ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2020 року
м. Київ
справа № П/811/1797/16
адміністративне провадження № К/9901/42481/18
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г., -
розглянувши у порядку попереднього розгляду за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № П/811/1797/16
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Будівельна компанія «КАН» до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Держгеонадра
на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.03.2017, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Жука Р.В., суддів Хилько Л.І., Момонт Г.М. та
ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Мельника В.В., суддів Сафронової С.В., Чепурнова Д.В., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 13.12.2016 ТОВ «Будівельна компанія КАН» звернулося до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадра від 01.09.2016 № 287 «Про встановлення термінів для усунення порушень» в частині встановлення ТОВ «Будівельна компанія КАН» терміну 30 днів для усунення порушень щодо проведення повторної державної експертизи.
В обґрунтування позову ТОВ «Будівельна компанія КАН» зазначило, що ухвалюючи оспорюваний наказ Держгеонадра перевищив надані повноваження та вдався до виявлення фактів вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр за непередбачених законом підстав та не у встановлений спосіб. Наказ містить вказівки про усунення порушень та, тим самим, підміняє собою припис.
2. Кіровоградський окружний адміністративний суд постановою від 20.03.2017, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017, задовольнив позовні вимоги.
3. 03.07.2017 Держгеонадра звернулось до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.03.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою 06.07.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
6. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
7. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
8. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 26.06.2019 №845/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді-доповідача Гімона М.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
9. Протоколом розподілу справи від 26.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
10. Ухвалою судді Верховного Суду від 27.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Суди встановили, що ТОВ «Будівельна компанія «КАН» є власником спеціального дозволу на користування надрами від 22.10.2009 №5028 на родовище Шостаківське, а саме: видобування піску.
Листом від 04.10.2016 № 18623/13/14-16 Держгеондара повідомила позивача про те, що згідно з пунктом 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 №865 (далі - Положення № 865) власнику спеціального дозволу на користування надрами надається 30 календарних днів для проведення повторної державної експертизи.
Листом від 31.10.2016 № 8 ТОВ "Будівельна компанія «КАН» повідомило відповідача, що пункт 25 Положення № 865 у редакції, яку наводить Держгеонадра, не діє з 01.01.2011, а тому наразі не встановлений обов`язок гірничих підприємств (надрокористувачів) проводити повторну державну експертизу кожні п`ять років.
Держгеонадра на вказаний лист позивача надала відповідь від 24.11.2016 №21900/13/14-16, в якій зазначила, що наказом Держгеонадра від 23.12.2015 № 438 «Щодо проведення систематичного аналізу Державного балансу запасів корисних копалин» зобов`язано Державну комісію України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України) спільно з Державним науково-виробничим підприємством «Державний інформаційний геологічний фонд України» (далі - ДНВП «Геоінформ України») провести аналіз Державного балансу запасів корисних копалин України щодо подання на повторну державну експертизу матеріалів геолого-економічної оцінки відповідних родовищ корисних копалин в частині діючих, в тому числі зупинених, спеціальних дозволів на користування надрами.
На виконання вказаного вище наказу ДНВП «Геоінформ України» спільно з ДКЗ України подав до Держгеонадра перелік суб`єктів господарювання, яким рекомендовано подати матеріали геолого-економічної оцінки відповідних родовищ корисних копалин на повторну державну експертизу.
Відповідно до пункту 12 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174, Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням, зокрема, за виконанням надрокористувачами рішень ДКЗ України.
Також, Держгеондра у листі-відповіді від 24.11.2016 №21900/13/14-16 повідомила позивача про те, що інформація щодо роз`яснення умов та порядку проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин з урахуванням положення пункту 25 Положення № 865 розміщена на офіційному сайті Держгеонадра.
Не погоджуючись з вказаним вище наказом від 01.09.2016 № 287«Про встановлення термінів для усунення порушень», позивач звернувся з позовом до суду, в якому просив його скасувати.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що спірний наказ було прийнято на підставі пункту 25 Положення № 865 у недіючій редакції, що свідчить про його прийняття не на підставі, що передбачена законом.
13. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що суди помилково розтлумачили положення пункту 25 Положення № 865 та не врахували того, що позивач як суб`єкт користування надрами повинен проводити геолого-економічну оцінку ділянки надр, яка є невід`ємною частиною державної експертизи корисних копалин.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
15. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Згідно частини першої статті 11 Кодексу України про надра державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
17. Відповідно до частини першої статті 45 Кодексу України про надра для визначення промислової цінності родовищ і оцінки запасів корисних копалин по кожному родовищу встановлюються кондиції на мінеральну сировину, що становлять сукупність вимог до якості і кількості корисних копалин, гірничо-геологічних та інших умов розробки родовища. Запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
18. На реалізацію наведеної вище норми Кодексу України про надра Кабінет Міністрів України постановою від 22.12.1994 N 865 «Про затвердження Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин» затвердило Положення № 865, яке визначає порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
19. Пунктом 25 Положення № 865 [у редакції чинній до 26.03.2008, до змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 N 264 «Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин» (далі - постанова № 264)] було передбачено, що повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться обов`язково у тому разі, коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими ДКЗ, або якщо списані та передбачені до списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.
Повторна і додаткова експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться у порядку, передбаченому цим Положенням.
20. Постановою № 264, зокрема були внесені зміни до пункту 25 Положення № 865 та викладено його у наступній редакції: «Повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, а також у разі:
- коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством;
- коли різниця у розмірі становить понад 20 відсотків порівняно з фактичними техніко-економічними та фінансовими показниками господарської діяльності, пов`язаної з видобуванням корисних копалин, а також коли зміни в технологічних схемах призводять до такої різниці».
21. В подальшому, постановою Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» (далі - постанова № 1236) постанову № 264 визнано такою, що втратила чинність.
22. Відповідно до положень пункту 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 № 870 визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.
23. З прийняттям постанови № 1236 зміни та доповнення до Положення № 865 не вносились, попередня редакція пункту 25 Положення № 865 не відновлювалась.
24. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередній інстанцій, які, задовольняючи позов, дійшли висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин положення пункту 25 Положення № 865 у жодній із вищевказаних редакцій не діяли, а отже Держгеонадра в оспорюваному наказі від 01.09.2016 № 287 визначила як підставу для його прийняття нечинну норму Положення № 865.
25. Відновлення чинності пункту 25 Положення № 865 мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2017№ 1108 «Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин», якою пункт 25 Положення № 865 викладено у новій редакції.
26. Оскільки станом на час прийняття оскаржуваного наказу пункт 25 Положення № 865 був нечинним, то фактично відсутні підстави вважати, що у позивача існувала необхідність проведення повторної державної експертизи та, відповідно, відсутні підстави для встановлення позивачу терміну для усунення порушень законодавства про надра.
27. Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 23.10.2019 у справі П/811/112/17, від 27.02.2020 у справі № 804/8510/16.
28. За встановлених обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про задоволення позову.
29. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
30. Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 343 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20.03.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017 у справі №П/811/1797/16 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко