П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 серпня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/189/24
Провадження № 11-122заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2024 року (судді Бевзенко В. М., Стеценко С. Г., Стрелець Т. Г., Тацій Л. В., Шарапа В. М.) у справі № 990/189/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною частини другої статті 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік»,
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. У травні 2024 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ), у якому просила визнати протиправною та нечинною частину другу статті 8 Закону України від 09 листопада 2023 року № 3460-IX«Про Державний бюджет України на 2024 рік» (далі - Закон № 3460-IX), якою встановлено «Визначити розмір мінімальної заробітної плати, який застосовується як розрахункова величина для обчислення виплат за рішенням суду, на рівні 1600 гривень».
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що вона проживає в місті Овручі Житомирської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 1991 року № 106, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення. Також ОСОБА_1 є непрацюючим пенсіонером та перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області, від якого отримує підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення відповідно до статті 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII) у розмірі двох мінімальних заробітних плат згідно з рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 19 травня 2020 року у справі № 240/4845/18 (що набрало законної сили), яке станом на 31 грудня 2023 року становило 13 400 грн/міс.
3. 09 листопада 2023 року ВРУ прийняла Закон № 3460-IX, відповідно до статті 8 якого з 01 січня 2024 року встановлено мінімальну заробітну плату - 7 100 грн, а з 1 квітня - 8 000 грн. Разом з тим у частині другій цієї статті встановлюється мінімальна заробітна плата у розмірі 1 600 грн як розрахункова величина для обчислення виплат за рішенням суду.
4. Керуючись Законом № 3460-IX, територіальний орган Пенсійного фонду України 06 березня 2024 року здійснив перерахунок пенсії ОСОБА_1 з 01 січня 2024 року, у тому числі зазначеного підвищення до пенсії, яке після перерахунку стало становити 3 200 грн.
5. На думку позивачки, частина друга статті 8 Закону № 3460-IX не відповідає (суперечить) статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, статті 16, частині другій статті 19, статті 22, частинам першій, четвертій статті 41, частинам першій, третій статті 46 та частині першій статті 50 Конституції України.
6. ОСОБА_1 також указала, що відмова у відкритті провадження у справі, як і відмова в задоволенні позову призведе до позбавлення її права на справедливий розгляд цієї справи, чим буде порушено пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в також позбавить її права мирно володіти своїм майном, тобто права на нарахування та виплату ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у належному (в раніше визначеному) розмірі, чим буде порушено статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 03 червня 2024 року на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовив у відкритті провадження, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
8. Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що:
- в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (повноваження);
- оскільки, здійснюючи законотворчий процес, ВРУ не виконує публічно-владних управлінських функцій, цей спір не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства;
- визнання законів, інших актів або їхніх окремих положень неконституційними, після чого вони втрачають чинність, належить саме до повноважень Конституційного Суду України, а не іншого суду;
- розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й взагалі не підлягає розгляду судами системи судоустрою, відтак відсутні підстави для роз`яснення позивачці до якого суду належить його вирішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
9. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що воно прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, невірного трактування чинного законодавства та неповно з`ясованих обставин, що призвело до неправильного вирішення питання.
10. На переконання скаржниці, незважаючи на те, що оскарження нормативно-правових актів чи окремих його положень віднесено до юрисдикції адміністративних судів, з боку держави в особі суддів Касаційного адміністративного суду вчинено правові та практичні перешкоди при здійсненні ОСОБА_1 права доступу до суду.
11. При цьому скаржниця зауважила, що право на захист у суді своїх прав і свобод є конституційною гарантією, яка забезпечується реальною можливістю всякій заінтересованій особі звернутися до суду в установленому законом порядку про захист прав, свобод та інтересів та можливістю обирати спосіб захисту, використовуючи при цьому всі дозволені законодавством інструменти та засоби.
12. ОСОБА_1 також указала, що суд першої інстанції не з`ясував, чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися позовні вимоги, та якими доказами вони підтверджуються, чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження, неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, не здійснив належну оцінку наданих позивачкою доказів, - як кожного доказу окремо, так і взаємозв`язок доказів у їх сукупності, чим порушив вимоги частин першої та третьої статті 90 КАС України.
13. На підставі викладеного скаржниця просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Короткий зміст викладених у відзиві на апеляційну скаргу доводів
14. У відзиві на апеляційну скаргу представник ВРУ зазначив, що апеляційна скарга є безпідставною й такою, що не спростовує обґрунтованість та законність ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2024 року.
15. На думку представника ВРУ, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду обґрунтованого зазначив, що парламент як єдиний законодавчий орган, здійснюючи законотворчий процес, не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді.
16. У зв`язку з викладеним представник ВРУ просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 , а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2024 року в цій справі залишити без змін.
Рух апеляційної скарги
17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19червня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2024 року у цій справі, а ухвалою від 04 липня 2024 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також ураховуючи те, що характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
18. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
19. Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
21. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
22. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
23. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
24. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ встановлені статтею 266 КАС України. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
25. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах вже звертала увагу на те, що наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанови від 18 серпня 2022 року у справі № 990/94/22 та від 17 листопада 2022 року у справі № 990/116/22).
26. У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ)неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
27. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
28. У цій справі ОСОБА_1 звернулася до суду адміністративної юрисдикції з позовом, у якому просить визнати протиправною та нечинною частину другу статті 8 Закону № 3460-IX.
29. За змістом розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент ВРУ) (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).
30. Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
31. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).
32. Здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
33. У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
34. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що предметом цього спору є визнання протиправною та нечинною частини другої статі 8 Закону № 3460-IX, тобто позовні вимоги стосуються насамперед законотворчої діяльності ВРУ, під час якої вона не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
35. Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
36. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 20 липня 2023 року у справі № 990/80/23, від 01 лютого 2024 -року у справі № 990/140/23, від 25 квітня 2024 року у справі № 990/40/24.
37. Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу, що в Рішенні Конституційного Суду України від 03 грудня 1998 року № 17-рп/98 наголошено, що ВРУ є єдиним органом законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України.
38. Згідно зі статтею 147 Основного Закону питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України.
39. Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів ВРУ; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
40. За змістом частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
41. Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.
42. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).
43. До повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів ВРУ і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. Разом з тим такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.
44. Таким чином, віднесення питання про відповідність Конституції України законів України до виключної компетенції Конституційного Суду України вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
45. Стосовно доводів апеляційної скарги про обмеження позивачки в доступі до суду Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема, ВРУ може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
46. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
47. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.
48. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
49. Таким чином, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі від 03 червня 2024 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 слід відмовити.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
50. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
51. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
52. Оскільки Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
53. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
54. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 266 308 311 315 316 322 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 червня 2024 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. ЖелєзнийСудді: О. О. Банасько С. Ю. Мартєв О. Л. Булейко К. М. Пільков І. А. Воробйова С. О. Погрібний М. І. Гриців О. В. Ступак Ж. М. Єленіна І. В. Ткач Л. Ю. Кишакевич О. С. Ткачук В. В. Король В. Ю. Уркевич О. В. Кривенда Є. А. Усенко М. В. Мазур