ПОСТАНОВА
Іменем України
18 березня 2020 року
Київ
справа №П/811/140/17
адміністративне провадження №К/9901/42465/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Кіровоградській області до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування листа-вимоги від 27.01.2017 № 04-11-08-14/251, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10.04.2017, прийняту у складі головуючого судді Жука Р.В., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2017, постановлену у складі колегії суддів: Бишевської Н.А. (головуючий), Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.
І. Суть спору
1. У лютому 2017 року Територіального управління Державної судової адміністрації України в Кіровоградській області (далі - ТУ ДСА в Кіровоградській області) звернулося до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просило суд визнати протиправним та скасувати листа-вимоги управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області про усунення порушень, виявлених при проведенні ревізії від 27.01.2017 №04-11-08-14/251.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ТУ ДСА в Кіровоградській області зазначило, що пункти листа-вимоги від 27.01.2017 №04-11-08-14/251 про усунення виявлених ревізією фінансових порушень, ґрунтуються на висновках, викладених в акті ревізії від 29.12.2016 08-09/14, є необґрунтованими та незаконними, оскільки зазначені порушення позивачем вчинені не були.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до пункту 1.1.6.1 плану роботи Державної фінансової інспекції в Кіровоградській області на ІІІ квартал 2016 року (управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області), на підставі відповідних направлень, керівником Хархутою І.П. та ревізійною групою, у період з 28.09.2016 по 21.12.2016 проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА в Кіровоградській області, результати якої відображено у відповідному Акті від 29.12.2016 за №09-09/14 (а.с.13-43).
4. Не погоджуючись з вказаним актом перевірки від 29.12.2016 за №09-09/14, позивач подав до управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області заперечення від 11.01.2017 №72/2017 (а.с.46-47), за результатами розгляду якого відповідач прийняв висновок, затверджений начальником управління Східного офісу Державної аудиторської служби в Кіровоградській області від 24.01.2017 (а.с.70-77).
5. Разом з тим, 27.01.2017 в.о. начальником управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області видано Розпорядження №2 про зупинення операцій з бюджетними коштами, на підставі вищевказаного Акту, яким зобов`язано ТУ ДСА України у Кіровоградській області зупинити операції з бюджетними коштами (а.с.49).
6. 27.01.2017 з метою повного усунення виявлених при проведенні ревізії порушень, попередження їх виникнення в подальшому, керуючись пунктом 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області надіслало ТУ ДСА України у Кіровоградській області лист-вимогу Про усунення порушень, виявлених при проведенні ревізії (а.с.44-45).
7. Указаною вимогою в ході контролюючого заходу встановлено ряд порушень та недоліків у веденні бухгалтерського обліку при складенні фінансової звітності позивача, які частково не усунуті, зокрема вказані порушення відображені у наступних пунктах спірного листа-вимоги:
7.1. - перевіркою операцій на реєстраційних рахунках ТУ ДСА в Кіровоградській області, в тому числі цільового спрямування коштів встановлено, що в порушення пункту 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (зі змінами) ТУ ДСА в Кіровоградській області проведено видатки на оплату теплопостачання всупереч напрямкам використання коштів, визначеним кодами програмної класифікації видатків, по яким здійснювалась оплата, а саме: за рахунок асигнувань, затверджених по КПКВ 0501040 «Здійснення правосуддя місцевими судами» (у 2014-2015 роках) та по КПКВ 0501020 «Здійснення правосуддя місцевими та апеляційними судами» (протягом січня-серпня 2016 року) КЕКВ 2271 «оплата теплопостачання» здійснено покриття витрат, які планувались і повинні проводитись за рахунок асигнувань по КПКВ 0501010 «Організаційне забезпечення діяльності судів та установ судової системи» на загальну суму 38,84 тис. грн. та згідно статті 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-УІ (зі змінами) є порушенням бюджетного законодавства;
7.2. - у ході ревізії питання взяття на облік зобов`язань стану розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів правильності відображення дебіторської та кредиторської заборгованостей, встановлено факти заниження в обліку та фінансовій звітності ТУ ДСА в Кіровоградській області дебіторської заборгованості по розрахунках за теплову енергію станом на 01.01.2014 в сумі 20,96 тис. грн, станом на 01.01.2015 - 53,99 тис. грн та станом на 01.01.2016 - 42,21 тис. грн. Дебіторська заборгованість тривала не більше 1 місяця, проте в порушення вимог частини першої статті 3 Закону України від 16.07.1999 № 996-ХІV «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пункту 1.2 наказу Міністерства фінансів України від 24.01.2012 №44 «Про затвердження Порядку складання фінансової та бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів» (зі змінами) не була відображена у звітності установи, а відповідно не була врахована при затвердженні асигнувань на наступний рік, що призвело до завищення бюджетних асигнувань в 2014-2016 роках на загальну суму 117,16 тис. грн;
7.3. - ревізією дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті працівникам місцевих загальних судів Кіровоградської області премій встановлено, що всупереч наказу Мінпраці України від 11.10.1996 №77 «Про умови оплати праці робітників, зайнятих обслуговуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органі органів прокуратури, судів та інших органів» (зі змінами) та Положення про преміювання працівників місцевих загальних судів, затвердженого наказом ТУ ДСА України в Кіровоградській області від 24.02.2012 №17-к зайво виплачено премії робітникам Кіровоградського районного суду, Ленінського районного суду м.Кіровограда, Бобринецького, Долинського та Маловисківського районних судів Кіровоградської області на загальну суму 18,95 тис. грн, та як наслідок, зайво проведено нарахування на заробітну плату та перераховано ЄСВ на суму 6,88 тис. гривень.
8. Також, вказаним листом-вимогою зобов`язано позивача вичерпну інформацію про вжиті заходи з усуненням порушень, разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області до 22.02.2017.
9. Не погоджуючись із вказаним листом-вимогою від 27.01.2017 №04-11-08-14/251 позивач звернувся до суду із цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Кіровоградський окружний адміністративний суд постановою від 10.04.2017 позовні вимоги задовольнив частково. При цьому суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням вимог законодавства.
11. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28.09.2017 підтримав позицію суду першої інстанції та за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
12. У касаційні скарзі Східний офіс Держаудитслужби, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
13. У запереченнях на касаційну ТУ ДСА в Кіровоградській області вказує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій винесені законно та обґрунтовано, на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційних скарг висновків цих судів не спростовують.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час прийняття спірної вимоги, далі - Закон № 2939-XII).
16. Частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
17. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
18. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
19. Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
20. Уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
21. Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).
22. Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
23. За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; вертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
24. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
VI. Оцінка Верховного Суду
25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
26. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
27. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
28. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
29. Отже, у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
30. Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
31. Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, у постановах від 07.10.2014 у справі № 21-368а14, від 14.10.2014 у справі №21-453а14, від 18.11.2014 у справі №21-461а14, від 20.01.2015 у справі №21-601а14, від 27.01.2015 у справі № 21-436а14, від 10.02.2015 у справі №21-632а14, від 15.04.2014 у справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 13.05.2014 у справі № 21-89а14, від 29.05.2017 у справі №826/6304/16, від 23.02.2016 у справі №818/1857/14 тощо.
32. Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а.
33. У справі, яка розглядається ТУ ДСА в Кірвоградській області просить скасувати лист-вимогу управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області про усунення порушень, виявлених при проведенні ревізії від 27.01.2017 №04-11-08-14/251
34. Верховний Суд наголошує, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Натомість, у справі, яка розглядається, Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії ТУ ДСА в Кірвоградській оласті, при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
35. Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.
36. Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2019 у справі № 820/339/17, від 11 лютого 2020 у справі № 804/2282/16.
37. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову оскільки оскаржувана вимога не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.
38. За такого правового регулювання та обставин справи суди першої й апеляційної інстанцій, належним чином установивши фактичні обставини справи, дійшли помилкового висновку про протиправність дій відповідача та, відповідно, наявність підстав для задоволення позову.
39. Ураховуючи приписи пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ, а також те, що касаційні скарги на судові рішення в цій справі були подані до набрання чинності цим Законом і рогляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає їх у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020).
40. Отже, з огляду на приписи частини першої статті 351 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із ухваленням у справі нового рішення про відмову у задоволенні заявлених позовних вимог.
VII. Судові витрати
41. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити.
2. Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року у справі № П/811/140/17скасувати.
3. Ухвалити у справі № П/811/140/17 нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Територіального управління Державної судової адміністрації України в Кіровоградській області до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування листа-вимоги від 27.01.2017 № 04-11-08-14/251 відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
Головуючий О.О. Шишов
Судді І.В. Дашутін
М.М. Яковенко