№ 208/4470/16-а

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 208/4470/16-а

адміністративне провадження № К/9901/22952/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стародуба О.П.,

суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Кам`янської міської ради Дніпропетровської області на постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 07.10.2016 (суддя - Похваліта С.М.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.02.2017 (судді - Шальєва В.А., Білак С.В., Олефіренко Н.А.) у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Кам`янської міської ради Дніпропетровської області, третя особа - Департамент муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради Дніпропетровської області про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в :

У липні 2016 року до суду з позовами звернулись ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_2

ФОП ОСОБА_1 просив визнати протиправним і таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили та скасувати підпункт 1.1 пункту 1 рішення Дніпродзержинської міської ради (правонаступником якої є Кам`янська міська рада Дніпропетровської області) від 17.06.2016 №223-08/VII «Про заборону роздрібної торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (окрім безалкогольного) у нічний час у м. Дніпродзержинськ».

ОСОБА_2 просив визнати протиправним та скасувати рішення Дніпродзержинської міської ради №223-08/VII від 17.06.2016 щодо обмеження реалізації алкогольних напоїв на території м. Дніпродзержинськ з 21:00 год вечора до 08:00 години ранку, та зобов`язати відповідача опублікувати оголошення про скасування оскаржуваного нормативно-правового акту у разі прийняття відповідного судового рішення.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Дніпродзержинської міської ради від 17.06.2016 №223-08/VII «Про заборону роздрібної торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (окрім безалкогольного) у нічний час у м. Дніпродзержинськ» заборонено роздрібну торгівлю алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (окрім безалкогольного) на території міста Дніпродзержинська у стаціонарних та тимчасових спорудах, крім закладів ресторанного господарства, у період з 21 години вечора до 8 години ранку щоденно, враховуючи вихідні дні та свята (пп. 1.1 п. 1 рішення). (а.с. 32 - 33)

Вважаючи вказане рішення відповідача протиправними, позивачі звернулись до суду з позовами.

ФОП ОСОБА_1 в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що ні Законом України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів», ні іншими законами та нормативно-правовими актами органам місцевого самоврядування не надані повноваження запроваджувати такі заходи як заборона реалізації (обмеження роздрібної торгівлі) алкогольних напоїв, пива, слабоалкогольних напоїв в стаціонарних об`єктах торгівлі та тимчасових спорудах у певний період часу, а тому відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про обмеження реалізації алкогольних напоїв на території м. Дніпродзержинськ в нічний час, вийшов за межі своїх повноважень.

Крім того, посилається на те, що орган місцевого самоврядування може заборонити або обмежити споживання і продаж алкогольних напоїв лише на час проведення масових заходів, а не взагалі як в оскаржуваному рішенні. Жодним законодавчим актом не визначено повноважень органу місцевого самоврядування щодо обмеження місць продажу алкогольних і слабоалкогольних напоїв та тютюнових виробів. Відтак, спірне рішення є протиправним та підлягає скасуванню.

ОСОБА_2 в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що питання обмеження торгівлі (реалізації) алкогольними напоями є предметом законодавчого регулювання та реалізовується виключно парламентом шляхом прийняття законодавчого акту, оскільки жодним законодавчим актом не визначено повноважень органу місцевого самоврядування щодо встановлення постійних часових обмежень щодо торгівлі (реалізації) алкогольних і слабоалкогольних напоїв.

При цьому позивач у позовній заяві посилався на правову позицію, викладену Верховним Судом України у постанові від 24.05.2016 у справі №2а-54/10.

Своє право звернення до суду мотивує тим, що прийняття оскаржуваного рішення порушує його право, як споживача, на вільний вибір товарів і послуг у зручний для нього час, обмежує обіг окремих видів товару, а тому не відповідає вимогам законів. Відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, вийшов за межі наданих йому законом повноважень, що призвело до істотного порушення прав позивача, а також суб`єктів господарювання, що мають право на реалізацію алкогольних напоїв.

Ухвалами Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 13 та 14 липня 2016 року відкрито провадження у справах за позовами ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

Ухвалою цього ж суду від 03.08.2016 об`єднано в одне провадження справи за позовами ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (а.с. 19)

Постановою Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 07.10.2016 позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Дніпродзержинської міської ради Дніпропетровської області від 17.06.2016 №223-08/VII «Про заборону роздрібної торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (окрім безалкогольними) у нічний час у м. Дніпродзержинськ» щодо обмеження реалізації алкогольних напоїв на території м. Кам`янське (Дніпродзержинська) з 21 години вечора до 08:00 години ранку щоденно.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.02.2017 змінено постанову суду першої інстанції в частині абзацу другого її резолютивної частини.

Визнано протиправним та скасовано пп. 1 п. 1 рішення Дніпродзержинської міської ради від 17.06.2016 №223-08/VII «Про заборону роздрібної торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (окрім безалкогольного) у нічний час у м. Дніпродзержинську».

В іншій частині постанову залишено без змін.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить виключно встановлення режиму роботи суб`єктів господарювання. Натомість відповідач фактично не встановив режим роботи магазинів, а заборонив торгівлю окремими видами товарів в певний період часу, тобто вчинив дії поза межами повноважень, визначених як Законом України «Про місцеве самоврядування», так й Законом України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів». При цьому суди виходили з того, що відповідач не надав до суду будь-яких доказів того, що під час прийняття рішення про заборону продажу алкогольних напоїв було погоджено режим роботи із власниками відповідних торгових закладів чи відділів.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 в частині зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про скасування оскаржуваного нормативно-правового акту у разі прийняття відповідного судового рішення, суди виходили з того, що порядок доступу до публічної інформації регулюється Законом України «Про доступ до публічної інформації» і не вимагає додаткових зобов`язань та виходить за межі вимог, які визначені статтею 105 КАС України.

Крім того, суди дійшли висновку про те, що позивач ОСОБА_2 є споживачем, а позивач ФОП ОСОБА_1 є суб`єктом господарювання, який має ліцензію на роздрібну торгівлю алкогольними напоями, а тому позивачі є особами щодо яких застосовується оскаржуване рішення міської ради.

Приймаючи рішення про задоволення позову частково, суди попередніх інстанцій керувались висловленою у постанові від 24.05.2016 у справі №2а-54/10 практикою Верховного Суду України.

З ухваленими у справі рішеннями не погодився відповідач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що відповідно до протоколу №4 від 07.06.2016 на засіданні Координаційної ради з питань розвитку підприємництва у м. Дніпродзержинську (м. Кам`янське) обговорювались проекти регуляторних актів, в тому числі і проект спірного рішення. Відповідно до вказаного протоколу на засіданні зазначено про тривалість регуляторної процедури та про можливість надання на адресу розробника до 12.06.2016 суб`єктами господарювання зауважень та пропозицій щодо даного проекту регуляторного акту, проте протягом встановленого строку зауважень та пропозицій від суб`єктів господарювання до міської ради не надходило. Також покликається на те, що на засіданні комісії були присутні приватні підприємці, представники громадських організацій та голова профспілкової організації малого та середнього бізнесу «Єднання», проте судами не взято до уваги доказ погодження міської радою режиму роботи магазинів та відділів з продажу алкогольних напоїв з їх власниками.

У відзиві на касаційну скаргу позивач ОСОБА_2 просить залишити її без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно частини 1 статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

За змістом частини 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до підпункту 9 пункту «а» частини 1 статті 30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Згідно підпункту 4 пункту «б» цієї статті до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.

За змістом частини 1 статті 153 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» (далі - Закон №481/95-BP) забороняється продаж пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та тютюнових виробів: особами, які не досягли 18 років; особам, які не досягли 18 років; у приміщеннях та на території навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, крім ресторанів, що знаходяться на території санаторіїв; у приміщеннях спеціалізованих торговельних організацій, що здійснюють торгівлю товарами дитячого асортименту або спортивними товарами, а також у відповідних відділах (секціях) універсальних торговельних організацій; у закритих спортивних спорудах (крім пива у пластиковій тарі); з торгових автоматів; на полицях самообслуговування (крім тютюнових виробів у блоках та алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових, пива); поштучно (для тютюнових виробів, крім сигар); у споживчих упаковках, що містять менш як 20 сигарет; з рук; у невизначених для цього місцях торгівлі.

Згідно частини 3 цієї статті на час проведення масових заходів сільські, селищні та міські ради в межах відповідної адміністративної території можуть заборонити або обмежити продаж пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів.

Аналіз наведених норм Закону №280/97-ВР свідчить про те, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить виключно встановлення режиму роботи підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.

Обмеження щодо продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та тютюнових виробів встановлено положеннями статті 153 Закону №481/95-BP.

Зазначена стаття наділяє повноваженнями сільські, селищні та міські ради встановлювати в межах відповідної адміністративної території заборону або обмеження продажу пива (крім пива у пластиковій тарі), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових та куріння тютюнових виробів лише на час проведення масових заходів.

В ході розгляду справи судами встановлено, що оскаржуваним рішенням від 17.06.2016 №223-08/VII відповідач обмежив торгівлю алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом у стаціонарних об`єктах торгівлі та тимчасових спорудах, крім закладів ресторанного господарства у період з 21:00 години вечора до 08:00 години ранку щоденно, враховуючи вихідні дні та свята, проте ні Законом №481/95-ВР, ні іншими законами та нормативно-правовими актами органам місцевого самоврядування не надані повноваження запроваджувати такі заходи, як заборона реалізації пива, алкогольних та слабоалкогольних напоїв у стаціонарних об`єктах торгівлі у певний період часу, а тому суди першої та апеляційної інстанцій обгрунтовано дійшли висновку про задоволення позову.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 07.10.2019 у справі №826/16071/16 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від зазначеної правової позиції.

Щодо права звернення до суду у справах за аналогічними правовідносинами, то Верховний Суд вже неодноразово висловлював свою правову позицію щодо таких спірних правовідносин та, зокрема, у постанові від 23.04.2020 у справі №486/1026/16-а суд дійшов наступних висновків:

«Так, Южноукраїнська міська рада прийнятим рішенням не здійснює владних управлінських функцій щодо позивача. В даному випадку міська рада здійснює владні управлінські функції щодо суб`єктів підприємницької діяльності. Саме суб`єктам підприємницької діяльності відповідач своїм рішенням обмежив реалізацію слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива в нічний час.

Позивач дійсно є споживачем, однак, рішення відповідача розповсюджується лише на суб`єктів підприємницької діяльності, що здійснюють роздрібну торгівлю слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива. Позивач не є суб`єктом підприємницької діяльності та не займається роздрібною торгівлею слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива, а тому на нього не розповсюджується оскаржуване рішення відповідача.

Крім того, основним місцем проживання позивача є м. Кропивницький, на яке не розповсюджується рішення Южноукраїнської міської ради щодо обмеження реалізації слабоалкогольних, алкогольних напоїв та пива з 23:00 до 06:00 годин.

Одноразове відвідування позивачем магазину «Продукти-160» ТОВ «АТБ-Маркет» в нічний час, де йому було відмовлено у продажу алкогольних напоїв, Верховний Суд не розцінює як порушення прав та інтересів позивача, оскільки він міг вільно скористатись правом на придбання алкоголю в нічний час в закладах ресторанного господарства, що відповідає праву споживача на вільний вибір товарів та послуг.»

Наведена правова позиція висловлена Верховним Судом також у постановах від 21.05.2020 у справі №591/4983/16-а та від 06.04.2021 у справі №736/1260/16-а, від 31.01.2020 у справі №739/1130/16.

Враховуючи викладене, колегія суддів доходить висновку про те, що оскаржуване рішення відповідача від 17.06.2016 №223-08/VII «Про заборону роздрібної торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (окрім безалкогольного) у нічний час у м. Дніпродзержинськ» не має відношення до позивача, жодним чином не порушує його права та законні інтереси, не здійснює щодо нього жодних владних управлінських функцій, вказаним рішенням обмежено реалізацію алкогольних напоїв у об`єктах торгівлі, у даному випадку міська рада здійснює владні управлінські функції щодо суб`єктів підприємницької діяльності і саме суб`єктам підприємницької діяльності відповідач своїм рішенням обмежив реалізацію алкогольних, слабоалкогольних напоїв, пива в нічний час. В свою чергу позивач не є суб`єктам підприємницької діяльності, не займається роздрібною торгівлею алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом, а є споживачем, а тому на нього не розповсюджується спірне рішення відповідача.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частини 1 статті 351 цього Кодексу підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини 3 цієї статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Враховуючи викладене, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню в частині задоволення позовних вимог ОСОБА_2 з ухваленням у справі нового рішення про відмову у задоволенні в цій частині позовних вимог.

Керуючись статтями 345 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Кам`янської міської ради Дніпропетровської області задовольнити частково.

Постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 07.10.2016 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.02.2017 скасувати в частині задоволення позовних вимог ОСОБА_2 до Кам`янської міської ради Дніпропетровської області, третя особа - Департамент муніципальних послуг та регуляторної політики Кам`янської міської ради Дніпропетровської області про визнання протиправним та скасування рішення.

В задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 відмовити.

В решті постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.02.2017 та змінену постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 07.10.2016 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук