ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/524/19
Провадження № 11-1227заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С.
розглянула в порядку письмового провадженняапеляційну скаргу ОСОБА_1 , подану та підписану його адвокатом Левковцем Андрієм Юрійовичем, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року (суддя Білак М. В.) в адміністративній справі № 9901/524/19 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправним і скасування рішення в частині та
ВСТАНОВИЛА:
1. 01 жовтня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції із позовною заявою, у якій просив:
визнати протиправним та скасувати акт Верховної Ради України у формі Закону України від 12 липня 2018 року № 2509-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» (далі - Закон № 2509-VIII) у частині підпункту 9 пункту 2 розділу VI «Прикінцеві положення», яким було внесено зміни та викладено в новій редакції підпункт «х» підпункту 3 пункту 2 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 07 червня 2018 року № 2447-VIII «Про Вищий антикорупційний суд» (далі - Закон № 2447-VIII);
вжити заходів забезпечення адміністративного позову шляхом заборони Вищому антикорупційному суду на підставі підпункту 9 пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону № 2509-VIII, яким було внесено зміни до підпункту «х» підпункту 3 пункту 2 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2447-VIII, вчиняти дії щодо прийняття до провадження переданих справ, судовий розгляд яких уже здійснюється в суді першої або апеляційної інстанцій.
Вимоги мотивував тим, що кримінальні провадження щодо злочинів, віднесених Кримінальним процесуальним кодексом України до підсудності Вищого антикорупційного суду, судовий розгляд у судах першої інстанції яких не закінчено до дня початку роботи Вищого антикорупційного суду, передаються до цього суду для розгляду в установленому порядку. У зв`язку з наведеним кримінальне провадження щодо позивача, яке перебуває в провадженні суду першої інстанції понад 30 місяців, має бути передано до Вищого антикорупційного суду, розгляд якого має відбуватися спочатку.
З посиланням на положення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод твердить про порушення оспорюваними положеннями законів права на справедливий розгляд справи щодо нього впродовж розумного строку незалежним та безстороннім судом.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 02 жовтня 2019 року на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовив у відкритті провадження.
Своє рішення обґрунтував тим, що правовідносини між сторонами не стосуються здійснення відповідачем владних управлінських функцій, оскільки є об`єктом конституційного контролю.
3. ОСОБА_1 не погодився із зазначеною ухвалою суду і подав апеляційну скаргу, у якій просить її скасувати та передати справу для продовження розгляду.
На думку скаржника, відмовляючи у відкритті провадження у справі, фактично суд діяв упереджено та поза порядком, установленим процесуальним законом. У своєму рішенні дійшов неправильного і помилкового висновку про те, що цей спір не носить ознак публічно-правового, а є правовою ситуацією, що вимагає інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
У відзиві ВРУ зазначає, що сама по собі незгода позивача з актом ВРУ не може бути підставою для визнання його протиправним та незаконним. У контексті висловлених позовних вимог відповідач реалізував дії, пов`язані з функцією законотворення, тому спір не має ознак справи адміністративної юрисдикції. Просить апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін.
4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 грудня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , поданою та підписаною його адвокатом Левковцем А. Ю., а ухвалою від 23 грудня 2019 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, оскільки характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.
5. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й вирішити питання про відкриття провадження.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
На підставі пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 цього Кодексу адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.
Пунктом 1 частини другої цієї ж статті передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, саме цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ. Саме згідно з нормами Регламенту ВРУ створені нею з числа народних депутатів України комітети ВРУ, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
На підставі частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.
Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Ураховуючи зазначене, висновок суду першої інстанції про непоширення юрисдикції Верховного Суду на справу за позовом ОСОБА_1 про визнання протиправними та нечинними Законів № 2509-VIII та № 2447-VIII відповідає правильному застосуванню норм права.
8. Оскільки юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори про визнання протиправними дій чи бездіяльності ВРУ під час здійснення законотворчого процесу, правильним є висновок суду першої інстанції про те, що позовні вимоги щодо питань, які стосуються цього процесу, також не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Таку правову позицію викладено, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
9. У своєму рішенні суд першої інстанції зазначив, що визнання протиправним та скасування Закону № 2509-VIII у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» належить до юрисдикції Конституційного Суду України.
Зі змісту наведеного випливає, що суд роз`яснив позивачеві про наявність у нього права звернутися до цього суду щодо вчинення ВРУ протиправних дій у рамках процедури законотворчого процесу.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що ОСОБА_1 оскаржує дії ВРУ, пов`язані з ухваленням законів, тобто предметом спору є повноваження відповідача під час реалізації визначених конституційних повноважень.
Отже, зазначені вимоги позивача стосуються не управлінської, а процесуальної діяльності законодавчого органу. За таких обставин ОСОБА_1 заявив вимоги, які не тільки не належать до юрисдикції адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду шляхом заявлення позову.
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
9. За правилами статей 315 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції апеляційний суд має право змінити судове рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Оскільки суд першої інстанції помилково роз`яснив ОСОБА_1 , що розгляд цих вимог віднесено до компетенції Конституційного Суду України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року підлягає зміні в її мотивувальній частині з викладених вище підстав.
Керуючись статтями 122 243 266 315 317 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , подану та підписану його адвокатом Левковцем Андрієм Юрійовичем, задовольнити частково.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
В іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточноюй оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. І. Гриців
Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко
Т. О. Анцупова В. С. Князєв
С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко
В. В. Британчук Н. П. Лященко
Ю. Л. Власов В. В. Пророк
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук