ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа №0440/6619/18
адміністративне провадження № К/9901/31901/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Губської О.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 0440/6619/18
за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи: Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа № 128 Дніпровської міської ради, Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року, ухвалену колегією судів у складі: головуючого-судді Білак С.В., суддів: Малиш Н.І., Шальєвої В.А.,
УСТАНОВИВ:
Суть спору
1. 03 вересня 2018 року керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області (далі - позивач) звернувся в інтересах держави до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровської міської ради (далі - відповідач 1), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - відповідач 2, Департамент), треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області), комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа № 128" Дніпровської міської ради, де просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 128" Дніпровської міської ради, що зафіксовані у акті № 360 планової перевірки проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;
1.2. зобов`язати Дніпровську міську раду та Департамент вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 128" Дніпровської міської ради, що зафіксовані у акті № 360 планової перевірки проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі.
2. В обґрунтування підстав звернення з позовом прокурором зазначено, що орган уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах відсутній, а бездіяльність відповідачів порушує інтереси держави, а саме права громадян на безпечні умови здобуття освіти.
2.1. При цьому підставою звернення керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області до суду стало, на його думку, спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, оскільки відповідно до статей 67 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу, яке призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи освіти до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. У період з 20 листопада 2017 року по 01 грудня 2017 року фахівцями Дніпровського міського управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку у комунальному закладі освіти «Середня загальноосвітня школа №128» Дніпровської міської ради з питань дотримання у закладі законодавства у сфері протипожежної безпеки.
3.1. В ході перевірки були встановленні численні порушення вимог законодавства пожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовано в акті № 907 від 01 грудня 2017 року.
3.2. З виявленими порушеннями ознайомлено заступника директора з ЛГЧ. КЗО «СЗШ №128» ДМР Браславцеву Т.Є., про що свідчить підпис в акті №907 на підтвердження отримання нею 01 грудня 2017 року примірника акту. Жодних зауважень чи заперечень щодо проведення перевірки та правильності складання акту від керівництва закладу не надійшло.
4. За результатами проведеної цієїперевірки, Дніпровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області винесено припис № 837 від 08 грудня 2017 року на адресу директора вищезазначеного комунального закладу Филипенко Н.П.
5. У подальшому, у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками Дніпровського міського управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повторно проведено планову перевірку вказаного комунального закладу, під час якої поряд із раніше виявленими, встановлено низку порушень вимог протипожежної безпеки (акт позапланової перевірки № 907), які несуть загрозу життю та здоров`ю вихованців закладу, а саме:
- не приведено у працездатний стан систему пожежної сигналізації (СПС) в приміщеннях будівлі навчального закладу, з подальшим технічним обслуговуванням системи протипожежного захисту з організацією (суб`єктами господарювання), що мають ліцензію на провадження господарської діяльності протипожежного призначення та з виведенням тривожного сповіщення від приладу приймально-контрольних пожежних систем протипожежного захисту на пульт пожежного спостерігання;
- допущено опорядження (облицювання) стін евакуаційних шляхів з першого, другого та третього поверхів будівлі навчального закладу матеріалами з показниками пожежної безпеки нижче ніж Г2, В2, д2, Т2;
- допущено влаштування незаповненого отвору в протипожежній перешкоді, яка відокремлює приміщення електрощитової від інших приміщень будівлі навчального закладу, а саме протипожежними дверима з нормованою межею вогнестійкості;
- не проведено технічне обслуговування пожежних кран комплектів в приміщеннях будівлі навчального закладу на працездатність, шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування;
- не укомплектовано пожежний кран - комплект на другому поверсі будівлі навчального закладу пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом, пожежні кран - комплекти №1, 2, 5, 7 не укомплектовані пожежними стволами та не виконано елементи з`єднання пожежних кранів №2,5,7 та 8 рукавів однотипними в приміщеннях будівлі навчального закладу;
- відповідальним працівником з питань цивільного захисту та начальником цивільного захисту не пройдено навчання на територіальних курсах ЦЗ;
- не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту від вражаючих факторів.
6. З виявленими порушеннями, що зафіксовані в акті перевірки № 360 ознайомлено заступника директора з АГЧ КЗО «СЗШ №128» ДМР Браславцеву Т.Є, про що свідчить підпис в акті № 360 на підтвердження отримання нею 04 травня 2018 року примірника акту. Жодних зауважень чи заперечень щодо проведення перевірки та правильності складання акту від керівництва закладу не надійшло.
7. Уважаючи, що вказані порушення, які були виявлені під час позапланової перевірки будівлі навчального закладу (та які не усунуті до моменту звернення до суду з цим позовом) є такими, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, неповнолітні знаходячись у закладі, постійно перебувають в умовах реальної загрози життю та отримання травм чи шкоди своєму здоров`ю через невиконання та ігнорування посадовими особами відповідачів вимог законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року у справі № 0440/6619/18 позовні вимоги задоволено частково.
8.1. Визнано протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти середня загальноосвітня школа №128 Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті №360 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та зобов`язано Дніпровську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності вказаного комунального закладу, що зафіксовані в зазначеному акті планової перевірки, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
9. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції дійшов висновку, що в частині вимог до Дніпровської міської ради позов підлягає задоволенню, оскільки відповідно до статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключною компетенцією міської ради є затвердження місцевого бюджету та змін до нього, прийняття рішень щодо передачі коштів із місцевого бюджету.
9.1. Отже, за висновками суду першої інстанції безпосередньо Дніпровська міська рада має вжити в межах своєї компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти, виявлені ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у навчальному закладі.
9.2. Поряд із цим судом зазначено, що Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради таких повноважень не має, а отже в частині вимог до Департаменту суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для їх задоволення.
9.3. Щодо повноважень звернення органу прокуратури із цим позовом, то судом першої інстанції зазначено, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію та при виявлені порушень, мають право звертатися до адміністративного суду лише у виключних випадках передбачених Кодексу цивільного захисту України.
9.4. Натомість, на думку суду, у цьому випадку спірні правовідносини виникли не з приводу цивільних відносин, заснованих на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників, а з приводу публічно-правових відносин, пов`язаних із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту.
10. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року у справі № 0440/6619/18 скасовано. У задоволенні адміністративного позову керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області відмовлено.
10.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку із чим прокурор у цій справі не може користуватися правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
10.2. На думку суду апеляційної інстанції, саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу.
10.3. За висновками суду апеляційної інстанції, звертаючись із цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому не має правового значення для вирішення спору звернення прокурора з позовом не безпосередньо до закладу освіти, а до органу місцевого самоврядування, оскільки право на звернення з таким позовом чинним законодавством також не передбачено.
10.4. Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що відсутність у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області у Дніпропетровській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, не є передумовою і відповідно не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67 68 Кодексу цивільного захисту України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух у касаційній інстанції
11. 18 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року у справі №0440/6619/18, в якій позивач просить скасувати останню та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року.
11.1. В обґрунтування підстав касаційної скарги скаржником зазначено, що керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 у межах територіальної юрисдикції звернувся до суду за захистом спільних інтересів мешканців територіальної громади міста Дніпра, забезпечення громадян на належні умови здобуття освіти, життя та здоров`я людей.
11.2. Зокрема, як зазначає скаржник, наявність порушень вимог протипожежної безпеки у Комунальному закладі освіти «Середня загальноосвітня школа №128», що становлять загрозу життю та здоров`ю учнів у закладі, та їх тривалий характер підтверджується актами та приписами складеними та внесеними органами ДСНС за результатами перевірок проведених у навчальному закладі упродовж 2016 - 2018 років.
11.3. Скаржник указує, що з огляду на характер спірних правовідносин прокурор звернувся до суду як самостійний позивач, оскільки діючим законодавством не визначено в системі органів місцевого самоврядування вищестоящого чи контролюючого органу по відношенню до місцевих рад у разі невиконання ними обов`язків, що зачіпають інтереси великої кількості мешканців територіальної громади. Органи державної державної влади відповідними повноваженнями у контексті спірних правовідносин також не наділені.
11.4. Зауважує, що в порушення частини 2 статті 2, частин 1, 2, 4 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний суд взагалі не надав оцінку наявності у відповідачів обов`язку щодо забезпечення безпечних умов здобуття освіти у навчальному закладі, а також наявності чи відсутності бездіяльності відповідачів в умовах порушень вимог пожежної безпеки, що загрожують життю та здоров`ю дітей.
11.4. В обґрунтування наявності підстав звернення до суду із цим позовом в інтересах держави скаржник посилається на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 17 липня 2019 року у справі № 0440/7154/18, де Суд зазначив, що системний аналіз положень статей 23,24 Закону України «Про прокуратуру», статті 53 КАС України, статей 67 68 Кодексу цивільного захисту України дає підстави для висновку, що прокурор має право звертатись до адміністративного суду з позовом про зобов`язання органів місцевого самоврядування та їх виконавчі органи вживати заходи, направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані у вказаних актах та приписах, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення порушень.
12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 листопа 2019 року визначено для розгляду цієї справи колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Саприкіна І.В., Єзеров А.А.
12.1. Ухвалою колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі відкрито касаційне провадження.
12.2. За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 вересня 2022 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року № 1428/0/78-22, вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Чиркін С.М., Єзеров А.А., Кравчук В.М.
12.3. 14 вересня 2022 року суддями Чиркіним С.М., Єзеровим А.А. та Кравчуком В.М. до початку розгляду справи по суті, заявлено самовідводи від участі у розгляді справи за цією касаційною скаргою у зв`язку із порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України), а саме: без врахування спеціалізації.
12.4. Ухвалою Верховного Суду від 14 вересня 2022 року задоволено заяви суддів Чиркіна С.М., Єзерова А.А. та Кравчука В.М. про самовідвід. Відведено суддів Чиркіна С.М., Єзерова А.А. та Кравчука В.М. від участі у розгляді справи № 0440/6619/18.
12.5. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 вересня 2022 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 вересня 2022 року № 1452/0/78-22, вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Єресько Л.О., Губська О.А. та Загороднюк А.Г.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 вересня 2022 року вказана касаційна скарга прийнята до провадження та призначено справу до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Позиція інших учасників справи
14. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою отримано Дніпровською міською радою та Департаментом 14 січня 2020 року, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102928960088 та 0102928960100 відповідно.
14.1. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою отримано ГУ ДСНС у Дніпропетровській області 14 січня 2020 року, комунальним закладогм освіти "Середня загальноосвітня школа № 128" - 15 січня 2020 року, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102928960096 та 0102928960002 відповідно.
Водночас правом подати відзив та пояснення на касаційну скаргу відповідачі та треті особи не скористалися, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.
Нормативне регулювання
15. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
16. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
17. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно- правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
20. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
21. Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції чинній на час звернення до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
22. За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
23. Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
24. Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI (далі - Кодекс № 5403-VI, у редакції чинній на час звернення до суду) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
25. Частиною другою статті 68 цього Кодексу № 5403-VI визначено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
26. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ" (далі - Закон № 460-IX).
27. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
28. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
29. Згідно з частиною 4 статті 328 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
30. Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню в межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
31. Із наведених положень правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, слідує, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
32. Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v.RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v.RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
33. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31 березня 2005 року, заява 61517/00, п. 27).
34. Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
35. Основний Закон та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах фізичних осіб, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
36. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Підстави для такого обґрунтування повинні передбачати можливість виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
37. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
38. У цій справі позовні вимоги, так само як і вимоги касаційної скарги, мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.
39. Законодавцем пов`язано умови виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави із двома окремими умовами: наявністю умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави або відсутністю такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
40. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
41. У другому випадку законодавчо обумовлено відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
42. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.
43. Поняття «державний інтерес» у сталій практиці Верховного Суду є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються однозначній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом, апеляційною або касаційною скаргою.
44. Таким чином прокурор під час звернення до суду з позовом, апеляційною чи касаційною скаргою зобов`язаний обґрунтувати та надати належні докази наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, що є обов`язковою умовою для виникнення у прокурора права на звернення до суду. При цьому, для встановлення наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в судах, у кожному конкретному випадку суди перевіряють доводи всіх сторін щодо наявності чи відсутності підстав для такого представництва.
45. У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду, зокрема, дійшла висновку, що оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
46. У цій справі судом апеляційної інстанції було проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та установлено, що на підставі статей 67 та 68 Кодексу № 5403-VI саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є як належним, так і ефективним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги ГУ ДСНС у Дніпропетровській області.
47. Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.
48. Наведене спростовує доводи касаційної скарги щодо відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.
49. Обґрунтовуючи право керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 на звернення до суду із цим позовом в інтересах держави скаржник зазначає, що у органів ДСНС України відсутня можливість на законних підставах залучати органи місцевого самоврядування та їх уповноважені органи до вирішення питання усунення порушень вимог пожежної безпеки у підпорядкованих закладах освіти.
50. Проте, як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20, представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
51. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб. З метою захисту інтересів держави, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
52. Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
53. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах неодноразово висловлені у постановах Верховного Суду, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року у справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року у справі № 804/4728/18, від 30 липня 2019 року у справі № 0440/6927/18, від 26 лютого 2020 року у справі № 804/4458/18, від 27 квітня 2020 року у справі № 826/10807/16, від 20 травня 2020 року у справі № 580/17/20, від 20 січня 2021 року у справі № 0440/6990/18 і Суд не вбачає підстав відступу від них у цій справі.
54. Суд зазначає, що визнання протиправною бездіяльності відповідачів та зобов`язання їх у межах компетенції вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, є фактично спонуканням Дніпровської міської ради та Департаменту усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в акті № 907 від 01 грудня 2017 року та на підставі якого винесено припис № 837 від 08 грудня 2017 року та в акті повторної перевірки № 360 Дніпровського міського управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області.
55. Водночас, законодавством установлено порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 67 68 КЦЗ України, а не шляхом покладення, у випадку цієї справи, на Дніпровську міську раду та Департамент обов`язку вжити в межах компетенції заходи щодо усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 128" Дніпровської міської ради, що зафіксовані у акті № 360 планової перевірки проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, у тому числі розглянути питання про виділення коштів необхідних для усунення виявлених порушень.
56. За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні адміністративного позову керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави.
57. Доводи та аргументи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і свідчать про незгоду скаржника із правовою оцінкою судом обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.
58. Щодо посилання скаржника на неврахування судом апеляційної інстанції постанови Верховного Суду від 17 липня 2019 року у справі № 0440/7154/18, то колегія суддів уважає необхідним указати, що оцінка наявності права здійснювати представництво інтересів держави прокурором в адміністративному суді здійснюється судом у кожному конкретному випадку з урахуванням наведених ним у позовній заяві обґрунтувань та доводів підстав такого звернення до суду, що в свою чергу об`єктивно впливає на умови застосування норм права, а тому сам факт наявності судових рішень, якими встановлено таке право, не свідчить про застосування судами у цій справі норм права без урахування висновків Верховного Суду, викладених у вищенаведеній постанові.
59. Ураховуючи усталену судову практику Верховного Суду у цій категорії спорів (див. пункт 49 цієї постанови), установлені судом апеляційної інстанції обставини справи, колегія суддів уважає, що застосування апеляційним судом норм права, які регулюють спірні правовідносини у цій справі відповідає такій практиці.
60. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
61. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
62. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
63. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а судом апеляційної інстанції під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого рішення відсутні.
64. Отже, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
65. З огляду на результат касаційного розгляду Верховний Суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області залишити без задоволення.
2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року у справі № 0440/6619/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк О.А.Губська