№ 120/4195/20-а - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2023 року

м. Київ

справа №120/4195/20-а

адміністративне провадження № К/9901/44331/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 , який діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 , на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2021 у справі № 120/4195/20-а за позовом ОСОБА_1 , який діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 , до Агрономічної сільської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У серпні 2020 року ОСОБА_1 , який діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 (далі - позивач), звернувся з позовом до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (далі - відповідач), в якому просив:

визнати протиправним і скасувати рішення 56 сесії 7 скликання Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області № 176 від 26.06.2020;

зобов`язати відповідача надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), комунальної форми власності, орієнтовною площею 0,25 га, яка розташована в межах села Агрономічне Вінницького району Вінницької області, із урахуванням правових висновків суду.

Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 26.10.2020 позов задовольнив.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав апеляційну скаргу.

Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 03.11.2021 постановою задовольнив скаргу Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури, скасував рішення Вінницького окружного адміністративного суду та ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову, і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 16.12.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 21.11.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 09.10.2019 ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 звернувся до Агрономічної сільської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,25 га, розташованої в межах села Агрономічне Вінницького району Вінницької області.

За наслідками розгляду цього клопотання, 21.11.2019 на 47 сесії 7 скликання Агрономічною сільською радою прийнято рішення № 442 про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд орієнтовною площею 0,25 га, розташованої в межах села Агрономічне Вінницького району Вінницької області (далі - рішення № 442)

В якості підстав для прийняття рішення № 442 зазначено, що бажана земельна ділянка входить до земельної ділянки загальною площею 474,6783 га та згідно із ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 03.10.2018 у справі №128/2833/17 знаходиться під забороною щодо прийняття рішень та вчинення будь-яких інших можливих юридичних дій щодо розпорядження, відчуження та передачі у приватну власність громадянам вищевказаних державних земель сільськогосподарського призначення.

Не погодившись із рішенням № 442, позивач оскаржив його у судовому порядку.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду № 120/658/20-а від 24.04.2020 позов задоволено частково:

- визнано протиправним і скасовано рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області № 442 від 21.11.2019, яким ОСОБА_2 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд;

- зобов`язано Агрономічну сільську раду Вінницького району Вінницької області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , поданого в інтересах ОСОБА_2 , про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,25 га, що розташована в межах села Агрономічне Вінницького району Вінницької області, від 09 жовтня 2019 року з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

На виконання судового рішення у справі № 120/658/20-а, Агрономічною сільською радою прийнято рішення № 176 від 26.06.2020, яким відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,25 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, в межах населеного пункту села Агрономічне (далі - рішення № 176).

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із позовом про оскарження рішення № 176 від 26.06.2020.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що відповідач своїми діями перешкоджає в реалізації його конституційного права на отримання у власність бажаної земельної ділянки в заявлених розмірах. Позивач зазначає, що відповідач протиправно повторно відмовив йому у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки, оскільки рішення суперечить частині сьомій статті 118 ЗК України, статті 2 КАС України, а також прийнято із порушенням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині неопублікування на офіційному веб-сайті Ради проекту рішення, порядку денного сесії, яка відбулася 26.06.2020, протоколу сесії із долученими до нього результатами поіменного голосування, а також рішення, що оскаржується, чим допущено порушення процедури прийняття відповідного рішення. Своєю чергою, надання дозволу на розробку землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про передачу її у власність, а направлене виключно на ідентифікацію земельної ділянки. За наведених вище обставин, позивач вважає, що у відповідача не було законних підстав для відмови у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність.

Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на позовну заяву не скористався.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл.

Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними. Крім того, у спірних відносинах відповідач реалізував свої повноваження шляхом неодноразової відмови, а отже, наявні усі підстави для задоволення вимоги зобов`язального характеру.

Також суд першої інстанції констатував порушення відповідачем вимог Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про доступ до публічної інформації» щодо неопублікування на офіційному веб-порталі ради проекту оскаржуваного рішення № 176 від 26.06.2020.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що бажана земельна ділянка входить до земель щодо яких відповідачу, у межах вжитих заходів забезпечення позову у іншій справі (№ 128/2833/17), заборонено приймати рішення та вчиняти будь-які можливі юридичні дії, щодо розпорядження, відчуження та передачі у приватну власність громадянам.

Також суд апеляційної інстанції встановив, що спірна земельна ділянка є частиною земельної ділянки (кадастровий номер 0520680200:01:010.0041) на яку ухвалою слідчого судді Вінницького міського суду Вінницької області від 17.10.2019 у справі № 127/27258/19 накладено арешт із забороною вчинення суб`єктами державної реєстрації будь-яких реєстраційних дій щодо реєстрації договорів оренди землі, договорів купівлі-продажу та інших правочинів до моменту закінчення проведення необхідних слідчих та процесуальних дій у кримінальному провадженні.

Водночас, за висновками суду апеляційної інстанції, прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою призведе до того, що на етапі реалізації отриманого дозволу на розроблення документації із землеустрою при формуванні земельної ділянки та її державної реєстрації у Державному земельному кадастрі відбудуться зміни, а саме земельна ділянка, на яку накладено арешт, припинить своє існування за кадастровим номером 0520680200:01:010.0041, так як буде перетворена на два окремих об`єкти, один з яких бажана позивачем земельна ділянка.

Тобто, об`єкт арешту зазнає змін та перетворень, що в силу завдань арешту майна (частина друга статті 170 КПК України) є неприпустимим.

Аналогійний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 07.10.2020 у справі № 240/6035/18.

Також суд першої інстанції встановив, що цільове призначення земельної ділянки кадастровий номер 0520680200:01:010:0041 - для ведення сільського господарства.

Отже, органом, уповноваженим державою, щодо надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), на час виникнення спірних правовідносин, було ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, а не Агрономічна сільська рада Вінницького району.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивачем помилково було визначено відповідача Агрономічну сільську раду Вінницького району, яка на час прийняття спірного рішення, не була розпорядником земельної ділянки, яку ОСОБА_2 бажає отримати у власність, проте суд першої інстанції не надав даній обставині оцінки.

У контексті наведених обставин, суд апеляційної інстанції також наголосив, що позивачу було відомо віднесення цієї земельної ділянки до земель сільськогосподарського призначення, проте як за змісту позовної заяви, останній звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної форми власності.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

На думку скаржника судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до помилкового скасування законного і обґрунтованого рішення суду першої інстанції.

Також вважає, що судом апеляційної інстанції порушено принцип правової визначеності, неможливості переоцінки та підданю сумніву рішення суду, яке вступило у законну силу.

У контексті наведених аргументів скаржник зазначає, що рішення № 176 було прийнято відповідачем на виконання судового рішення у справі № 120/658/20, яке набрало законної сили. Отже, фактично нові правовідносини не виникли.

Вважає, що судом апеляційної інстанції, не враховані обставини встановлені у справі № 120/658/20.

Також скаржник зазначає, що рішення суду першої інстанції, у справі, що розглядається, набрало законної сили і таке рішення реалізоване шляхом прийняття відповідачем на його виконання рішення від 18.02.2021 № 211 про надання ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах с. Агрономічне Вінницького району Вінницької області.

Із посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, від 09.04.2019 у справі №9901/611/18, від 21.08.2019 у справі № 9901/283/19, від 12.05.2021 у справі №9901/286/19, а також Верховного Суду, сформовану у справі № 360/2007/20 (постанова від 10.06.2021), скаржник зазначає, що дія індивідуального акта закінчується у зв`язку із припиненням існування конкретних правовідносин.

Отже, оскільки позивачем розробляється проект землеустрою, про що повідомлялося суду апеляційної інстанції, то відповідно рішення № 211 вичерпало свою дію.

Окрім наведеного, скаржник також вважає, що оскільки ним розробляється проект землеустрою, то правовідносини трансформувалися і перейшли у площину цивільно-правових.

Скаржник стверджує, що за отриманою від Національної академії НАУК України інформацією, земельна ділянка з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041 не відноситься до земель Вінницького національного аграрного університету та не охоплюється вжитими судом у справі № 128/2833/17 заходами забезпечення позову.

Також скаржник звертає увагу на відсутність підстав для звернення прокуратури із апеляційною скаргою у цій справі. На його думку, функції захисту інтересів держави, про які йдеться у апеляційній скарзі прокуратури, передусім належать до компетенції суб`єкта владних повноважень (Агрономічної сільської ради). Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.10.2019 у справі № 0640/4292/18, від 27.02.2020 у справі № 240/2400/19, від 07.12.2020 у справі № 0640/4293/18, від 08.12.2020 у справі № 240/3433/19.

Стверджує, що процесуальним наслідком відсутності підстав для представництва інтересів держави у суді, якщо такі обставини виявлено на стадії судового розгляду, є залишення позовної заяви без розгляду. Такий правовий підхід узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

Скаржник також посилається на пропуск прокуратурою строку апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції.

Від Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу без задоволення. Із посиланням на положення частини шостої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор зазначає, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи. Згідно із частиною третьою статті 23 наведеного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Отже законодавством надано право прокурору ініціювати перегляд судових рішень за позовами інших осіб, у яких рішення набрало законної сили, з підстав нездійснення або неналежного здійснення суб`єктом владних повноважень захисту державних інтересів.

У справі, що розглядається, позивач бажає отримати землю для будівництва житлового будинку із масиву земельної ділянки з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041.

Водночас згідно із інформацією, що міститься у Державному земельному кадастрі про право власності та речові права від 07.09.2021, земельна ділянка з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041 відноситься до земель державної форми власності і за категорією відноситься до земель сільськогосподарського призначення з цільовим використанням - «для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства».

Датою реєстрації права державної власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно є 11.10.2017.

Відповідно до приписів статті 122 ЗК України та Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 308 від 17.11.2016, Головне управління Держгеокадастру в області є розпорядником земель державної власності сільськогосподарського призначення.

Отже, органом, уповноваженим державою на розпорядження землями сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності на території Вінницької області, на час постановлення оскаржуваного рішення, було ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області. Таким чином, Агрономічна сільська рада не уповноважена була вирішувати питання щодо земельної ділянки з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041, оскільки така перебуває у державній власності.

З метою встановлення підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді у цій справі, Вінницькою обласною прокуратурою 12.04.2021 направлено лист до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, у якому повідомлено про наявність вказаного рішення у справі, де управління не було учасником, і яке може зачіпати інтереси держави, захист яких покладено на органи Держгеокадастру, та проханням надати інформацію щодо намірів його оскарження.

У відповідь на зазначене звернення, ГУ Держгеокадастру повідомило, що про рішення у справі № 120/4195/20-а останнє дізналося з листа прокуратури, вказане рішення ним не оскаржено, поважних причин цього не зазначено. Водночас управління не заперечує проти його оскарження Вінницькою обласною прокуратурою.

Після ознайомлення із матеріалами справи, Прокуратура оскаржила рішення суду першої інстанції у цій справі в апеляційному порядку, проте ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2021 апеляційну скаргу прокуратури було повернуто у зв`язку із тим, що, за висновками суду, прокурором не доведено неналежного виконання ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області повноважень щодо захисту інтересів держави, а скарга подана передчасно, позаяк прокуратурою не з`ясовано намірів ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області щодо отримання рішення суду у цій справі та його оскарження після отримання протягом встановленого законом строку.

Ухвалою Верховного Суду від 14.07.2021 відмовлено Вінницькій обласній прокуратурі у відкритті касаційного провадження у справі № 120/4195/20-а.

У подальшому Вінницькою обласною прокуратурою, з метою додаткового підтвердження факту неналежного виконання ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області своїх повноважень, повторно 20.07.2021 направлено запит до Управління щодо надання інформації про вжиті заходи стосовно оскарження судового рішення у справі № 120/4195/20-а.

Згідно із відповіддю ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області від 27.07.2021 (надійшла до прокуратури 28.07.2021), Управління повторно повідомило, що судове рішення у справі № 120/4220/20-а ним не оскаржено і оскаржуватися не буде у зв`язку із обмеженим фінансуванням.

Отже, ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області з 12.04.2021, будучи повідомленим прокуратурою про наявність судового рішення у цій справі, що може порушувати інтереси держави, понад 3 місяці не вжито заходів щодо його оскарження. Вказане свідчить про неналежне виконання Управлінням своїх повноважень по захисту інтересів держави.

У зв`язку із цим, 03.08.2021 Вінницькою обласною прокуратурою у найменш короткий термін після отримання відповіді ГУ у Вінницькій області повторно подано апеляційну скаргу на судове рішення суду першої інстанції у цій справі.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.10.2019 № 903/129/18 виснувала, що сам факт незвернення до суду органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, через відсутність коштів на сплату судового збору вказує на те, що такий орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду.

Отже, встановивши порушення інтересів держави, прокурор мав визначене законом право на ініціювати захист інтересів держави (аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 26.07.2018 у справі №926/1111/15).

Такої ж позиції притримується і Касаційний адміністративний суд у справі №805/430/18-а. У цій справі суд ухвалою від 24.11.2020 з посиланням на вищевказану практику Великої Палати Верховного Суду відмовив у задоволенні клопотання публічного акціонерного товариства про закриття касаційного провадження за скаргою прокуратури Донецької області (внесеної відповідно до пункту 3 частини шостої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» і де прокурор не приймав участі) з підстав відсутності у прокурора підстав для представництва інтересів органу Держпраці, яким через відсутність коштів на сплату судового збору не оскаржено незаконне судове рішення.

Підсумовуючи викладене, прокурор наполягає на необґрунтованості доводів касаційної скарги позивача.

Від Агрономічної сільської ради також надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач наполягає на законності висновків суду першої інстанції та просить відмовити у задоволенні касаційної скарги. Відповідач визнав той факт, що спірна земельна ділянка перебуває у державній власності, а тому Агрономічна сільська рада не мала повноважень розпоряджатися такою.

Також відповідач наполягає, що позивачем не надано доказів виконання акту органу місцевого самоврядування (рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою), а отже відсутні підстави стверджувати про те, що такий вичерпав свою дію.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно із пунктом «г» частини першої статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

У статті 40 ЗК України закріплено, що громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом.

Отже, законом передбачено право громадян України на безоплатне набуття у власність земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності встановлені статтею 116 ЗК України.

Приписами частин шостої, сьомої статті 118 ЗК України унормовано, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

У справі, що розглядається судами попередніх інстанцій установлено, що позивач бажає отримати у власність землю для будівництва житлового будинку із масиву земельної ділянки з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041.

Задля вирішення цього земельного питання, позивач звернувся до Агрономічної сільської ради із відповідним клопотанням.

З метою повного та всебічного з`ясування обставин у справі, судом апеляційної інстанції було досліджено інформацію, зазначену у Витязі з державного реєстру речових прав на нерухоме майно, та встановлено, що земельна ділянка кадастровий номер 0520680200:01:010:0041 із цільовим призначенням для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства належить до державної форми власності. Реєстрації права державної власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно здійснена 11.10.2017.

Повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування визначені статтею 122 ЗК України.

Відповідно до приписів цієї норми, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Водночас центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Отже вирішення питань передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності знаходиться у площині компетенції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органів.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

За змістом абз.1 пункту 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 308 від 17.11.2016, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та її підпорядковане.

Абзацом 13 пункту 4 вказаного Положення передбачено, що Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

За такого правового регулювання та встановлених обставин у справі, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції, що органом, уповноваженим державою на розпорядження землями сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності на території Вінницької області, на час прийняття оскаржуваного рішення, було ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області. Натомість Агрономічна сільська рада не була уповноважена вирішувати питання щодо земельної ділянки з кадастровим номером 0520680200:01:010:0041.

У відзиві на касаційну скаргу, Агрономічна сільська рада підтвердила відсутність у неї компетенції щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності.

Отже, у Агрономічної сільської ради не було іншого правомірного рішення, як відмовити у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність.

Водночас суд першої інстанції не з`ясував обставини у справі, що мають значення для правильного її вирішення, та дійшов помилкового висновку про незаконність рішення Агрономічної сільської ради із зобов`язанням останньої надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,25 га, що розташована в межах села Агрономічне Вінницького району Вінницької області.

Натомість суд апеляційної інстанції при винесенні оскаржуваної постанови взяв до уваги усі обставини, з`ясування яких вимагає закон, і ухвалив законне і обґрунтоване судове рішення.

Надаючи правову оцінку доводам скаржника щодо відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, колегія суддів зазначає таке.

Скаржник стверджує, що функції захисту інтересів держави, про які йдеться у апеляційній скарзі прокуратури, передусім належать до компетенції суб`єкта владних повноважень, у спірному випадку Агрономічної сільської ради.

Колегія суддів з такими аргументи скаржника погодитися не може, з огляду на таке.

Повноваження прокурора передбачені статтею 53 КАС України, згідно з якою у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Отже, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (частини третя, четверта статті 53 КАС України, частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Сама по собі обставина не звернення позивача/позивачів з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом/органами своїх функцій із захисту інтересів держави.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

За такого правового регулювання, звертаючись до компетентного органу до подання позову (апеляційної чи касаційної скарги) в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову (апеляційної чи касаційної скарги) або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Водночас невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом (апеляційною або касаційною скаргами) в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Звернення прокурора у цій справі із апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції обумовлено тим, що ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області належним чином не здійснює функції із захисту інтересів держави, що покладені на цей орган, зважаючи на виключну компетенцію розпоряджатися землями державної власності сільськогосподарського призначення.

Так, з метою встановлення підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді у цій справі, Вінницькою обласною прокуратурою 12.04.2021 направлено лист до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, у якому повідомлено про наявність рішення у цій справі, де управління не було учасником, і яке може зачіпати інтереси держави, захист яких покладено на органи Держгеокадастру, та проханням надати інформацію щодо намірів його оскарження.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками суду апеляційної інстанції щодо доведеності прокурором підстав для звернення до суду із апеляційною скаргою в інтересах держави, встановлених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Водночас висновки Верховного Суду у справах № № 240/2400/19, 0640/4292/18, 0640/4293/18, 240/3433/19, 806/2361/18 за позовами прокурора про скасування дозволу на користування надрами, посилання на які містяться у касаційній скарзі, стосуються правовідносин, в яких прокурор виступав самостійним позивачем. У цих справах суд дійшов висновку, що прокурор у виниклому спорі не міг виступати самостійним позивачем при наявності уповноваженого органу держави - Міністерства екології та природних ресурсів України, в обов`язки якого входить захист інтересів держави у цій сфері. У справі № 826/3492/18, на яку вказує скаржник, теж прокурор звертався до суду з позовом як самостійний позивач.

За таких обставин, приведена скаржником судова практика Верховного Суду не стосуються правовідносин, які виникли у цій справі, де прокурор, користуючись наданим йому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» та статтею 53 КАС України правом, здійснюючи представництво державних інтересів в особі уповноваженого органу - ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, ініціює перегляд судового рішення у справі, порушеній за позовом іншої особи.

Також колегія суддів відхиляє доводи скаржника щодо можливості застосування до спірних правовідносин наслідків, встановлених статтею 240 КАС України (залишення позову без розгляду), оскільки така процедура передбачена виключно щодо позовних заяв.

Скаржник також зазначає, що на виконання рішення суду першої інстанції у цій справі, Агрономічною сільською радою 18.02.2021 було прийнято рішення № 211 про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою, яке фактично виконано, а тому відповідно до постанови Верховного Суду від 17.02.2021 у справі №813/1009/17 відбулась зміна правовідносин з адміністративних на цивільні.

Проте колегія суддів вважає такі доводи помилковими, оскільки наведена скаржником позиція Верховного Суду у справі № 813/1009/17 стосується випадку, коли під час судового оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення землевпорядної документації розпорядником земель приймається рішення про затвердження проекту землеустрою та надання землі у власність чи користування.

Водночас, у справі що розглядається, на момент виникнення спірних правовідносин, судами не встановлювалось прийняття рішення про затвердження ОСОБА_1 проекту землеустрою.

Також колегія суддів відхиляє посилання скаржника на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 16.10.2018 у справі №9901/415/18, від 09.04.2019 у справі № 9901/611/18, від 21.08.2019 у справі №9901/283/19, від 12.05.2021 у справі № 9901/286/19, оскільки у зазначених справах вирішувалося питання наявності у особи, права якої не порушуються, права на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень, прийнятого щодо іншої особи. У цих справах, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Отже, висновки у цих справах не мають жодного відношення до правовідносин, що склалися між сторонами у цій справі.

Щодо аргументу скаржника про подання апеляційної скарги із пропуском строку апеляційного оскарження, колегія суддів зазначає таке.

Питання поновлення строку апеляційного оскарження вирішувалося судом апеляційної інстанції при відкритті апеляційного провадження. У цій справі повторне подання апеляційної скарги зумовлене поверненням первинної апеляційної скарги скаржнику. Суд апеляційної інстанції при поновленні строку на апеляційне оскарження обґрунтовано зазначив, що законом не встановлено строк для повторного подання апеляційної скарги, але виходячи із загальних засад він повинен бути розумним з огляду на сукупність усіх обставин. У контексті обставин цієї справи, суд апеляційної інстанції зазначив, що подання повторної апеляційної скарги у шестиденний строк після отримання від ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області відповіді, з якою з`ясовано відсутність намірів на апеляційне оскарження рішення від 26.10.2020, та звернення до Управління з відповідним листом протягом десяти днів з моменту постановлення касаційним судом ухвали про відмову у відкритті касаційного провадження у цій справі, свідчить про відсутність зволікань прокурора при реалізації права на апеляційне оскарження.

За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для поновлення строку апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції від 26.10.2020.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивача.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на результат касаційного оскарження, судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345 350 355 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , який діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 , залишити без задоволення.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2021 у справі №120/4195/20-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я. О. Берназюк

В. М. Шарапа