ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 0740/1045/18
адміністративне провадження № К/9901/10621/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 (у складі головуючого судді Микуляка П.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019 (у складі головуючого судді Онишкевича Т.В., суддів: Обрізка І.М., Іщук Л.П.),
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області (далі - ГУНП в Закарпатській області, відповідач), яким просив визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Закарпатській області від 27.08.2018 №1700 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУНП в Закарпатській області" в частині оголошення догани.
2. В обґрунтування позовних вимог вказувалось, що наказом ГУ Національної поліції в Закарпатській області від 27.08.2018 №1700 позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани, фактичними підставами для чого визначено несвоєчасне подання електронної декларації про майно, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2017 рік, а також слабку виконавську дисципліну, чим було порушено вимоги ст. 1 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», вимоги ст. 3, ч. 2 ст. 45 та абзацу третього п. 2 розділуЗакону України «Про запобігання корупції»; вважає згаданий наказ протиправним та таким, що порушує його права.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року у справі № 0740/1045/18 позов було задоволено.
Визнано протиправним і скасовано наказ ГУНП від 27 серпня 2018 року № 1700 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУНП в Закарпатській області» у частині оголошення догани ОСОБА_1 .
4. Суд першої інстанції виходив із того, що позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності без достатніх на те підстав, без врахування співмірності ступеня тяжкості вчиненого проступку чи заподіяної шкоди його протиправною поведінкою відповідним наслідкам, а також без урахування обставини, за яких вчинено проступок, та вини позивача.
5. На думку суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції обґрунтовано звернув увагу на те, що у матеріалах даної справи відсутні будь-які докази повідомлення Національного агентства про факт неподання чи несвоєчасного подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, згідно з вимогами Порядку перевірки факту подання суб`єктами декларування декларацій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» та повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій, затвердженим Рішення Національного агентства № 19 від 06.09.2016, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 15 листопада 2016 року за № 1479/29609 (далі - Порядок № 19).
6. При цьому суд апеляційної інстанції наголошував на тому, що норми Порядку № 19 є спеціальними щодо правовідносин, пов`язаних із проведенням перевірки факту подання суб`єктами декларування декларацій відповідно до вимог Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) і не наділяють органи Національної поліції України повноваженнями щодо проведення службового розслідування з приводу несвоєчасного подання поліцейськими щорічної декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
7. Суд апеляційної інстанції вказував, що судом першої інстанції обґрунтовано було враховано те, що у матеріалах справи відсутні докази складення щодо позивача протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 172-6 КУпАП, за несвоєчасне подання без поважних причин декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2017 рік та розгляд його судом, що свідчить про те, що відповідач при прийнятті рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності оскаржуваним наказом діяв не у спосіб та не у межах повноважень, що визначені законом, а отже позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності без достатніх на те правових підстав.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
8. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій Головне управління Національної поліції в Закарпатській області звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та порушення процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.11.2018, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019 та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити у повному обсязі.
9. В обґрунтування скарги касатор зазначає, що притягнення особи до дисциплінарної відповідальності є компетенцією інших органів, уповноважених на здійснення таких функцій, а відповідно не складання протоколу за ст. 172-6 КУпАП (уповноваженими на те органами) не є підставою для не притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача, що є предметом доказування у даному випадку.
10. Касатор вважає, що оскільки, судами попередніх інстанцій не заперечується факт несвоєчасного подання позивачем декларації та відповідно за дане діяння передбачено притягнення особи до різних видів юридичної відповідальності, в тому числі і дисциплінарної, то в даному випадку, судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права.
11. Касатор вказує, що позивачем була допущена слабка виконавська дисципліна, яка полягала у порушенні нормативно-правових актів, зокрема Закону України «Про запобігання корупції» та наказів, доручень начальника ГУНП в Закарпатській області та будучи керівником підрозділу (начальником відділу боротьби з організованою злочинністю УКР ГУНП в Закарпатській області); позивач не проконтролював подання своєї щорічної декларації за 2017 рік та переклав дану відповідальність на підлеглу - капітана поліції ОСОБА_2 , згідно наданих пояснень.
12. До Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач посилається на законність і обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, а подану відповідачем касаційну скаргу - вважає безпідставною та такою, що підлягає залишенню без задоволення.
13. Позивач додатково вказує, що ГУНП в Закарпатській області порушило порядок та строки проведення службового розслідування щодо нього; звертає увагу на не відібранні в нього письмових пояснень відповідальними посадовими особами в рамках проведених першого та повторного службових розслідувань, а також на відсутності в матеріалах службового розслідування акта про відмову в наданні таких письмових пояснень.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14. Касаційна скарга Головного управління Національної поліції в Закарпатській області до Верховного Суду надійшла 15 квітня 2019 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 16 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Національної поліції в Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказу.
16. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.06.2019 визначено новий склад колегії суддів: Головуючий суддя Жук А.В, судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
17. Ухвалою судді Верховного Суду від 15.12.2021 адміністративну справу прийнято зазначеною колегією суддів та призначено до попереднього розгляду за наявними у справі матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до наказу ГУНП від 9 грудня 2016 року № 221 о/с ОСОБА_1 було призначено на посаду заступника начальника управління - начальника відділу боротьби з організованою злочинністю управління карного розшуку ГУ НП.
19. Заступником начальника управління - начальником відділу інспекції особового складу (ВІОС) УКЗ ГУ НП Дьордяєм В.І. рапортом на ім`я начальника ГУНП від 23 травня 2018 року було доведено до відома про несвоєчасне подання електронних декларацій про майно, витрати і зобов`язання фінансового характеру 17 працівників ГУ НП, зокрема, позивачем.
20. За вказаним фактом 3 травня 2018 року позивачем надавалися пояснення начальнику Закарпатського управління Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України.
21. У подальшому, 25 травня 2018 року наказом ГУ НП № 1055 за фактом неподання чи несвоєчасного подання електронних декларацій працівниками було призначене службове розслідування.
22. 27 червня 2018 року начальником ГУ НП було затверджено висновок «Про результати службового розслідування за фактом неподання або несвоєчасного подання електронних декларацій працівниками ГУ НП в Закарпатській області», яким вирішено службове розслідування закінчити, а висновок службового розслідування направити до прокуратури Закарпатської області для оцінки прийнятого рішення згідно з вимогами чинного законодавства.
23. 6 серпня 2018 року за № 05.09./2-1388 вих.18 прокуратурою Закарпатської області на адресу ГУ НП було скеровано подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності (у порядку частини 5 статті 65 Закону України «Про запобігання корупції»), у якому було вказано перелік осіб, щодо яких слід вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності та про прийняте рішення проінформувати прокуратуру Закарпатської області. Серед таких осіб позивач вказаний не був.
24. 9 серпня 2018 року начальник Закарпатського управлінні Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України надіслав лист начальнику ГУ НП, у якому зазначив про надходження від прокуратури Закарпатської області того ж подання за № 05.09./2-1388 вих.18 від 6 серпня 2018 року та просив провести спільне службове розслідування з метою притягнення окремих працівників до дисциплінарної відповідальності.
25. 14 серпня 2018 року наказом ГУ НП № 1646 було призначено спільне із Закарпатським управлінням Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України службове розслідування.
26. 23 серпня 2018 року начальником ГУ НП було затверджено висновок «Про результати службового розслідування за фактами неподання або несвоєчасного подання електронних декларацій працівниками ГУ НП в Закарпатській області», відповідно до якого у пункті 9 було вирішено «за порушення вимог ст. 1 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», вимоги ст. 3, ч. 2 ст. 45 та абзацу третього п.2 розділуЗакону України «Про запобігання корупції», що проявилося у несвоєчасному поданні електронної декларації про майно, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2017 рік, а також слабкій виконавській дисципліні, заступнику начальника відділу УКР ГУ НП в Закарпатській області ОСОБА_1, відповідно до п. 3 ст. 12 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» оголосити догану». Пунктом 18 висновку вирішено його копію у порядку інформування надіслати до прокуратури Закарпатської області та Закарпатського управлінні Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України.
27. 27 серпня 2018 року наказом ГУ НП за № 1700 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУ НП в Закарпатській області» (пункт 7) за порушення вимог статті 1 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», вимоги статті 3, частини 2 статті 45 та абзацу 3 пункту 2 розділуЗакону України «Про запобігання корупції», що проявилося у несвоєчасному поданні електронної декларації про майно, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2017 рік, а також слабкій виконавській дисципліні позивачу, відповідно до пункту 3 статті 12 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», було оголошено догану.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №4бО-ІХ, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу III «Перегляд судових рішень».
29. Разом з тим, пунктом 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
30. Оскільки касаційна скарга подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-1Х, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
31. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
33. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
34. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Частиною другою статті 19 Закону України «Про Національну поліцію» визначено, що підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України.
36. Законом України «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» затверджено Дисциплінарний статут Національної поліції України, відповідно до преамбули якого, цей Статут визначає сутність службової дисципліни в Національній поліції України, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування та оскарження.
37. Разом з цим, в силу положень п. 9 Закону України від 23.12.2015 №901-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію» до набрання чинності Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції" на поліцейських поширено дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України" від 22.02.2006 № 3460-IV (далі - Дисциплінарний статут).
38. Вказаним Дисциплінарним статутом визначається сутність службової дисципліни, обов`язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України стосовно її дотримання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень.
39. Так, відповідно до статті 1 Дисциплінарного статуту, службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.
40. Статтею 2 Дисциплінарного статуту передбачено, що дисциплінарний проступок - це невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
41. Частиною 1 статті 5 Дисциплінарного статуту передбачено, що за вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
42. Згідно статті 12 Дисциплінарного статуту на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень: 1) усне зауваження; 2) зауваження; 3) догана; 4) сувора догана; 5) попередження про неповну посадову відповідність; 6) звільнення з посади; 7) пониження в спеціальному званні на один ступінь; 8) звільнення з органів внутрішніх справ.
43. Вимогами статті 14 Дисциплінарного статуту передбачено, що з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.
44. Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 12.03.2013 № 230 затверджено Інструкцію про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, що зареєстрована в Міністерстві юстиції України за № 541/23073 від 02.04.2013 (далі - Інструкція №230).
45. Пунктом 2.1 вказаної Інструкції передбачено, що підставами для проведення службового розслідування є порушення особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України службової дисципліни, у тому числі скоєння кримінальних або адміністративних правопорушень, знищення або втрата службових документів, доручених або охоронюваних матеріальних цінностей, вчинення особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України діянь, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, інші події, пов`язані із загибеллю (смертю) осіб РНС чи їх травмуванням (пораненням), а також події, які сталися за участю осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України і можуть викликати суспільний резонанс.
46. Підпунктом 2.2.4 пункту 2.2 Інструкції №230 передбачено, що службове розслідування проводиться уповноваженим на те начальником у разі скоєння особою РНС корупційного правопорушення або надходження подання спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції.
47. Згідно з пункту 2.6 Інструкції № 230 підставою для проведення службового розслідування є належним чином письмово оформлений наказ уповноваженого на те начальника.
48. Пунктом 8.3 Інструкції №230 передбачено, що в описовій частині висновку службового розслідування викладаються встановлені при проведенні службового розслідування відомості про: обставини, за яких особа (особи) РНС скоїла(и) дисциплінарний проступок або які стали підставою для призначення службового розслідування, а також те, чи мали вони місце взагалі; час, місце, спосіб, мотив та мету вчинення дисциплінарного проступку, його наслідки (їх тяжкість), що настали у зв`язку з цим; посаду, звання, прізвище, ім`я та по батькові, персональні дані (дата та місце народження, освіта, період служби в органах внутрішніх справ і на займаній посаді - з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних"), характеристику особи (зокрема, про наявність або відсутність у неї діючих дисциплінарних стягнень), винної в учиненні дисциплінарного проступку, та осіб, дії чи бездіяльність яких сприяли вказаним обставинам; наявність причинного зв`язку між неправомірними діяннями особи РНС та їх наслідками; умови, що передували скоєнню дисциплінарного проступку або спонукали до цього; вимоги законодавства або посадові обов`язки, які було порушено; наявність вини особи (осіб) РНС, обставини, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, а також ставлення до скоєного.
49. Згідно пункту 8.4 Інструкції №230 у резолютивній частині висновку службового розслідування виконавцем (комісією) зазначаються: підтвердилися чи спростувалися відомості, які стали підставою для його призначення; пропозиції щодо закінчення службового розслідування, застосування до осіб РНС конкретних заохочень або дисциплінарних стягнень, кваліфікації отриманих тілесних ушкоджень, обставин загибелі (смерті) осіб РНС, списання чи відновлення використаних, пошкоджених або втрачених матеріальних цінностей, зброї, боєприпасів, службових документів, а також про направлення матеріалів службового розслідування до відповідних органів для прийняття рішення згідно із законодавством; запропоновані заходи, спрямовані на усунення виявлених під час службового розслідування недоліків, причин та умов виникнення обставин, які стали підставою для призначення службового розслідування.
50. Натомість правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України «Про запобігання корупції».
51. Абзацом 13 частини першої статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» визначено, що спеціально уповноваженими суб`єктами у сфері протидії корупції є органи прокуратури, Національної поліції, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції.
52. Відповідно до частин другої, третьої статті 65 Закону України «Про запобігання корупції» особа, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов`язане з корупцією, однак судом не застосовано до неї покарання або не накладено на неї стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов`язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку.
53. З метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення або невиконанню вимог цього Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
54. Відповідно до пункту «з» статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є зокрема поліцейські.
55. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про запобігання корупції» Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
56. Відповідно до підпункту 1 пункту 5 розділу II Порядку формування, ведення та оприлюднення (надання) інформації до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, яке затверджено рішенням НАЗК від 10.06.2016 №3 Про функціонування Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, суб`єкти декларування подають декларації відповідно до статті 45 Закону з додержанням таких вимог: щорічна декларація - декларація, яка подається відповідно до частини першої статті 45 Закону у період з 00 годин 00 хвилин 01 січня до 00 годин 00 хвилин 01 квітня року, наступного за звітним роком. Така декларація охоплює звітний рік (період з 01 січня до 31 грудня включно), що передує року, в якому подається декларація, та містить інформацію станом на 31 грудня звітного року.
57. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» до повноважень Національного агентства належить, зокрема, здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
58. Частиною другою статті 49 Закону України «Про запобігання корупції» визначено, що державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов`язані перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.
59. Відповідно до частини першої статті 8, пункту 5 частини першої статті 12, статті 49 Закону України «Про запобігання корупції» НАЗК затверджено Порядок перевірки факту подання суб`єктами декларування декларацій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» та повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій, рішенням від 06.09.2016 № 19, яке зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 15.11.2016 за № 1479/29609 (далі - Порядок).
60. За приписами пункту 1 Порядку, цей Порядок визначає процедуру перевірки державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також юридичними особами публічного права (органами, в яких працює (працював або входить чи входив до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах) суб`єкт декларування (далі - відповідний орган)) факту подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон), а також процедуру повідомлення відповідним органом Національного агентства з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій. Перевірка факту подання відповідно до Закону декларацій особами, зазначеними у пункті 5 частини першої статті 3 Закону, здійснюється у порядку, визначеному Національним агентством.
61. Пунктом 3 Порядку визначено, що перевірка факту подання декларацій та повідомлення Національного агентства про випадки неподання чи несвоєчасного подання декларацій покладаються на уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції відповідного органу, або інший структурний підрозділ такого органу (далі - відповідальний підрозділ (особа)), визначений керівником органу.
62. Пунктами 5, 6 Порядку передбачено, що відповідальний підрозділ (особа) органу, в якому працюють (працювали) суб`єкти декларування, перевіряє факт подання декларацій шляхом пошуку та перегляду інформації в публічній частині Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національного агентства.
У випадку встановлення факту неподання чи несвоєчасного подання декларацій суб`єктами декларування відповідно до вимог Закону відповідальний підрозділ (особа) органу, в якому працюють (працювали) суб`єкти декларування, повідомляє про це Національне агентство упродовж трьох робочих днів з дня виявлення такого факту. Повідомлення Національного агентства про факт неподання чи несвоєчасного подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (додаток 1), надсилається на адресу електронної пошти, зазначену на офіційному веб-сайті Національного агентства, та засобами поштового зв`язку (рекомендованим листом з повідомленням про вручення).
Зазначене повідомлення надсилається відповідним органом окремо за кожним фактом такого неподання чи несвоєчасного подання.
63. З матеріалів справи встановлено, що приймаючи наказ від 27 серпня 2018 року за № 1700 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУ НП в Закарпатській області» (пункт 7) відповідач вказав, що за порушення вимог статті 1 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», вимоги статті 3, частини 2 статті 45 та абзацу 3 пункту 2 розділуЗакону України «Про запобігання корупції», що проявилося у несвоєчасному поданні електронної декларації про майно, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2017 рік, а також слабкій виконавській дисципліні позивачу, відповідно до пункту 3 статті 12 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», було оголошено догану.
64. Верховний Суд оскаржуваний наказ відповідача вважає протиправним, оскільки з аналізу Закону України «Про Національну поліцію», обов`язками працівника поліції слід вважати забезпечення реалізації завдань, поставлених перед поліцією суспільством і державою, та повноважень, наданих для ефективного здійснення професійних функцій шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
65. Несвоєчасне подання щорічної декларації за 2017 рік позивачем могло бути підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності за результатами службового розслідування у випадку надходження подання спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або припису Національного агентства.
66. Дисциплінарне стягнення відповідно до частини другої статті 65 Закону України «Про запобігання корупції» застосовується у випадку незастосування судом до особи, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов`язане з корупцією, покарання або не накладення на неї стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов`язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності.
67. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі № 1440/2177/18 та від 10.06.2020 у справі № 560/1779/19.
68. Верховний Суд зазначає, що на підставі рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 14.08.2016 № 1 Про початок діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції розпочало свою діяльність Національне агентство з питань запобігання корупції, до повноважень якого згідно з пунктом 8 частини першої статті 11 Закону України Про запобігання корупції належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
69. Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику та має повноваження зі здійснення в порядку, визначеному Законом України Про запобігання корупції, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя зазначених осіб.
70. Національне агентство з питань запобігання корупції здійснює повну перевірку декларацій у порядку, передбаченому статтею 50 Закону України «Про запобігання корупції» тощо.
71. В матеріалах даної справи та службових розслідувань відсутні докази повідомлення Національного агентства про факт неподання чи несвоєчасного подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, згідно затвердженого Порядку перевірки факту подання суб`єктами декларування декларацій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" та повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій, згідно рішення НАЗК від 06.09.2016 № 19.
72. Відтак, слід зазначити, що вказані положення законодавства не наділяють органи Національної поліції України повноваженнями щодо проведення службового розслідування з приводу порушення службової дисципліни, що виразилось у несвоєчасному поданні щорічної декларації за 2017 рік позивачем.
73. Окрім того, Верховний Суд погоджується із тим, що позивач, будучи на займаній посаді повинен дотримуватись морально-етичних норм та вимог службової дисципліни, встановлених для працівників національної поліції.
74. Проте, відповідачем не враховано співмірність ступеню тяжкості вчиненого позивачем проступку чи заподіяння ним шкоди його протиправною поведінкою, наслідками такої поведінки; вчинений проступок позивача не відповідає застосованому до нього дисциплінарному стягненню.
75. Слід окремо зазначити, що відповідно до абзацу 2 пункту 6.3.6. Інструкції №230 забороняється затверджувати висновок службового розслідування без отримання від особи РНС письмового пояснення або за відсутності акта про її відмову в наданні письмового пояснення. Небажання особи РНС, відносно якої проводиться службове розслідування, надавати пояснення не перешкоджає затвердженню висновку службового розслідування та накладенню дисциплінарного стягнення.
76. Матеріалами справи встановлено, що пояснення ОСОБА_1 від 03.05.2018, які неодноразово згадує відповідач, були подані з власної ініціативи до проведення службового розслідування та не в рамках вказаного службового розслідування, за результатом якого позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.
77. Таким чином, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач при прийнятті рішень про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності оскаржуваним наказом діяв не у межах повноважень, що визначені законом, а Наказ Головного управління Національної поліції в Закарпатській області від 27 серпня 2018 року №1700 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУНП в Закарпатській області" в частині оголошення догани ОСОБА_1 не ґрунтується на вимогам чинного законодавства та підлягає скасуванню.
78. Враховуючи наведене, оцінивши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновків, що судами попередніх інстанції не допущено неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а відтак касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
79. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративною судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
81. Згідно частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
82. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись ст. 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Закарпатській області залишити без задоволення.
2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.11.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко