ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2021 року
м. Київ
справа №1140/3044/18
адміністративне провадження №К/9901/22548/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 1140/3044/18
за позовом Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) до Приватного підприємства (далі - ПП) «Грановіт» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ПП «Грановіт»
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Мельника В.В., суддів Сафронової С.В., Чепурнова Д.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 06.11.2018 Держгеонадра України звернулась до суду з позовом, у якому просила припинити право користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13.06.2007 №4272, виданого ПП «Грановіт».
В обґрунтування позовної заяви зазначено про те, що ПП «Грановіт» протягом двох років без поважних причин не приступило до користування надрами, що є порушенням вимог, передбачених спеціальним дозволом, та свідчить про наявність підстав для анулювання зазначеного дозволу.
2. Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 09.04.2019 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 10.07.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про задоволення позовних вимог.
4. 09.08.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скаргу ПП «Грановіт», у якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, відповідач просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 09.04.2019 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 14.08.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6 Суди встановили, що 13.06.2007 ПП «Грановіт» отримано спеціальний дозвіл на користування надрами №4272, метою користування яким є видобування незміненого та порушеного вивітрюванням граніту в якості сировини для виробництва щебню будівельного та каменю бутового Полум`янського родовища в Бобринецькому районі Кіровоградської області, строком дії 20 років.
03.04.2018 Державним науково-виробничим підприємством «Державний інформаційний геологічний фонд України» на запит Держгеонадр України від 28.03.2018 № 5487/03/14-18 позивачу надано інформацію про те, що відповідно до Державного балансу запасів корисних копалин України «Камінь будівельний» видобуток по Полум`янському родовищу граніту за період 2013-2015 років не проводився. Також повідомлено, що згідно з формами 5-гр за 2015-2017 роки Полум`янське родовище гранітів, на видобування граніту з якого ПП «Грановіт» надавався спеціальний дозвіл від 13.06.2007 №4272, протягом 2015 - 2017 років не розроблялося.
Зазначена інформація стала підставою прийняття Держгеонадра України, на підставі підпункту 1 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615), наказу від 24.04.2018 №134, згідно із яким було зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 13.06.2007 №4272 та надано ПП «Грановіт» 30 календарних днів на усунення порушень. Листом від 08.05.2018 №7996/03/14-18 Держгеонадра України повідомила відповідача про зміст зазначеного наказу, який було отримано уповноваженою особою ПП «Грановіт» 16.05.2018.
Також суди встановили, що листом від 01.08.2018 №14875/03/14-18 позивачем запропоновано ПП «Грановіт» надати до Держгеонадр України у 15-денний строк з моменту отримання даного листа власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами згідно зі спеціальним дозволом на користування надрами від 13.06.3007 №4272. Даний лист отримано відповідачем 07.08.2018.
На зазначений вище лист позивача ПП «Грановіт» надало відповідь від 13.08.2018 №04/08-18, у якій зазначило, що ним вкладено в підготовку Полум`янського родовища гранітів до промислової експлуатації більше 10 мільйонів гривень власних коштів на фінансування підготовчих етапів, у зв`язку з чим останнє не погоджується з пропозицією позивача щодо припинення наданого права користування надрами згідно зі спеціальним дозволом на користування надрами від 13.06.2007 №4272.
З огляду на незгоду ПП «Грановіт» з анулюванням спеціального дозволу від 13.06.2007 №4272 Держгеонадра України звернулась до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу, при цьому, в даній справі, дозвільний орган (позивач) не видавав будь-яких обов`язкових до виконання приписів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування із наданням достатнього часу для їх усунення.
8. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що відсутність в матеріалах справи доказів наявності поважних причин, за яких ПП «Грановіт», в порушення вимог законодавства у сфера надрокористування, не приступив до користування надрами протягом двох років (2015-2017), свідчить про наявність підстав, передбачених пунктом 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13.06.2007 №4272, виданого ПП «Грановіт».
9. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що звітність форми 5-гр не можна вважати достатнім доказом для підтвердження того, що ПП «Грановіт» протягом 2015 - 2017 років не розробляло Полумянське родовище гранітів. При цьому, ПП «Грановіт» зазначає, що воно здійснює всі дії щодо користування надрами, однак з поважних причин (оскільки незавершена процедура отримання в користування земельних ділянок в межах гірничого відводу), не може розпочати видобування корисних копалин.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Спірні правовідносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
13. Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема Кодексом України про надра, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174), Порядком №615.
14. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
15. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
16. Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
17. Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
18. Згідно з положеннями частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
19. Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.
20. Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.
21. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.
22. Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
23. Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених у пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
24. Так, Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі № 21-36а11, від 19.09.2011 у справі № 21-164а11 та від 10.12.2013 у справі № 21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.05.2018 у справі № 802/4846/13-а та від 26.06.2018 у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору орган, який надав надра у користування має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
25. Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.
26. Отже, орган, який від імені держави надав дозвіл на користування надрами, повноважний припинити право користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 26 Кодексу України про надра, лише за наявності згоди на це користувача надрами.
27. Зважаючи на викладене, а також враховуючи встановлені судом обставини, зокрема, відсутність згоди відповідача на припинення його права користування надрами згідно зі спеціальним дозволом на користування надрами від 13.06.2007 №4272, викладеної в листі останнього від 13.08.2018 №04/08-18, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність у позивача підстав для звернення до суду з цим позовом.
28. Щодо суті виявлених позивачем на підставі державної статистичної звітності форми 5-гр порушень відповідачем вимог законодавства у сфера надрокористування [не приступив до користування надрами протягом двох років (2015-2017 років)], колегія суддів вважає за необхідне вказати на таке.
29. Так, згідно із пунктом 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами.
30. Так у справі, яка розглядається суди встановили, що 13.06.2007 відповідачем укладено з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України угоду про умови користування надрами з метою видобування сировини для виробництва щебеню та каменю бутового, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 13.06.2007 №4272.
До вказаної угоди було затверджено програму робіт з видобування щебеню будівельного та каменю бутового Полум`янського родовища із зазначенням виду робіт, об`єму, їх фінансування та терміну їх виконання. Так, терміном робіт щодо підготовки документів, погодження та отримання спеціального дозволу на користування надрами визначено І-ІІ квартал 2007 року; робіт щодо розроблення проекту гірничого відводу - ІІІ квартал 2007 року; робіт щодо розроблення проекту земельного відводу та отримання акту оренди земельної ділянки та щодо експлуатації Полум`янського родовища граніту, експертизи проекту - ІV квартал 2007 року - І квартал 2008 року; робіт щодо підготовки документів, отримання погоджень та дозволу на початок робіт - ІІ квартал 2008 року; робіт щодо отримання дозволу на експлуатацію об`єктів підвищеної безпеки - ІІІ квартал 2008 року; робіт щодо будівництва під`їзних шляхів - ІV квартал 2008 року; робіт щодо зачистки робочої площадки, розкриття родовища, будівництва АБК - ІV квартал 2008 року - І квартал 2009 року; відновлення роботи обладнання цілісного майнового комплексу дробарно-сортувального заводу та початок видобування граніту - ІІ квартал 2009 року; будівництво нового заводу та вихід на проектну потужність - ІV квартал 2009 року.
Водночас до програми робіт були внесені зміни, які затверджені протоколом засідання від 15.07.2009 №1, згідно із якими у програмі робіт змінені терміни виконання деяких видів робіт. Так, підготовка документів та отримання спеціального дозволу І-ІІ квартал 2007 - виконано; розробка гірничого відводу та отримання акта ІІІ квартал 2007 - виконано; розробка проекту земельного відводу та отримання договору оренди земельної ділянки ІV квартал 2009 року - І квартал 2010 року - виконано частково; розробка робочого проекту експлуатації Полум`янського родовища граніту, експертиза проекту - ІV квартал 2007 - І квартал 2008 - виконано; підготовка документів, отримання погоджень та дозволу на початок робіт ІІ квартал 2010 - в основному виконано; будівництво під`їзних шляхів і АЕП ІV квартал 2010 - розпочато виконання; зачистка робочої площадки, розкриття родовища ІV квартал 2010 - І квартал 2011 не настав термін виконання; будівництво АБК - ІV квартал 2010 - І квартал 2011 - не настав термін виконання; план розвитку гірничих робіт - щорічно; відновлення роботи ЦМК - ІІ квартал 2011 - не настав термін виконання; радіаційний контроль продукції - щорічно; будівництво нового заводу та вихід на проектну потужність ІV квартал 2011 - не настав термін виконання.
31. Також встановлено та це підтверджується матеріалами справи, що для забезпечення діяльності родовища ПП «Грановіт» має отримати в користування 11 земельних ділянок. При цьому, відповідач вказував, що одну земельну ділянку, площею 33,47 га, він вже отримав в користування. По решті земельних ділянок проводяться подальші роботи з оформлення права користування.
32. Разом з цим, як встановлено судами попередніх інстанцій та це не заперечується відповідачем, що після 2009 року останнім не вчинялись дії щодо забезпечення використання надр, зокрема щодо отримання в користування земельних ділянок, зокрема завершення процедур щодо їх отримання, або оскарження дій (бездіяльності), рішень, що свідчить про відсутність поважних причин з боку відповідача, з яких він не приступив до користування надрами.
33. За таких обставин та у зв`язку із відсутністю в матеріалах справи доказів наявності поважних причин, за яких відповідач, в порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, не приступив до користування надрами протягом двох років (2015-2017), свідчить про наявність підстав, передбачених пунктом 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13.06.2007 №4272, виданого ПП «Грановіт».
34. З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
35. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
37. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
38. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанції оспорюваної постанови і погоджується з його висновками у справі, якими доводи відповідача відхилено.
39. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Грановіт» залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.07.2019 у справі № 1140/3044/18 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик