувати рішення Національного банку України від 13 липня 2017 року № 441-рш/БТ «Про віднесення Публічного акціонерного товариства «Акціонерний комерційний банк «Новий» до категорії неплатоспроможних».

В обґрунтування позову позивачем зазначено, що відповідач своєю неправомірною поведінкою сприяв виникненню підстав для визнання банку неплатоспроможним, що свідчить про невиконання відповідачем мети банківського регулювання і нагляду, незабезпеченні ним безпеки та фінансової стабільності банківської системи, частиною якої був ПАТ «АКБ «Новий», а також у незабезпеченні захисту інтересів вкладників і кредиторів щодо безпеки зберігання їх коштів на банківських рахунках. Зазначає також, що рішення НБУ від 13 липня 2017 року безпосередньо порушує права та законні інтереси ДП «КБ «Південне» як акціонера та клієнта ПАТ «АКБ «Новий», оскільки наслідком прийняття вказаних рішень стало запровадження з 14 липня 2017 року у банку тимчасової адміністрації. З цього моменту банк перейшов в управління Фонду гарантування вкладів фізичних осіб відповідно до Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ПАТ «АКБ «Новий» було надано Національному банку України повний, передбачений абзацом першим частини третьої статті 2 Закону України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків», перелік документів, а тому у відповідача були відсутні підстави для незатвердження Плану припинення банківської діяльності банку. Стосовно віднесення банку до категорії неплатоспроможних суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що у своєму рішенні НБУ посилається на порушення ПАТ «АКБ «Новий» вимог щодо встановлення мінімального розміру регулятивного капіталу в обсязі 200 млн. грн, які запровадженні з 12 липня 2017 року. Разом з тим, відповідно до поданого банком на затвердження НБУ Плану припинення банківської діяльності банку ПАТ «АКБ «Новий» мав намір припинити діяльність з 11 липня 2017 року, тобто до запровадження нових вимог, а тому визнання протиправним рішення НБУ про відмову у затвердженні відповідного Плану має наслідком задоволення позовних вимог й щодо визнання протиправним та скасування рішення відповідача про віднесення ПАТ «АКБ «Новий» до категорії неплатоспроможних.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Національний банк України звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суд, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 29 грудня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 14 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/779/18, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Національного банку України.

Ухвалою Верховного Суду від 14 квітня 2020 року задоволено заяву Фонду гарантування вкладів фізичних осіб про приєднання до касаційної скарги Національного банку України.

Представником НБУ подані клопотання про забезпечення його участі під час розгляду справи у касаційному порядку у закритому судовому засіданні та про зупинення дії оскаржуваних судових рішень до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 14 квітня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ДП «КБ «Південне» ім. М.К. Янгеля» є акціонером ПАТ «АКБ «Новий» та володіє часткою в статутному капіталі даного банку у розмірі 18,3297% акцій банку. Тобто позивач є власником істотної участі в банку та пов`язаною з банком особою.

Рішенням Загальних зборів акціонерів ПАТ «АКБ «Новий», що оформлене протоколом № 81 від 26 червня 2017 року, затверджено План припинення банківської діяльності ПАТ «АКБ «Новий» без припинення юридичної особи.

27 червня 2017 року ПАТ «АКБ «Новий» звернулось до Національного банку України із заявою № 1/1-715 від 26 червня 2017 року, в якій, керуючись статтею 2 Закону України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків», просило погодити План припинення банківської діяльності, затверджений рішенням Загальних зборів акціонерів банку від 26 червня 2017 року.

До вказаної заяви ПАТ «АКБ «Новий» долучено протокол Загальних зборів акціонерів ПАТ «АКБ «Новий» № 81 від 26 червня 2017 року, План припинення банківської діяльності ПАТ «АКБ «Новий».

13 липня 2017 року Національний банк України прийняв рішення № 440-рш/БТ «Про відмову в погодженні Плану припинення банківської діяльності ПАТ «АКБ «Новий» у зв`язку з тим, що були підстави для віднесення банку до категорії неплатоспроможних, а також зважаючи на відсутність належного розміру активів, необхідних для виконання в повному обсязі всіх зобов`язань банку перед вкладниками та іншими кредиторами.

Також, 13 липня 2017 року Національним банком України було прийнято рішення № 441-рш/БТ «Про віднесення ПАТ «АКБ «Новий» до категорії неплатоспроможних».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили втручання у дискреційні повноваження НБУ, оскільки приймати рішення щодо затвердження або незатвердження Плану припинення банківської діяльності НБУ уповноважений відповідно до Закону України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків», в якому чітко визначені підстави для відмови у такому затвердженні. Зазначає, що оскільки у процесі розгляду Плану НБУ має керуватися інтересами всіх вкладників та кредиторів банку, а не лише інтересами окремого власника істотної участі у банку, тому НБУ встановив невідповідність проекту Плану вимогам вказаного вище Закону та відмовив у його затвердженні.

Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки тому, що ДП «КБ «Південний» порушило свій обов`язок щодо докапіталізації ПАТ «АКБ «Новий» до встановленого законодавством рівня, що призвело до настання неплатоспроможності банку та стало підставою для прийняття оскаржуваного НБУ рішення про віднесення ПАТ «АКБ «Новий» до категорії неплатоспроможних.

Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки тому, що відповідно до частини третьої статті 2 Закону України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків» НБУ погоджує План припинення банківської діяльності за умови відсутності підстав, за яких цей банк може бути віднесений до категорії неплатоспроможних.

Від представника ДП «КБ «Південний» надійшов відзив на касаційну скаргу Національного банку України, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди правильно встановили відсутність правових підстав для відмови Національним банком України у затвердженні Плану припинення банківської діяльності ПАТ «АКБ «Новий» та віднесення останнього до категорії неплатоспроможних; просить залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Національного банку України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність», «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Зі змісту статті 2 Закону України «Про Національний банк України» вбачається, що Національний банк України є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» державне регулювання ринків фінансових послуг здійснюється, зокрема, щодо ринку банківських послуг та діяльності з переказу коштів - Національним банком України.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків» банк має право прийняти рішення про припинення здійснення банківської діяльності (далі - банк, що припиняється) без припинення юридичної особи в результаті ліквідації у порядку, передбаченому цією статтею.

Частиною третьою статті 2 Закону України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків» встановлено, що банк, що припиняється, протягом трьох робочих днів з дня проведення загальних зборів, передбачених частиною другою цієї статті, подає до Національного банку України у визначеному ним порядку заяву, протокол загальних зборів та затверджений ними План припинення, який має відповідати вимогам Національного банку України та визначати всі заходи, які вживатиме Банк, що припиняється, з метою припиненню здійснення банківської діяльності.

Згідно пункту 18 глави 4 розділу 9 Положення про порядок реєстрації та ліцензування банків, відкриття відокремлених підрозділів, затвердженого Постановою Правлінні Національного банку України від 8 вересня 2011 року № 306 (далі - Положення № 306), банк, що припиняється за рішенням загальних зборів учасників банку про припинення здійснення банківської діяльності без припинення юридичної особи (у порядку, передбаченому Законом України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків»), для погодження Плану припинення банківської діяльності банку без припинення юридичної особи подає до Національного банку такі документи: заяву, протокол загальних зборів учасників банку з рішеннями про припинення здійсненню банківської діяльності без припинення юридичної особи та затвердження Плану припинення; план припинення, затверджений загальними зборами учасників банку.

Відповідно до пункту 19 глави 4 розділу 9 Положення № 306 план припинення має: містити інформацію про обсяги вимог кредиторів; передбачати перелік конкретних заходів щодо задоволення вимог кредиторів; містити строки виконання заходів щодо припинення здійснення банківської діяльності; містити інформацію про наявність ліцензій на провадження професійної діяльності на фондовому ринку, що видається Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку, і намір провадити цю діяльність після відкликання банківської ліцензії.

Частиною третьою статті 2 Закону України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків» встановлено, що Національний банк України погоджує План припинення банку, що припиняється, протягом десяти робочих днів з дня отримання заяви та документів, передбачених абзацом першим цієї частини, за умови відсутності підстав, за яких цей банк може бути віднесено до категорії неплатоспроможного.

Пунктом 21 Положення № 306 встановлено, що Національний банк відмовляє в погоджені Плану припинення в разі: 1) виявлення ознак, за якими цей банк може бути віднесено до категорії неплатоспроможних; 2) недотримання загальними зборами учасників банку вимог Закону України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків» щодо прийняття рішення про припинення здійснення банком, що припиняється, банківської діяльності та затвердження Плану припинення; 3) подання неповного пакета документів, визначених пунктом 18 глави 4 розділу IX цього Положення, та/або подані документи не відповідають вимогам законодавства України з питань реєстрації та реорганізації банків; 4) подання документів, які містять недостовірну інформацію; 5) недостатності вартості майна (активів) банку для виконання в повному обсязі всіх зобов`язань, пов`язаних здійсненням банківської діяльності, перед вкладниками та іншими кредиторами, у тому числі, Національним банком (крім субординованого боргу).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що з метою реалізації банком права щодо припинення банківської діяльності у порядку, визначеному Законом України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків», банк має розробити та затвердити на загальних зборах План припинення банківської діяльності, який відповідає встановленим цим Законом вимогам, та подає його на погодження до Національного банку України. Зокрема, такий План повинен містити інформацію про обсяги вимог кредиторів та передбачати перелік конкретних заходів щодо задоволення вимог кредиторів. При цьому підставами для відмови у погодженні такого Плану є, зокрема, недостатність вартості майна (активів) банку для виконання в повному обсязі всіх зобов`язань перед кредиторами, а також наявність підстав для віднесення банку до категорії неплатоспроможних.

Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що з метою припинення банківської діяльності без припинення юридичної особи ПАТ «АКБ «Новий» подано до НБУ заяву та долучений до неї пакет документів: протокол Загальних зборів акціонерів АКБ «Новий» № 81 від 26 червня 2017 року, План припинення банківської діяльності ПАТ «АКБ «Новий».

Зважаючи, що банком подано повний пакет документів, визначений статтею 2 Закону України «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків», суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку, що у НБУ не було підстав для відмови у погодженні Плану припинення банківської діяльності, у зв`язку з чим рішення НБУ від 13 липня 2017 року № 440-рш/БТ «Про відмову в погодженні Плану припинення банківської діяльності ПАТ «АКБ «Новий» визнано протиправним та скасовано.

Однак, колегія суддів вважає такий висновок передчасним, зважаючи на наступне.

Як зазначає у касаційній скарзі представник НБУ, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що у НБУ були підстави, визначені пунктом 21 Положення № 306, для відмови у погоджені поданого ПАТ «АКБ «Новий» Плану припинення банківської діяльності, оскільки під час розгляду поданих документів НБУ встановлено наявність підстав для віднесення ПАТ «АКБ «Новий» до категорії неплатоспроможних.

Як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку, що оскільки кінцевим терміном розгляду заяви та долучених до неї документів є 11 липня 2017 року (10 робочих днів з моменту подання 26 червня 2017 року заяви), то станом на 11 липня 2017 року ще були відсутні підстави для віднесення ПАТ «АКБ «Новий» до категорії неплатоспроможних.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 76 Закону України «Про банки і банківську діяльність» підставами для віднесення банку до категорії неплатоспроможних є, зокрема, неприведення банком своєї діяльності у відповідність із вимогами законодавства, у тому числі нормативно-правових актів Національного банку України, після віднесення його до категорії проблемних, але не пізніше ніж через 180 днів з дня визнання його проблемним; зменшення розміру регулятивного капіталу або нормативів капіталу банку до однієї третини від мінімального рівня, встановленого законом та/або нормативно-правовими актами Національного банку України.

Згідно з положеннями пункту 2.2 глави 2 розділу ІІ Інструкції про порядок регулювання діяльності банків в Україні, затвердженої постановою Національного банку України від 28 серпня 2001 року № 368 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Інструкція № 368), мінімальний розмір регулятивного капіталу банку (Н1), що отримав банківську ліцензію до 11 липня 2014 року, має становити:

120 мільйонів гривень - до 17 червня 2016 року;

200 мільйонів гривень - з 11 липня 2017 року.

У касаційній скарзі представник НБУ зазначає, що регулятивний капітал банку є одним із найважливіших показників діяльності банку. Для приведення цього показника у відповідність до вимог законодавства у ПАТ «АКБ «Новий» було достатньо часу - з квітня 2016 року по липень 2017 року. При цьому, банком було подано до НБУ Програму капіталізації банку, затверджену протоколом засідання загальних зборів від 27 грудня 2016 року № 90, яка передбачала збільшення статутного капіталу до 200 млн. грн до 1 липня 2017 року.

Крім того, скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки тому, що розмір регулятивного капіталу ПАТ «АКБ «Новий» зменшився до рівня, що становить менше однієї третини від мінімального розміру, установленого вимогами пункту 2.2 глави розділу II Інструкції № 368, що свідчить про незабезпечення виконання ПАТ «АКБ «Новий» Програми капіталізації у встановлені строки та про наявність правових підстав для віднесення ПАТ «АКБ «Новий» до категорії неплатоспроможних.

При цьому, стосовно порушення строків розгляду заяви, у касаційній скарзі представником НБУ зазначається, що визначення судами попередніх інстанцій 26 червня 2017 року як початкової дати перебігу десятиденного строку розгляду Плану припинення банківської є помилковим, оскільки після подання 26 червня 2017 року документів НБУ повідомив банку про необхідність подання додаткових пояснень та уточнень, зумовлених неналежною якістю поданих банком до НБУ документів, тому остаточний та повний пакет документів разом із заявою було подано банком лише 10 липня 2017 року.

Колегія суддів зазначає, що вказані доводи були зазначені представником відповідача у відзиві на адміністративний позов та в апеляційній скарзі; ці доводи підкріплені поданими доказами, зокрема, копіями звіту про фінансову діяльність банку, листа НБУ від 7 липня 2017 року № 20-000847143 про необхідність надання додаткових пояснень, іншими письмовими доказами.

Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій не надали правової оцінки вказаним доказам або не мотивували підстави їх відхилення; не перевірили наявність підстав для віднесення ПАТ «АКТ «Новий» до категорії неплатоспроможних; не встановили дату подання банком повного пакету документів, причин, які зумовили необхідність отримання НБУ від банку додаткових пояснень та уточнень та кінцевої дати розгляду поданого на погодження Плану, хоча вказані обставини мають важливе значення для правильного вирішення справи.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неповне з`ясування обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, прийняття по ній законного та обґрунтованого рішення.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Колегія суддів також враховує, що метою здійснення Національним банком України контролю за діяльністю комерційних банків є забезпечення стабільного розвитку і діяльності банків в Україні, створення належного конкурентного середовища на фінансовому ринку, забезпечення захисту законних інтересів вкладників і клієнтів банків, створення сприятливих умов для розвитку економіки України. Відтак, забезпечення фінансової стабільності банківського сектору має надзвичайно важливе суспільне значення, в тому числі для забезпечення і гарантування конституційних прав і свобод, оскільки неефективність фінансової системи призводить до зменшення надходжень до Державного бюджету, а також до виникнення значних непередбачуваних витрат на порятунок фінансової системи, що обмежує державу у її можливостях забезпечувати належним чином конституційні права і свободи, зокрема, в сфері позитивних обов`язків держави.

При цьому, здійснюючи контроль за банківською діяльністю, НБУ особливу увагу має приділяти захисту прав та інтересів вкладників банку. Для цього необхідне запровадження ефективного банківського регулювання, яке б забезпечувало належний баланс між правами і інтересами власників банку, його кредиторів, клієнтів та вкладників, гарантувало б стабільність банківського сектору і належний захист прав та інтересів вкладників і клієнтів банку.

Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 10 листопада 2011 року N 15-рп/2011, держава, встановлюючи законами України засади створення і функціонування грошового та кредитного ринків (пункт 1 частини другої статті 92 Конституції України), має підтримувати на засадах пропорційності розумний баланс між публічним інтересом ефективного перерозподілу грошових накопичень, комерційними інтересами банків щодо отримання справедливого прибутку від кредитування і охоронюваними законом правами та інтересами споживачів їх кредитних послуг.

У той же час, держава вільна у виборі конкретних заходів, які підлягають застосуванню, щодо повного та ефективного захисту тих чи інших прав людини. Позитивні обов`язки держави не можуть тлумачитись як такі, що визначають конкретні засоби чи конкретні дії держави. Єдиним критерієм для визначення того, чи дотримувалась держава в особі її органів влади цього обов`язку, є ефективність її дій у конкретній ситуації.

Стосовно наявності у НБУ дискреційних повноважень у сфері банківського нагляду колегія суддів враховує, що згідно статті 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність» у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об`єктом перевірки Національного банку України відповідно до цього Закону, банківського законодавства, законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, нормативно-правових актів Національного банку України, його вимог, встановлених відповідно до статті 66 цього Закону, або здійснення ризикової діяльності, яка загрожує інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, застосування іноземними державами або міждержавними об`єднаннями або міжнародними організаціями санкцій до банків чи власників істотної участі у банках, що становлять загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банку та/або стабільності банківської системи, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню або рівню такої загрози має право застосувати заходи впливу, зокрема, віднесення банку до категорії проблемного або неплатоспроможного.

Виходячи із вищенаведених норм, Національний банк України наділений повноваженнями здійснювати нагляд за банками, а в разі виявлення порушення ними вимог чинного законодавства - застосовувати до них заходи впливу, різновидами яких є віднесення банку до категорії проблемних, визнання банку неплатоспроможним та його ліквідація.

Віднесення банків до категорії неплатоспроможних, а також відкликання банківської ліцензії та ліквідація банків з підстав, визначених Законом України «Про банки і банківську діяльність», є заходами адміністративного впливу НБУ і, водночас, засобами реалізації функцій НБУ щодо банківського нагляду. Застосування зазначених заходів впливу є правомірним лише у разі наявності для цього відповідних правових підстав, дотримання НБУ законодавчо визначеної процедури їх застосування, строків притягнення банку до відповідальності та реалізації головної мети банківського нагляду - забезпечення стабільності банківської системи і захист інтересів вкладників і кредиторів відповідного банку.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 17 липня 2018 року у справі № 826/7817/16, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/10943/16, від 13 грудня 2019 року у справі № 826/7889/16, від 20 лютого 2020 року у справі № 826/27107/15.

Відповідно до пункту 3.3 Положення про застосування Національним банком України заходів впливу, яке затверджене постановою Правління Національного банку України від 17 серпня 2012 року № 346 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 17 вересня 2012 року за № 1590/21902 (далі - Положення № 346), рішення про застосування заходу впливу приймає Правління Національного банку або Комітет з питань нагляду та регулювання діяльності банків, нагляду (оверсайту) платіжних систем відповідно до цього Положення.

Згідно із пунктом 12.5 Положення № 346 банк (філія іноземного банку) подає у строк, визначений статтею 75 Закону про банки:

заходи щодо приведення своєї діяльності у відповідність до вимог банківського законодавства;

план фінансового оздоровлення, розроблений та затверджений згідно з вимогами, викладеними в розділі IV цього Положення, якщо віднесення банку до категорії проблемних пов`язане з погіршенням фінансового стану банку.

У цій справі Суд також бере до уваги позицію Європейської комісії за демократію через право (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року; пункти 11, 12 та 45), яка виходить з того, що у першій половині ХХ ст. верховенство права стало надзвичайно спірною концепцією тому, що архітектори «держави загального добробуту» тлумачили заперечення дискреційних повноважень влади. В умовах суспільства, що стає все складнішим, дискреція розглядається як необхідний чинник прийняття рішень. Від середини ХХ ст. досягнуто порозуміння між концепцією верховенства права та питанням дискреційних повноважень. Дискрецію як таку було сприйнято. Проте її слід обмежувати буквою та метою закону, яким повноваження надаються, а так само іншими елементами верховенства права, приміром, шляхом забезпечення кожному доступу до справедливих процедур у безсторонньому та незалежному суді та шляхом застосування закону послідовно і однаково до всіх і у спосіб, позбавлений свавільності та не позбавлений здорового глузду; застосовуючи формулу «accordance to the law» («відповідність закону»), ЄСПЛ загалом вимагає лише того, щоб владна дія держави спиралася на юридичну норму, існуючий зв`язок між демократією та верховенством права гарантував те, що певні дискреційні повноваження держави щодо обмеження прав людини були визначені законом (див.: Lordachi and Others v. Moldova, заява № 25198/02; потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон (a law), яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Національного банку України та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, перевірити оскаржувані рішення НБУ на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то у силу статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національного банку України та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко