№ 120/13166/21-а - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 березня 2025 року

м. Київ

справа № 120/13166/21-а

адміністративне провадження № К/990/39417/24, К/990/40139/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради

до ОСОБА_1 ,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ОСОБА_2 ,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_32 , ОСОБА_33 , ОСОБА_34 , ОСОБА_35 , ОСОБА_36 , ОСОБА_37 , ОСОБА_38 , ОСОБА_39 , ОСОБА_40 , ОСОБА_41 , ОСОБА_42 , ОСОБА_43 , ОСОБА_44 , ОСОБА_45 ,

про зобов`язання знести самочинно збудований об`єкт,

за касаційними скаргами ОСОБА_1 та ОСОБА_27

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Смілянця Е.С., Драчук Т.О., Полотнянка Ю.П. від 03 вересня 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2021 року керівник Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави (далі - Прокурор) в особі Департаменту архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради (далі - ДАБК Вінницької міської ради, Департамент) звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , відповідач), у якому просив зобов`язати відповідача за власний рахунок знести самочинно збудований об`єкт, розташований на земельних ділянках на АДРЕСА_1 , кадастрові номери: 0510100000:01:010:0367, 0510100000:01:010:0368, 0510100000:01:010:0373, 0510100000:01:010:0269.

2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що ОСОБА_1 із жовтня 2019 року без відповідних дозволів будує чотириповерховий багатоквартирний будинок на земельних ділянках, призначених для житлової садибної забудови. Будівництво здійснюється на підставі містобудівних умов і обмежень, виданих Вінницькою міською радою 13 березня 2020 року, які згодом були скасовані рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року у справі № 120/1001/21-а.

У листопаді 2019 року ДАБК Вінницької міської ради під час позапланової перевірки виявив, що відповідач здійснював будівельні роботи з влаштування фундаментної плити житлового будинку без подання повідомлення про початок будівництва. У зв`язку з цим Департамент виніс припис про зупинення будівельних робіт, однак ОСОБА_1 не виконав вимоги припису, а ДАБК Вінницької міської ради, всупереч вимогам частини першої статті 38 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" не звернувся до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта будівництва та не відреагував на лист Прокурора від 15 червня 2021 року про порушення відповідачем вимог містобудівного та земельного законодавства і намір подати цей позов.

3. Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 20 липня 2022 року залучив до участі в справі ОСОБА_9 та ОСОБА_46 як треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача; ухвалою від 04 серпня 2022 року залучив до участі в справі ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, та ОСОБА_47 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

4. 17 серпня 2022 року ОСОБА_2 подала заяву про підтримання вимог Прокурора, в якій зазначала, що неодноразово зверталася ДАБК Вінницької міської ради з листами та адвокатськими запитами про надання інформації щодо наявності дозвільних документів на проведення робіт із будівництва багатоквартирного будинку, що слугувало підставою для проведення Департаментом відповідних позапланових перевірок.

5. Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 02 листопада 2022 року залучив до участі в справі ОСОБА_22 (далі - ОСОБА_22 ), ОСОБА_23 (далі - ОСОБА_23 ), ОСОБА_12 (далі - ОСОБА_12 ), ОСОБА_18 (далі - ОСОБА_18 ), ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_5 ), ОСОБА_48 (далі - ОСОБА_49 ), ОСОБА_6 (далі - ОСОБА_6 ), ОСОБА_50 (далі - ОСОБА_51 ), ОСОБА_25 (далі - ОСОБА_25 ), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), ОСОБА_52 (далі - ОСОБА_53 ), ОСОБА_19 (далі - ОСОБА_19 ), ОСОБА_29 (далі - ОСОБА_54 ), ОСОБА_8 (далі - ОСОБА_8 ), ОСОБА_55 (далі - ОСОБА_56 ), ОСОБА_14 (далі - ОСОБА_14 ), ОСОБА_7 (далі - ОСОБА_7 ), ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4 ), ОСОБА_57 (далі - ОСОБА_58 ), ОСОБА_59 (далі - ОСОБА_60 ), ОСОБА_24 (далі - ОСОБА_24 ), ОСОБА_61 (далі - ОСОБА_62 ), ОСОБА_63 (далі - ОСОБА_64 ), ОСОБА_15 (далі - ОСОБА_15 ) як треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

6. 22 листопада 2022 року ОСОБА_65 (далі - ОСОБА_66 ) як представник третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача у письмових поясненнях покликався на недоведеність Прокурором підстав для зобов`язання відповідача знести об`єкт будівництва та відсутності технічної можливості усунути порушення у сфері будівництва та містобудування. Позивач здійснив перевірку за заявою ОСОБА_2 , яка не обґрунтовує порушення своїх прав розпочатим будівництвом, водночас знесення будинку порушить житлові права асоційованих членів обслуговуючого кооперативу.

7. Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 22 листопада 2022 року залучив до участі в справі ОСОБА_28 (далі - ОСОБА_28 ) та ОСОБА_67 (далі - ОСОБА_68 ) як треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача; ухвалою від 02 лютого 2023 року залучив до участі в справі ОСОБА_13 (далі - ОСОБА_13 ), ОСОБА_69 (далі - ОСОБА_70 ) та ОСОБА_71 (далі - ОСОБА_72 ) як треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача; ухвалою від 26 травня 2023 року залучив до участі в справі ОСОБА_27 (далі - ОСОБА_27 ), ОСОБА_73 (далі - ОСОБА_74 ), ОСОБА_26 (далі - ОСОБА_26 ), ОСОБА_10 (далі - ОСОБА_10 ), ОСОБА_17 (далі - ОСОБА_17 ), ОСОБА_11 (далі - ОСОБА_11 ) як треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача; ухвалою від 06 липня 2023 року залучив до участі в справі ОСОБА_75 (далі - ОСОБА_76 ), ОСОБА_77 (далі - ОСОБА_78 ), ОСОБА_21 (далі - ОСОБА_21 ) як треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

8. 07 грудня 2023 року Прокурор надав до суду пояснення, в яких зазначав, що звернувся до суду з цим позовом для захисту суспільної потреби у відновленні законності щодо забезпечення дотримання забудовником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

9. Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 09 лютого 2024 року залучив до участі в справі ОСОБА_16 (далі - ОСОБА_16 ) та ОСОБА_20 (далі - ОСОБА_20 ) як треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

10. Позиція ОСОБА_2 у судових дебатах зводилася до підтримки позовних вимог прокурора та необхідності їх задоволення, оскільки будівництво здійснене з порушенням містобудівного та земельного законодавства, без належних дозвільних документів, а приписи про усунення виявлених порушень залишаються невиконаними.

11. ОСОБА_28 у судових дебатах зазначав, що відсутні належні докази неможливості перебудови незавершеного об`єкта будівництва та приведення його відповідно до вимог будівельного законодавства; треті особи, залучені до справи, є асоційованими членами Обслуговуючого кооперативу "Житлово-Будівельний Кооператив "Арт-Хаус-ІІ"" (далі - ОК "Житлово-Будівельний Кооператив "Арт-Хаус-ІІ""), які повністю виконали свої фінансові зобов`язання за договорами пайової участі, а тому задоволення позову у спосіб, обраний прокурором, призведе до порушення їхніх майнових прав на набуття права власності чи майнових прав на об`єкт.

12. Адвокат Зільберт О.Є. та адвокат Ткачук В.В. в інтересах ОСОБА_56 , ОСОБА_79 , ОСОБА_80 , ОСОБА_81 , ОСОБА_24 , ОСОБА_19 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 та ОСОБА_14 у судових дебатах відстоювали позицію, що Прокурор належно не обґрунтував неможливість приведення будівництва відповідно до вимог закону, що виключає право вимагати його знесення.

13. Адвокат Мишковська Т.М. в інтересах ОСОБА_27 посилалася, що позов пред`явлено до неналежного відповідача, оскільки будівництво здійснювалося за рахунок пайових внесків членів кооперативу "Арт Хаус II"; Вінницький міський суд рішенням від 23 лютого 2023 року у справі № 127/27678/22 зобов`язав кооператив добудувати об`єкт та ввести його в експлуатацію, що суперечить вимогам прокурора щодо знесення.

14. Адвокат Шевчук О.В. в інтересах ОСОБА_15 зазначав, що немає підстав для представництва Прокурором в суді інтересів держави, оскільки у провадженні Вінницького окружного адміністративного суду вже перебуває справа № 120/13686/21-а за позовом самого Департаменту до ОСОБА_1 з аналогічними вимогами про знесення самочинно збудованого об`єкта будівництва.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

15. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 30 квітня 2024 року відмовив у задоволенні позову.

16. Суд першої інстанції мотивував рішення тим, що ДАБК Вінницької міської ради, маючи повноваження ініціювання знесення самочинно збудованих об`єктів будівництва, у жовтні 2021 року звернувся до суду з аналогічним позовом до ОСОБА_1 у справі № 120/13686/21-а, вже після подання прокурором позову в цій справі. Рішенням Вінницької міської ради від 28 травня 2021 року було затверджено зміни до плану зонування, що дозволяють позивачу багатоповерхову забудову на земельних ділянках, а доводи Прокурора щодо порушення інтересів держави є припущенням.

17. Прокурор та ОСОБА_2 оскаржили рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку.

18. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 03 вересня 2024 року скасував рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року, ухвалив нове рішення про задоволення позову.

19. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що Прокурор підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави, оскільки ДАБК Вінницької міської ради не здійснює своїх повноважень щодо знесення у судовому порядку самочинно збудованого ОСОБА_1 об`єкта будівництва. Скасовані у судовому порядку містобудівні умови і обмеження на проєктування житлового будинку на АДРЕСА_1 , затверджені рішенням виконавчого комітету Вінницької міської ради від 12 березня 2020 року № 653, а також повідомлення ОСОБА_1 про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів (від 26 травня 2020 року реєстраційний № ВН061201471598), стосувалися проєктування та будівництва індивідуального житлового будинку: кількість поверхів - 2 + мансарда, кількість квартир - 1, житлова площа - 1072,7 кв. м, тоді як фактично здійснюється будівництво багатоквартирного житлового будинку. Відповідач не виконав приписи про усунення порушень містобудівного законодавства, здійснює будівництво на земельних ділянках, що не були відведені для цієї мети, без відповідних дозволів і затвердженого проєкту, тому для цього виду самочинного будівництва знесенню не передує судове рішення, яке зобов`язує особу, що здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Крім того, ДАБК Вінницької міської ради рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 25 серпня 2021 року у справі № 120/434/21-а зобов`язало Департамент звернутися до суду з позовом до ОСОБА_1 про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням. Факт завдання ОСОБА_1 шкоди інтересам асоційованими членами ОК "ЖБК "Арт Хаус ІІ"" не може нівелювати суспільну потребу у відновленні законності щодо забезпечення дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

20. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_91. та ОСОБА_27 подали до Верховного Суду касаційні скарги, в якій просять скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року та залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року.

21. ОСОБА_1 також подав до Верховного Суду письмові пояснення з висновком судової комплексної земельно-технічної, будівельно-технічної експертизи та експертизи з питань землеустрою від 04 листопада 2024 року № 375/10-2024 про відповідність об`єкта будівництва вимогам містобудівного законодавства.

22. Прокурор подав відзив, в якому просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року - без змін.

23. ОСОБА_2 подала відзиви, в яких просить залишити касаційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_27 без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

24. ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини першої статті 38 Закону № 3038-VI, статті 23 Закону № 1697-VII, частини сьомої статті 376, статті 384 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та порушив статтю 48 КАС України, а також не врахував висновки щодо застосування права, викладені у постановах Верховного Суду від 30 січня 2018 року у справі № 804/6104/14, від 06 березня 2019 року у справі № 810/5680/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 12 квітня 2021 року у справі № 653/104/19, від 31 травня 2021 року у справі № 320/1889/17-ц та від 29 червня 2021 року у справі № 910/21468/17.

Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції необґрунтовано визнав правомірним позов прокуратури щодо знесення самочинного будівництва, оскільки не були доведені факти неможливості перебудови об`єкта чи відмови від перебудови. Також вказується на те, що органи державного архітектурно-будівельного контролю та органи місцевого самоврядування органу не зверталися до суду з вимогами про зобов`язання відповідача провести відповідну перебудову, що має передувати рішенню про знесення об`єкта будівництва. Окрім того, скаржник зазначає, що прокурор не довів порушення інтересів держави, а апеляційний суд не забезпечив баланс між наслідками для прав асоційованих членів обслуговуючого кооперативу та цілями позову.

25. ОСОБА_27 у касаційній скарзі також покликається на те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував частини першої статті 38 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), частини сьомої статті 376, статей 384 386 391 ЦК України, перевірки дотримання положень статті 48, частини другої статті 122 КАС України та перевірки необхідності врахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 18 грудня 2019 року у справі № 522/1029/18, та висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 30 січня 2018 року у справі № 804/6104/14, від 06 березня 2019 року у справі № 810/5680/15, від 12 квітня 2021 року у справі № 653/104/19 та від 31 травня 2021 року у справі № 320/1889/17-ц, від 20 грудня 2021 року у справі № 640/12959/19, від 14 лютого 2022 року у справі № 826/7203/17, від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18, від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Скаржник вважає, що позовна заява не містить офіційного звернення прокурора до відповідного органу з вимогою подати позов, належної мотивації та ґрунтується на недостовірних обставинах, а також не доводить порушення інтересів держави та суспільства. У Прокурора відсутні законні підстави для представництва інтересів держави в особі ДАБК Вінницької міської ради у цій справі. Суд апеляційної інстанції не врахував інтересів асоційованих членів обслуговуючого кооперативу на об`єкт будівництва при ухваленні рішення про знесення самочинного будівництва, що є крайньою мірою, яка можлива лише після використання всіх передбачених законодавством заходів та за умови неможливості його перебудови.

26. ОСОБА_2 у відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначає, що викладені у постановах Верховного Суду від 31 травня 2021 року у справі № 320/1889/17-ц, від 12 квітня 2021 року у справі № 653/104/19, від 06 березня 2019 року у справі № 810/5680/15, від 30 січня 2018 року у справі № 804/6104/14 висновки, на які посилався скаржник у касаційній скарзі, стосуються правовідносин, які не є подібними з правовідносинами у цій справі.

27. ОСОБА_1 у письмових поясненнях зазначає, що відповідно до висновку судової експертизи спірний об`єкт, розташований за адресою: АДРЕСА_1 , у межах зони багатоквартирної житлової забудови згідно з Планом зонування міста Вінниця та збудований відповідно до проєктної документації.

28. Прокурор у відзиві на касаційну скаргу зазначав, що мав законні підстави на звернення до суду з цим позовом, оскільки вбачалась пасивна поведінка Департаменту. Органи прокуратури не можуть нести відповідальність за ситуацію щодо наявності у Вінницькому окружному адміністративному суді двох однакових справ з різним складом учасників та цей факт не може свідчити про належну процесуальну поведінку Департаменту і відсутність у Прокурора права на захист порушених інтересів держави. Відповідач ніколи не виготовляв та не отримував документи на будівництво 4-х поверхового багатоквартирного житлового будинку, що прямо свідчить про самовільність будівництва та триваючу протиправність дій останнього. Прокурор не пропустив строк звернення, оскільки позов було подано в межах трьох місяців з моменту отримання висновку експерта Вінницького науково-дослідного експертно-криміналістичного центру від 23 вересня 2021 року № CE-19/102-21/10011-БТ за результатами судової будівельно-технічної експертизи, проведеної в кримінальному провадженні № 12020020040000200.

Також покликається на правові позиції Верховного Суду, висловлені у постановах Верховного Суду від 03 березня 2021 року у справі № 826/13266/18, від 29 січня 2020 року у справі № 822/2149/18, від 27 серпня 2020 року у справі № 821/3712/15-а, від 14 лютого 2022 року у справі № 826/7203/17.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

29. 16 жовтня 2024 року ОСОБА_1 та ОСОБА_27 подали касаційну скаргу.

30. Верховний Суд ухвалами від 28 жовтня 2024 року відкрив касаційне провадження у справі, а ухвалою від 08 листопада 2024 року задовольнив клопотання ОСОБА_1 та зупинив виконання постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року до закінчення її перегляду в касаційному порядку.

31. 08 листопада 2024 року Прокурор подав відзив на касаційну скаргу.

32. Департамент архітектурно-будівельного контролю Вінницької міської ради 29 жовтня 2024 року та 06 листопада 2024 отримав копії ухвал Верховного Суду про відкриття касаційного провадження, проте не скористався правом подати відзиви на касаційну скаргу.

33. ОСОБА_23 та ОСОБА_24 отримали копії ухвал Верховного Суду про відкриття касаційного провадження - 05 листопада 2024 року, ОСОБА_82 , ОСОБА_49 , ОСОБА_11 , ОСОБА_62 - 06 листопада 2024 року, ОСОБА_9 , ОСОБА_14 , ОСОБА_83 , ОСОБА_16 , ОСОБА_7 - 07 листопада 2024 року, ОСОБА_78 , ОСОБА_5 , ОСОБА_84 та ОСОБА_29 - 08 листопада 2024 року, ОСОБА_10 , ОСОБА_64 , ОСОБА_20 та ОСОБА_13 - 09 листопада 2024 року, ОСОБА_70 - 10 листопада 2024 року, ОСОБА_26 - 11 листопада 2024 року, ОСОБА_25 , ОСОБА_18 , ОСОБА_74 - 12 листопада 2024 року, ОСОБА_12 , ОСОБА_17 , ОСОБА_58 - 14 листопада 2024 року, ОСОБА_4 - 15 листопада 2024 року, ОСОБА_2 - 19 листопада 2024 року, ОСОБА_56 - 21 листопада 2024 року, ОСОБА_9 - 25 листопада 2024 року, ОСОБА_64 - 26 листопада 2024 року, ОСОБА_12 - 28 листопада 2024 року, ОСОБА_14 - 30 листопада 2024 року, ОСОБА_26 - 03 грудня 2024 року, ОСОБА_10 - 04 грудня 2024 року, ОСОБА_74 - 10 грудня 2024 року, проте не скористалися правом подати відзиви на касаційні скарги.

34. Верховний Суд направляв копії ухвал ОСОБА_8 , ОСОБА_60 , ОСОБА_22 , ОСОБА_85 , ОСОБА_86 , ОСОБА_87 , ОСОБА_21 , ОСОБА_28 , ОСОБА_19 , ОСОБА_88 , ОСОБА_89 , ОСОБА_81 , ОСОБА_90 , проте поштові відправлення повернуті "за закінченням терміну зберігання", а ОСОБА_15 - з відміткою "адресат відсутній".

35. Верховний Суд ухвалою від 04 березня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 05 березня 2025 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

36. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що у жовтні 2019 року ОК "Житлово-Будівельний Кооператив "Арт-Хаус-ІІ"", в особі голови кооперативу Краковського О.О., розпочав будівництво житлового будинку "Арт Хаус-ІІ" на земельних ділянках з кадастровими номерами: 0510100000:01:010:0367, 0510100000:01:010:0368, 0510100000:01:010:0373, 0510100000:01:010:0269, що розташовані на

АДРЕСА_1 . У листопаді 2019 року ДАБК Вінницької міської ради за зверненням ОСОБА_2 , провів позапланову перевірку будівництва на АДРЕСА_1 , за результатами якої 08 листопада 2019 року склав акт № 291-ПП, який зафіксував, що ОСОБА_1 виконував будівельні роботи з влаштування фундаментної плити житлового будинку без повідомлення органу державного архітектурно-будівельного контролю про початок робіт, порушуючи вимоги пункту 1 частини першої статті 34 Закону Закон № 3038-VI.

38. Крім того, 08 листопада 2019 року ДАБК Вінницької міської ради виніс ОСОБА_1 припис щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язував останнього до 08 січня 2020 року зупинити будівельні роботи, привести об`єкт будівництва у відповідність до законодавства або, у разі неможливості, повернути його до первинного стану.

39. 11 листопада 2019 року ДАБК Вінницької міської ради виніс постанову № 113, якою визнав ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною четвертої 4 статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), та наклав штраф у розмірі 4 250,00 гривень.

40. 23 січня 2020 року ДАБК Вінницької міської ради встановив, що ОСОБА_1 не виконав вимог припису від 08 листопада 2019 року, не зупинив будівельні роботи і не привів об`єкт будівництва у відповідність до законодавства, про що склав акт перевірки № 23-ПП.

41. 23 січня 2020 року ДАБК Вінницької міської ради виніс постанову № 7, якою визнав ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП, та наклав штраф у розмірі 5 100,00 грн.

42. 10 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Вінницької міської ради з клопотанням про укладення договору про забудову територій, виконання вимог благоустрою за власні кошти та отримання містобудівних умов і обмежень на будівництво індивідуального житлового будинку на

АДРЕСА_1 . 12 березня 2020 року Виконавчий комітет Вінницької міської ради своїми рішеннями № 635 та № 653 затвердив укладення з ОСОБА_1 договору забудови території та надав містобудівні умови та обмеження на проєктування індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 .

44. 24 березня 2020 року Вінницька міська рада листом № 01-00-011-15854 повідомила ОСОБА_2 про відсутність підстав для звернення до суду з позовом про знесення об`єкта на

АДРЕСА_1 . 31 березня 2020 року ОСОБА_2 подала до суду позов, оскаржуючи у справі № 120/1477/20-а бездіяльність Департаменту правової політики та якості Вінницької міської ради щодо неподання позову проти ОСОБА_1 за невиконання припису від 08 листопада 2019 року, та вимагаючи знесення самочинного будівництва.

46. 20 травня 2020 року ОСОБА_1 подав повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єкта, який за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) - "Нове будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 ", на земельних ділянках з кадастровими номерами 0510100000:01:010:0367, 0510100000:01:010:0368, 0510100000:01:010:0373, 0510100000:01:010:0269; серед основних показників об`єкта будівництва визначено поверховість - 2+мансарда.

47. 26 травня 2020 року ДАБК Вінницької міської ради зареєстрував це повідомлення за № ВН061201471598.

48. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 січня 2021 року у справі № 120/1477/20-а відмовив ОСОБА_2 у задоволенні позову, мотивуючи своє рішення тим, що ДАБК Вінницької міської ради, а не Департамент правової політики та якості, уповноважений контролювати виконання дозвільних функцій у сфері містобудування.

49. Вінницький окружний адміністративний суд рішеннями від 07 грудня 2020 року у справі № 120/4874/20-а та від 15 квітня 2021 року у справі № 120/1001/21-а задовольнив позови ОСОБА_2 , скасував рішення Виконавчого комітету Вінницької міської ради від 12 березня 2020 року № 635 про затвердження договору забудови території та від 12 березня 2020 року № 653 про надання містобудівних умов та обмежень і припинив право на початок будівельних робіт щодо об`єкта "Нове будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 ".

50. 12 березня 2021 року ДАБК Вінницької міської ради провів перевірку за повторним зверненням ОСОБА_2 щодо порушень містобудівного законодавства на об`єкті на АДРЕСА_1 , замовником якого є ОСОБА_1 , склав акт № 31-ПП, в якому встановив, що підрядник виконує будівельні роботи з нового будівництва з відхиленням від затвердженої проєктної документації: замість передбачених проєктом 2 поверхів з мансардою зведено цокольний та 4 надземних поверхи житлового будинку; ведення проєктної документації та технічний нагляд за виконанням будівельних робіт здійснюється з порушеннями; та цього ж дня виніс ОСОБА_1 припис про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

51. 20 липня 2021 року ДАБК Вінницької міської ради склав акт № 162-ПП, яким встановлено, що ОСОБА_1 не виконав вимог припису від 12 березня 2021 року та не привів об`єкт будівництва у відповідність до чинного законодавства та проєктної документації.

52. 21 липня 2021 року ДАБК Вінницької міської ради постановою № 83 визнав ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП, та притягнув його до відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 5 100,00 грн.

53. 15 червня 2021 року Вінницька окружна прокуратура запитала інформацію про вжиття ДАБК Вінницької міської ради заходів реагування на порушення містобудівного законодавства на об`єкті на АДРЕСА_1 (лист № 50-3352виx.21).

54. 25 серпня 2021 року Вінницький окружний адміністративний суд ухвалив рішення у справі № 120/434/21-а, яким зобов`язав ДАБК Вінницької міської ради звернутися до суду з позовом до ОСОБА_1 про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію пов`язаних з цим витрат.

55. 24 вересня 2021 року Прокурор повідомив Департамент про намір звернутися до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта (лист № 50-7208вих.21).

56. 12 жовтня 2021 року Прокурор подав до суду цей позов, після чого ДАБК Вінницької міської ради звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про зобов`язання знести самочинно збудований об`єкт (справа № 120/13686/21-а).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

57. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить з такого.

58. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

59. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

60. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

61. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

62. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.

Щодо права прокурора представляти інтереси держави у суді

63. Стаття 131-1 Конституції України визначає, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

64. Конституційний Суд України у Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 роз`яснив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

65. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) також неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

66. ЄСПЛ також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти російської федерації" (Menchinskaya v. russia, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив думку про те, що "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, у тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

67. Водночас ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.

68. У рішенні в справі "Меріт проти України" (Merit v. Ukraine, заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.

69. Розглядаючи питання про надмірне втручання прокурора у справу заявників, ЄСПЛ зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав (рішення у справі "Мукий проти України" (Mukiy v. Ukraine, заява № 12064/18, пункт 9).

70. У ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості "активного" або "пасивного" учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції ("Мартіні проти Франції" (Martinie v. France), заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу ("Злінсат проти Болгарії" (Zlinsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria), заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора ("Боржерс проти Бельгії" (Borgers v. Belgium), заява № 12005/86, пункт 24).

71. Отже, ЄСПЛ схиляється до того, що участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї зі сторін може негативно сприйматися в суспільстві, зокрема через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

72. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministers' Deputies) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).

73. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів "Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on "The role of prosecution services outside the criminal law field" adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008)) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29- 31).

74. У Рекомендаціях CM/Rec (2012)11 Ради Європи "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції" (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

75. Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of European judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of European prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені правом судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважатись, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з другого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов`язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов`язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов`язань, включно з судовою практикою ЄСПЛ.

76. Отже, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

77. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

78. В абзаці 1 частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII передбачено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

79. "Інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

80. У постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року в справі № 810/3046/17 сформульовано визнання "інтересу держави" ("публічного інтересу") як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

81. Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

82. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року в справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року в справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року в справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року в справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року в справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року в справі № 0440/6596/18.

83. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який закріплений у статті 129 Конституції України.

84. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05 березня 2019 року в справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року в справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року в справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року в справі № 569/4123/16-а, від 05 листопада 2019 року в справі № 804/4585/18, від 03 грудня 2019 року в справі № 810/3164/18 та від 01 червня 2022 року в справі № 260/1815/21.

85. Велика Палата Верховного Суду у пунктах 37-39, 45 постанови від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 сформулювала загальні умови для звернення прокурора замість органу державної влади (орган місцевого самоврядування), який не здійснює свої відповідні повноваження для захисту інтересів держави:

- прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу;

- бездіяльність означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк;

- звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення;

- невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо;

- прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

86. Звертаючись до суду з цим позовом, Прокурор зазначав, що Вінницька окружна прокуратура двічі зверталася до ДАБК Вінницької міської ради щодо порушень містобудівного та земельного законодавства, проте відповіді не отримала, що може свідчить про бездіяльність Департаменту в питанні захисту державних інтересів.

87. Установивши такі обставини, суд апеляційної інстанції констатував, що Прокурор дотримався приписів статті 23 Закону № 1697-VII та порядку звернення до суду з цим позовом, оскільки його вимоги в цій справі відповідають критеріям правомірності та ефективності способу захисту порушеного права, і підлягають перевірці під час розгляду спору по суті.

88. Між тим, ДАБК Вінницької міської ради, бездіяльність якого у питанні захисту державних інтересів слугувала підставою для звернення Прокурора до суду з цим позовом, не позбавлявся обов`язку у цьому судовому процесі висловлювати свою позицію щодо предмета спору як орган державного архітектурно-будівельного контролю, що проводив перевірку спірного об`єкта будівництва та виносив щодо суб`єкта містобудування приписи про усунення порушень містобудівного законодавства.

89. Також суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що ініціювання ДАБК Вінницької міської ради позову у справі № 120/13686/21-а не перешкоджає розгляду цієї справи, а КАС України не забороняє вирішення аналогічного позову Прокурора у разі наявності підстав для захисту інтересів держави.

Щодо підстави для знесення об`єкта самочинного будівництва після скасування містобудівної документації

90. Згідно з частиною першою статті 376 ЦК України будівництво вважається самочинним, якщо воно здійснюється:

- на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети;

- без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи (наприклад, повідомлення про початок виконання будівельних робіт, дозволу на виконання будівельних робіт);

- з істотним порушенням будівельних норм і правил.

91. Відповідно до частини сьомої статті 376 ЦК України у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

92. Згідно з частиною першою статті 38 Закону № 3038-VI у редакції, чинній до 15 листопада 2024 року, у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

93. Таким чином, законодавство спрямоване на збереження об`єкта через перебудову, якщо це реально, а знесення можливе лише за рішенням суду, коли інші способи усунення порушень вичерпані, а саме:

- перебудова технічно неможлива (зокрема, через особливості розташування);

- особа відмовляється від перебудови після відповідного судового рішення чи припису.

94. Верховний Суд у своїх постановах від 17 липня 2018 року у справі № 820/3183/16, від 31 липня 2018 року у справі № 813/6426/14, від 07 вересня 2018 року у справі № 813/6284/14, від 06 березня 2019 року у справі № 814/2645/15 та від 15 травня 2019 року у справі № 813/6423/14 неодноразово наголошував, що:

- відповідно до вимог частини сьомої статті 376 ЦК України для задоволення позову у цій категорії справ необхідно наявність таких фактів як неможливість перебудови об`єкта або відмова особи, яка здійснила самочинне будівництво, від такої перебудови;

- у разі істотного відхилення від проєкту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил знесенню самочинного будівництва передує прийняття судом рішення про зобов`язання особи, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову;

- знесення самочинного будівництва є крайньою мірою, яка передбачена законом, і можливе лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності.

95. Така правова позиція узгоджується з висновками, викладеними у постановах від 31 травня 2021 року у справі № 320/1889/17-ц, від 12 квітня 2021 року у справі № 653/104/19, від 06 березня 2019 року у справі № 810/56980/15 та від 30 січня 2018 року у справі № 804/6104/14.

96. Якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проєкту, можливість знесення об`єкта самочинного будівництва відповідно до статті 376 ЦК України не залежить від можливостей його перебудови. У такому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову (постанова Верховного Суду від 29 січня 2020 року у справі № 822/2149/18).

97. Між тим, скасування дозвільної документації (зокрема, містобудівних умов та обмежень, повідомлення про початок будівництва чи дозволу) на вже розпочате чи завершене будівництво змінює статус такого об`єкта на самочинне.

98. Скасування такої документації може бути наслідком формальних порушень (зокрема, неправильне оформлення, неточності в даних, відсутність необхідних підписів чи печаток тощо) або суттєвих порушень (зокрема, будівництво на невідведеній земельній ділянці).

99. При цьому, для знесення без винесення припису потрібні докази здійснення будівництва на земельній ділянці, яка не відповідає певній категорії земель або її цільовому призначенню для такого виду використання, і зміна цільового призначення є неможливою, або того, що особа, яка здійснила самочинне будівництво нерухомого майна, не набула права власності (права користування) на земельну ділянку та не може отримати згоди власника (місцевого самоврядування або органу державної влади) на користування земельною ділянкою. У такому разі порушення не може бути усунуте добровільно без зміни правового статусу земельної ділянки.

100. В усіх інших випадках особа, яка здійснює самочинне будівництво об`єкта, може звернутися до виконавчого органу місцевого самоврядування, зокрема, за отриманням нових містобудівних умов та обмежень, або подати повторно повідомлення про початок будівельних робіт (для об`єктів із незначними наслідками (клас CC1)) чи отримати дозвіл на виконання будівельних робіт (для об`єктів із середніми (CC2) або значними (CC3) наслідками), а орган ДАБК може звернутися до суду з позовом про знесення лише, якщо порушення не усунуто після визнання у приписі строку для добровільного виконання (частина перша статті 38 Закону № 3038-VI), тобто, підтверджено невиконання припису.

101. Також Верховний Суд підкреслює, що суди при вирішенні подібної категорії спорів мають враховувати необхідність дотримання балансу між захистом суспільних інтересів і правами осіб, які можуть постраждати від знесення, та відповідність легітимній меті.

102. У практиці ЄСПЛ (зокрема, рішення у справах "Рисовський проти України" (Rysovskyy v. Ukraine), заява № 29979/04; "Кривенький проти України" (Krivenkyy v. Ukraine), заява № 43768/07; "Щокін проти України" (Shchokin v. Ukraine), заяви № 23759/03 та № 37943/06; "Трегубенко проти України" (Tregubenko v. Ukraine), заява № 61333/00; "Spacek, s.r.o. v. the Czech Republic", заява № 26449/95)) суспільні (публічні) інтереси згадуються, як правило, у зв`язку з необхідністю визначення того, чи було втручання держави у права особи пропорційним та чи було дотримано при цьому необхідного балансу між суспільними (публічними) та приватними інтересами. За наявності обставин втручання держави шляхом вжиття певних заходів, пов`язаних із захистом суспільного (публічного) інтересу, такі дії не можуть розцінюватися як свавільний відступ від принципу належного урядування, втручання в легітимні очікування особи або оцінюватися/кваліфікуватися як порушення права на мирне володіння майном в аспекті статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо такі заходи є пропорційними, необхідними для збереження балансу між захистом суспільного (публічного) та приватного інтересу.

103. Критеріями дотримання такого балансу є: 1) втручання суб`єкта владних повноважень у приватне право особи є виправданим лише за умови, коли це є надзвичайно необхідним для захисту суспільних (публічних) інтересів; 2) можливість суб`єктів владних повноважень змінювати або відкликати окремі власні адміністративні рішення лише в інтересах суспільства, якщо це необхідно, але з урахуванням права та інтересів приватних осіб; 3) наявність обов`язкової та справедливої компенсації особі у разі втручання в її приватне право, що викликане суспільною необхідністю; 4) обов`язковість дотримання розумного співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається для захисту суспільного (публічного) інтересу, та засобами, які використовуються для її досягнення.

104. Аналогічний правовий висновок Верховний Суд виклав у постанові від 18 травня 2022 року у справі № 280/988/19.

105. Таким чином, суд може відмовити в задоволенні позову про знесення самочинно побудованого об`єкта та зобов`язати сторони здійснити перебудову, якщо це технічно можливо і не суперечить суспільним інтересам.

106. У справі, що розглядається, ОСОБА_1 та ОСОБА_27 зазначали, що орган ДАБК не звертався до суду з вимогами про перебудову, що, на їх думку, має передувати рішенню про знесення об`єкта самочинного будівництва.

107. Суди попередніх інстанцій встановили, що ДАБК Вінницької міської ради 08 листопада 2019 року виніс припис, яким зобов`язав ОСОБА_1 до 08 січня 2020 року зупинити будівельні роботи та привести об`єкт будівництва у відповідність до законодавства або, у разі неможливості, повернути його до первинного стану; а 12 березня 2020 року ОСОБА_1 уклав з Виконавчим комітетом Вінницької міської ради договору забудови території та отримав містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.

108. Надалі ДАБК Вінницької міської ради проводив нову позапланову перевірку 12 березня 2021 року після скасування судовим рішенням у справі № 120/1001/21-а укладеного з ОСОБА_1 договору забудови території й містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, які надавалися останньому. За результатами цієї перевірки Департамент виніс припис про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, який ОСОБА_1 не виконав та, у зв`язку з чим, 21 липня 2021 року був притягнений до адміністративної відповідальності.

109. Суд апеляційної інстанції без належного обґрунтування дійшов висновку, що ОСОБА_1 не виконав вимог припису, необхідних перед ухваленням рішення про демонтаж; не з`ясував зміст вимог, висунутих до ОСОБА_1 у приписі ДАБК Вінницької міської ради від 12 березня 2021 року, зокрема, чи містилося в них зобов`язання щодо перебудови або знесення спірного об`єкта будівництва.

110. Верховний Суд зазначає, що хронологія проведення органом державного архітектурно-будівельного контролю позапланових перевірок, отримання ОСОБА_1 містобудівної документації та її подальше скасування не давала апеляційному суду підстав для висновку, що перевірка, проведена ДАБК Вінницької міської ради 12 березня 2021 року, є продовженням перевірки, здійсненої 08 листопада 2019 року, із тими ж вимогами щодо зупинення будівельних робіт та приведення об`єкта будівництва у відповідність до законодавства або, у разі неможливості, відновлення його первісного стану.

111. Також суд апеляційної інстанції не встановив, що перебудова об`єкта "Нове будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 " є неможливою, або що ОСОБА_1 відмовляється від перебудови.

112. Крім того, апеляційний суд не встановив, що особа, яка здійснила будівництво, не має права власності, оренди чи іншого законного права на землю, на якій здійснює будівництво; що невідповідність цільового призначення чи відсутність прав на землю не може бути усунуте добровільно (зміна категорії землі чи набуття права за згодою власника).

113. Верховний Суд наголошує, що суд може та зобов`язаний вийти за межі позовних вимог відповідно до частини другої статті 9 КАС України, якщо спосіб захисту, який обрав позивач, є передчасним як у разі невикористання органом державного архітектурно-будівельного контролю усіх передбачених законодавством України заходів реагування на порушення у сфері будівництва та містобудування, або порушення балансу між захистом суспільних інтересів і правами осіб, які можуть зазнати негативних наслідків у випадку знесення, або невідповідність легітимній меті.

114. Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про задоволення позову Прокурора.

115. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів").

116. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

117. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті "g" статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

118. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

119. Відповідно до частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

120. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

121. З огляду на те, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права і таке порушення не стосується розгляду спору судом першої інстанції, Суд вважає, що касаційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_27 слід задовольнити частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року скасувати, а справу - направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

122. Оскільки Суд не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Касаційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_27 задовольнити частково.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року скасувати, а справу № 120/13166/21-а направити до Сьомого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа