ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 серпня 2021 року
м. Київ
Справа № 910/21377/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Багай Н. О. - головуючого, Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,
секретар судового засідання: Гогусь В. О.,
за участю представників сторін:
позивача - Баранова М. С. (самопредставництво),
відповідача - Кострюкова В. І. (адвоката),
третьої особи 1, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - не з`явилися,
третьої особи 2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Решетило Р. Г. (адвоката),
прокурора - Савицької О. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Київської міської прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 14.04.2021 (у складі колегії суддів: Іоннікова І. А., Разіна Т. І., Шаптала Є. Ю.) та на ухвалу Господарського суду міста Києва від 27.01.2021 (суддя Андреїшина І.О.)
за позовом заступника прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради
до Приватного підприємства "Кристал Авто"
про повернення земельної ділянки,
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. Заступник прокурора міста Києва (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Київської міської ради звернувся до Господарського суду міста Києва з позовною заявою до Приватного підприємства "Кристал Авто" (далі - ПП "Кристал Авто") про повернення земельної ділянки Київській міській раді шляхом приведення її у придатний для використання стан шляхом звільнення від будівлі (автомийки).
1.2. Прокурор зазначав, що за результатами проведеного Департаментом земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації обстеження земельної ділянки на проспекті Генерала Ватутіна у Деснянському районі м. Києва, обліковий номер земельної ділянки 62:206:0004 (далі - спірна земельна ділянка) було виявлено, що відповідач зайняв та використовує земельну ділянку орієнтовною площею 130 м2 для розміщення та експлуатації автомийки за відсутності правовстановлюючих документів, передбачених статтею 126 Цивільного кодексу України. Посилаючись на частину 2 статті 152, статтю 212 Земельного кодексу України, прокурор просив зобов`язати відповідача повернути Київській міській раді земельну ділянку та привести її у придатний для використання стан.
2. Короткий зміст судових рішень
2.1. Рішенням Господарського суду міста Києва від 13.02.2018, яке залишене без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 29.11.2018, позов прокурора задоволено, зобов`язано ПП "Кристал Авто" повернути Київській міській раді спірну земельну ділянку, привівши її у придатний для використання стан шляхом звільнення від будівлі (автомийки).
2.2. Постановою Верховного Суду від 05.11.2020 рішення Господарського суду міста Києва від 13.02.2018 у справі № 910/21377/17 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 29.11.2018 скасовано, справу передано на новий розгляд до Господарського суду міста Києва.
2.3. Ухвалою Господарського суду Київської області від 27.01.2021, яка залишена без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 14.04.2021, задоволено заяву ПП "Кристал Авто" про залишення позову без розгляду; позов заступника прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Київської міської ради до ПП "Кристал Авто" про повернення земельної ділянки залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
2.4. Ухвала місцевого суду, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, мотивована відсутністю правових підстав для звернення прокуратури до суду першої інстанції в інтересах держави, оскільки прокурором не дотримано обов`язкової процедури, передбаченої абзацом 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до якої прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. Також, за висновком судів, прокуратурою не було надано органу місцевого самоврядування розумного строку для самостійного врегулювання спірного питання.
3. Короткий зміст касаційної скарги та заперечень на неї
3.1. Не погоджуючись із ухвалою Господарського суду Київської області від 27.01.2021 та постановою Північного апеляційного господарського суду від 14.04.2021, прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.
3.2. Як на підставу касаційного оскарження прокурор посилається на пункт 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України. Скаржник вважає, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень суд апеляційної інстанції невірно застосував норми матеріального та процесуального права і не врахував висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18, від 24.03.2021 у справі № 910/7250/18 (щодо застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
3.3. У відзиві на касаційну скаргу ПП "Кристал Авто" зазначає, що доводи касаційної скарги є безпідставними та необґрунтованими. Відповідач вважає, що суди правильно установили обставини справи та дійшли обґрунтованих висновків про недотримання прокурором вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" під час звернення з позовною заявою.
3.4. У письмових поясненнях Комунальне підприємство "Київтранспарксервіс" зазначає про невірне застосування судами норм матеріального та процесуального права, неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 щодо застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
3.5. На виконання вимог ухвали Верховного Суду від 07.07.2021 прокурором надано докази направлення копії касаційної скарги відповідачу на його юридичну адресу, які долучено до матеріалів справи.
4. Обставин справи, встановлені судами
4.1. Господарськими судами попередніх інстанцій установлено, що 02.11.2017 посадовою особою Департаменту земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації Івановою В.П. було проведено обстеження спірної земельної ділянки, за результатами якого складено акт обстеження земельної ділянки № 17-1835-03 від 02.11.2017 (далі - Акт обстеження).
4.2. Відповідно до Акта обстеження встановлено, що на частині зазначеної спірної земельної ділянки розміщена споруда (автомийка) орієнтовною площею 130 м2. На споруді (автомийці) зазначена адреса: проспект Генерала Ватутіна, 1-А. Господарську діяльність щодо експлуатації автомийки здійснює відповідач. Також в Акті обстеження зазначено, що згідно з даними міського земельного кадастру земельна ділянка загальною площею 13 402,56 м2 на проспекті Генерала Ватутіна у Деснянському районі м. Києва (обліковий номер земельної ділянки 62:206:0004) обліковується за Комунальним підприємством по ремонту і утриманню мостів та шляхів міста Києва "Київавтошляхміст". Рішення щодо передачі будь-яким юридичним чи фізичним особам зазначеної земельної ділянки у власність (користування) Київська міська рада за поданням Департаменту земельних ресурсів не приймала, як і не приймала рішень щодо передачі спірної земельної ділянки ПП "Кристал Авто" для розміщення автомийки. Зазначена інформація також підтверджується витягом з бази даних міського земельного кадастру станом на 02.11.2017 № 2 "Реєстр земельних ділянок Черговий план.
4.3. Спір у цій справі виник у зв`язку з використання відповідачем без відповідних правовстановлюючих документів земельної ділянки, яка належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва.
5. Позиція Верховного Суду
5.1. Переглянувши оскаржені у справі постанову та ухвалу, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши наявні матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
5.2. У цій справі прокурор звертався до суду за процедурою, передбаченою абзацами 3, 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Згідно з матеріалами справи, при зверненні з цим позовом в інтересах держави прокурор зазначив, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є Київська міська рада, яка, відповідно до покладених на неї завдань, розпоряджається землями територіальної громади міста та не вживає заходи щодо повернення спірної земельної ділянки у розпорядження територіальної громади міста.
5.3. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
5.4. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
5.5. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
5.6. Верховний Суд зазначає, що системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
5.7. Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
5.8. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
5.9. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічна правова позиція неодноразова викладалась у постановах Верховного Суду, зокрема, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17 та від 18.08.2020 у справі № 914/1844/18.
5.10. Верховний Суд у цьому випадку погоджується з обґрунтованим висновком місцевого господарського суду, який був підтриманий апеляційним господарським судом, про недоведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення позивачем захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, з огляду на таке.
5.11. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомлення прокурором відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідні запити, а також копії документів, отримані від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
5.12. Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
5.13. При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
5.14. Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:
"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".
5.15. У цій справі прокурор звертався саме за процедурою, передбаченою абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", вказуючи на те, що захист законних інтересів держави Київська міська рада не здійснює, хоча до її компетенції належать повноваження захисту інтересів держави відносно повернення комунального майна - земельної ділянки.
Як установлено судом апеляційної інстанції, на підтвердження дотримання процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор до письмових пояснень додав лист (повідомлення) від 25.10.2017 № 05/2/3-267вих-17, який адресований Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради. У листі (повідомленні) зазначено про використання відповідачем земельної ділянки без правовстановлюючих документів. Водночас, суд апеляційної інстанції зазначив про відсутність в матеріалах справи доказів направлення такого листа на адресу Київської міської ради або доказів отримання нею такого листа.
5.16. Натомість суди встановили, що 14.11.2017 прокуратура оформила позовну заяву до відповідача. У цей же день, 14.11.2017, прокуратура міста Києва відправила на адресу Київської міської ради повідомлення № 05/2/3-222/17 про те, що прокуратурою міста Києва підготовлено позовну заяву в інтересах Київської міської ради до ПП "Кристал Авто" про повернення земельної ділянки. 29.11.2017 прокуратура міста Києва подала позовну заяву до Господарського суду міста Києва.
5.17. Таким чином, суди установили недотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та непідтвердження підстав для представництва, оскільки матеріали справи не містять належних та допустимих доказів того, що компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.
Відтак, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про відсутність у цьому випадку законних підстав для представництва прокурором інтересів держави, що свідчить про те, що позовну заяву підписано особою, яка не мала права її підписувати та є підставою для залишення позову без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
5.18. Доводи прокурора про неврахування судами висновків Верховного Суду щодо застосування положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є безпідставними, оскільки і суд першої інстанції, і суд апеляційної інстанції під час вирішення спору послалися на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 10.09.2020 у справі № 904/1233/19, від 28.08.2020 у справі № 914/535/19, від 27.08.2020 у справі № 905/2304/18, та правильно застосували положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Посилання прокурора на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18, від 24.03.2021 у справі № 910/7250/18, не свідчать про невірне застосування норм матеріального права під час вирішення цього спору, оскільки як вже було зазначено суди вірно застосували положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру", враховуючи висновки, викладені у постановах Верховного Суду.
5.19. Інші доводи, викладені в касаційній скарзі, стосуються з`ясування обставин, уже встановлених господарськими судами попередніх інстанцій, та переоцінки вже оцінених ними доказів у справі, тому суд касаційної інстанції не може взяти їх до уваги згідно з положеннями частини 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України.
6. Висновки Верховного Суду
6.1. Згідно зі статтею 300 Господарського процесуального кодексу України, Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
6.2. Відповідно до частин 3 статті 304 Господарського процесуального кодексу України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
6.3. Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення (пункт 1 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України).
6.4. Відповідно до статті 309 Господарського процесуального кодексу України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
6.5. З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції колегія суддів вважає, що апеляційний господарський суд правомірно залишив без змін ухвалу місцевого суду про залишення позову без розгляду, тому постанова Північного апеляційного господарського суду від 14.04.2021 ухвалена із додержанням норм матеріального і процесуального права, тому підстав для її скасування не має.
7. Судові витрати
7.1. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина 14 статті 129 Господарського процесуального кодексу України).
Керуючись статтями 300 301 308 309 314 315 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Київської міської прокуратури залишити без задоволення.
2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 14.04.2021 і ухвалу Господарського суду міста Києва від 27.01.2021 у справі № 910/21377/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Н. О. Багай
Судді Т. Б. Дроботова
Ю. Я. Чумак