№ 120/8450/20-а - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 120/8450/20-а

адміністративне провадження № К/9901/30114/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,

суддів - Жука А.В., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №120/8450/20-а

за позовом ОСОБА_1

до Війтівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області

про зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року (головуючий суддя: Жданкіна Н.В.)

і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2021 року (головуючий суддя: Граб Л.С., судді: Сторчак В.Ю., Іваненко Т.В.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2020 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Війтівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області, у якому просив суд:

- зобов`язати Війтівецьку сільську раду Хмільницького району Вінницької області надати йому попередню роботу (посаду), яку він обіймав до обрання в 2010 році Качанівським сільським головою Хмільницького району Вінницької області, а за її відсутності - іншу рівноцінну роботу (посаду) у Війтівецькій сільській раді Хмільницького району Вінницької області, або, за його згодою, на іншому підприємстві, в установі, організації;

- зобов`язати Війтівецьку сільську раду Хмільницького району Вінницької області у період з 26 листопада 2020 року до його працевлаштування, але не більше шести місяців, нарахувати та виплатити із місцевого бюджету середню заробітну плату, яку він одержував на посаді виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що перебував на посаді Качанівського сільського голови. У 2016 році було прийнято рішення №167 Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області 9 сесії 7 скликання від 22 вересня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад» на підставі статей 2, 4, 6, 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а саме: вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Війтівці, Дібрівка, Ольгине Жданівської сільської ради та сіл Качанівка, Семки Качанівської сільської ради в Жданівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Війтівці Хмільницького району Вінницької області.

У зв`язку з цим 29 грудня 2016 року завершилися повноваження позивача як голови Качанівського сільського голови з одночасним покладенням на нього обов`язків старости сіл Качанівки та Семки Хмільницького району Вінницької області.

У подальшому позивача було переведено з посади виконуючого обов`язки старости сіл Качанівка та Семки на посаду виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу, а згодом звільнено з цієї посади на підставі рішення 1 сесії 8 скликання Війтівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 25 листопада 2020 року №16 та розпорядження сільського голови ОСОБА_2 від 25 листопада 2020 року №57/07-03 «Про звільнення ОСОБА_1 » у зв`язку із закінченням строку повноважень виконавчого комітету сільської ради (частина перша статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування»).

Позивач вбачає порушення з боку відповідача щодо невиконання обов`язку по наданню ОСОБА_1 попередньої роботи (посади), яку він обіймав до обрання в 2010 році Качанівським сільським головою Хмільницького району Вінницької області, а за її відсутності - іншої рівноцінної роботи (посади) у Війтівецькій сільській раді Хмільницького району Вінницької області, або, за його згодою, на іншому підприємстві, в установі, організації в силу частини другої статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою відновлення своїх порушених трудових прав.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2021 року, в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що повноваження позивача як сільського голови у відповідності до приписів частини другої статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» припинились ще 29 грудня 2016 року, а саме: з початком роботи першої сесії першого скликання Жданівської сільської ради ОТГ Хмільницького району Вінницької області. З цього часу, у відповідності до приписів частини першої статті 8-3 указаного Закону, на нього були покладені обов`язки старости сіл Качанівки та Семки Хмільницького району Вінницької області, оскільки до об`єднання територіальних громад він здійснював повноваження Качанівського сільського голови.

Отже, з 29 грудня 2016 року на період повноважень ради об`єднаної територіальної громади поточного скликання позивач виконував обов`язки старости сіл Качанівки та Семки Хмільницького району Вінницької області та за ним зберігались розмір та умови оплати праці, що були йому встановлені як сільському голові до приєднання.

Проте, в подальшому рішенням 40 сесії 7 скликання Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 24 червня 2019 року №594 ОСОБА_1 переведено на посаду виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу. З огляду на те, що суду не надано доказів оскарження цього рішення в адміністративному або судовому порядку, позивач вочевидь з ним погодився.

До того ж, на момент ухвалення рішення про звільнення позивача із займаної посади, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» від 16 липня 2020 року за № 805-ІХ частини четвертої статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», норму якою передбачалось, що на старост поширюються гарантії діяльності депутатів місцевих рад, передбачені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» - вилучено.

Окрім зазначеного, суди підкреслили, що посада, яку має намір отримати позивач, передбачає обов`язковою умовою наявність у кандидата вищої освіти. Проте, сторонами не заперечується, що вищої освіти ОСОБА_1 не має.

З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки на день звільнення позивача з посади виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу для старост не передбачені законодавчі гарантії охорони їх трудових та інших прав як депутатів місцевих рад, відповідно, надання ОСОБА_1 попередньої чи рівнозначної їй роботи (посади) не є законодавчо передбаченим обов`язком Війтівецької сільської ради. А також, у відповідача не виникає обов`язку перед позивачем щодо нарахування та виплати середньої заробітної плати, але не більше 6 місяців, яку він одержував.

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів

У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2021 року, та прийняти нову, якою задовольнити позов.

В обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначив, що вбачає неправильним застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, які регулюють трудові гарантії сільського голови щодо обов`язку працевлаштування після закінчення строку його повноважень та збереження середнього заробітку на період працевлаштування, які передбачає стаття 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Позивач наполягає, що старостою він не обирався, а лише виконував обов`язки старости в силу прямої вказівки про це Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» на період здійснення повноважень сільського голови Качанівської сільської ради, строком на п`ять років (з листопада 2015 року до листопада 2020 року) та 25 листопада 2020 року був звільнений з посади виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу.

Зауважує, що частиною п`ятою статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом. А частиною другою статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено гарантії по працевлаштуванню на попередню роботу (посаду), яку обіймав колишній місцевий голова до його обрання на виборну посаду.

ОСОБА_1 в обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування частини п`ятої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування» і частини другої статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» у подібних правовідносинах.

Верховний Суд ухвалою від 31 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Згідно із розпорядженням сільського голови Качанівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 16 червня 2006 року ОСОБА_1 призначений на посаду спеціаліста землевпорядника Качанівської сіліської ради за результатами конкурсу.

В 2010 році позивача обрано Качанівським сільським головою, до виконання обов`язків якого, останній приступив згідно з рішенням 1 сесії 6 скликання Качанівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 22 листопада 2010 року.

В 2015 році на чергових виборах ОСОБА_1 повторно обрано Качанівським сільським головою та рішенням 1 першої сесії 7 скликання від 5 листопада 2015 року призначено на посаду.

Рішенням №167 Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області 9 сесії 7 скликання від 22 вересня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад» на підставі статей 2, 4, 6, 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» територіальними громадами сіл Війтівці, Дібрівка, Ольгине Жданівської сільської ради та сіл Качанівка, Семки Качанівської сільської ради вирішено об`єднатися в Жданівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Війтівці Хмільницького району Вінницької області.

29 грудня 2016 року відбулась перша сесія першого скликання Жданівської сільської ради ОТГ Хмільницького району Вінницької області, внаслідок чого у відповідності до частини другої статті 8 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» припинено його повноваження як голови Качанівського сільського голови з одночасним покладенням на останнього обов`язків старости сіл Качанівки та Семки Хмільницького району Вінницької області, оскільки до об`єднання територіальних громад він здійсню вав повноваження Качанівського сільського голови.

Рішенням 6 сесії Жданівської сільської ради 1 скликання від 30 травня 2017 року №110 назву Жданівська сільська рада ОТГ змінено на Жданівська сільська рада.

Рішенням 40 сесії 7 скликання Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 24 червня 2019 року №594 ОСОБА_1 переведено з посади виконуючого обов`язки старости села Качанівка та Семки на посаду виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу.

Рішенням 51 сесії 7 скликання Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 1 липня 2020 року Жданівську сільську раду Хмільницького району Вінницької області перейменовано у Війтівецьку сільську раду Хмільницького району Вінницької області.

На підставі рішення 1 сесії 8 скликання Війтівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області від 25 листопада 2020 року №16 та розпорядження сільського голови ОСОБА_2 від 25 листопада 2020 року №57/07-03 «Про звільнення ОСОБА_1 » позивача звільнено з посади виконуючого обов`язки старости Качанівського старостинського округу з 25 листопада 2020 року у зв`язку із закінченням строку повноважень виконавчого комітету сільської ради, частина перша статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування».

У зв`язку зі звільненням із займаної посади, позивач 7 грудня 2020 року звернувся до Війтівецької сільської ради із заявою про надання йому попередньої роботи (посади), яку він обіймав до обрання сільським головою, а за її відсутності надати іншу рівноцінну роботу (посаду). Окрім того, на період працевлаштування останній просив відповідача нарахувати та виплатити середню заробітну плату, яку одержував на посаді виконую чого обов`язки старости Качанівського старостинського округу.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що ОСОБА_1 не має вищої освіти. Позивач у 2004 році закінчив Верхівський сільськогосподарський технікум Вінницького державного аграрного університету за спеціальністю «Землевпорядкування» та здобув кваліфікацію техніка землевпорядника, що підтверджується копією диплому молодшого спеціаліста серії НОМЕР_1 .

Згідно наданого представником відповідача на вимогу суду інформаційного листа №86 від 5 лютого 2021 року, всі посади, на які в листопаді 2020 року Війтівецькою сільською радою оголошувалися конкурси на заміщення вакантних посад (8 конкурсів), передбачали, окрім іншого, наявність у кандидата вищої освіти.

Відповідні вимоги до кандидатів на посади були розроблені відповідно до Наказу Національного агентства України з питань державної служби від 7 листопада 2019 року №203-19 «Про затвердження Типових професійно кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування».

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування врегульовані Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Частина п`ята статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зміст якої не зазнавав змін з моменту обрання позивача сільським головую у 2010 році, передбачає, що на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.

Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради визначено Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Частиною другою статті 33 вищевказаного Закону передбачено, що депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.

У разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради зберігається, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді, що виплачується з відповідного місцевого бюджету.

Статтею 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» унормовано, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Статтею 14-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в редакції чинній на момент призначення позивача виконуючим обов`язки старости, визначено, що у селах, селищах, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», за винятком її адміністративного центру, обирається староста на строк повноважень місцевої ради. Староста є посадовою особою місцевого самоврядування.

Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища» від 9 лютого 2017 року № 1848-VIII, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено статтею 54-1 за змістом частини четвертої якої на старост поширюються гарантії діяльності депутатів місцевих рад, передбачені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», якщо інше не встановлено законом.

Статтею 118 Кодексу законів про працю України (далі - «КЗпП України») передбачено гарантії для працівників, обраних на виборні посади, відповідно до якої працівникам, звільненим від роботи внаслідок обрання їх на виборні посади в державних органах, а також у партійних, профспілкових, комсомольських, кооперативних та інших громадських організаціях, надається після закінчення їх повноважень за виборною посадою попередня робота (посада), а при її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою працівника, на іншому підприємстві, в установі, орган.

Під рівноцінною роботою (посадою) слід розуміти роботу (посаду), не нижче за кваліфікацією чи посадою, за якою особа працювала до обрання на виборну посаду (відповідного голови/секретаря).

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» від 16 липня 2020 року № 805-ІХ частину четверту статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», нормою якою передбачалось, що на старост поширюються гарантії діяльності депутатів місцевих рад, передбачені Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» - вилучено.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховний Суд ухвалою від 31 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

- якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов наступних висновків.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги, Суд виходить із наступного.

Повноваження позивача як голови сільської ради були на нього покладені у листопаді 2010 року, а у подальшому шляхом його переобрання у 2015 році на цю посаду продовжили ним виконуватись до 29 грудня 2016 року.

Причиною дострокового завершення повноважень ОСОБА_1 як Качанівського сільського голови стало рішення №167 Жданівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області 9 сесії 7 скликання від 22 вересня 2016 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад» на підставі статей 2, 4, 6, 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» територіальними громадами сіл Війтівці, Дібрівка, Ольгине Жданівської сільської ради та сіл Качанівка, Семки Качанівської сільської ради, відповідно до якого вирішено об`єднатися в Жданівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Війтівці Хмільницького району Вінницької області.

З огляду на цю обставину в силу прямої вказівки пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (в редакції чинній на момент покладення на позивача обов`язків старости), а саме: у селах, селищах, в яких знаходилися органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об`єдналися, обов`язки старости до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об`єднання, на позивача були покладені обов`язки старости сіл Качанівки та Семки Хмільницького району Вінницької області.

Тобто, позивач виконував обов`язки старости строково, до обрання на перших виборах старости відповідної територіальної одиниці, в силу указаного положення Закону. З підстав обрання на посаду старости Качанівського старостинського округу іншої особи, ОСОБА_1 був з неї звільнений.

Варто звернути увагу, що в силу частини п`ятої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.

Згідно із частиною другою статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.

Тобто, достроково завершивши повноваження голови сільської ради, ОСОБА_1 мав законодавчу гарантію бути працевлаштованим на попередню роботу.

Покладення на ОСОБА_1 обов`язків старости села Качанівка та Семки, а згодом старости Качанівського старостинського округу, не можна вважати реалізацією указаної гарантії статусу голови сільської ради з огляду на те, що така посада не є посадою, яку обіймав позивач до обрання головою сільської ради у розумінні статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а покладення на нього таких повноважень (виконуючого обов`язки старости) відбулось в силу прямої вказівки Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» і до обрання старости відповідної територіальної одиниці (тобто строково), в силу того, що ця посада також є виборною.

Суд зазначає, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Отже, судами попередніх інстанцій було безпідставно не застосовано до спірних правовідносин частину другу статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

В контексті цього питання варто також зазначити, що судами було хибно оцінено спірні правовідносини крізь призму законодавчих змін, яких зазнала частина четверта стаття 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: спочатку прирівнявши гарантії статусу старости до гарантій депутатів міських ради Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища» від 9 лютого 2017 року № 1848-VIII, а потім виключивши цю норму із Закону Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» від 16 липня 2020 року.

Так, варто наголосити, що ОСОБА_1 не обирався на посаду старости, його діяльність на посадах в.о. старости села Качанівка та Семки, а згодом в.о. старости Качанівського старостинського округу, випливала з його основної посади - Качанівського сільського голови, адже їх він мав займати безальтернативно (в силу Закону) до проведення виборів старости. А тому, законодавчі зміни обсягу гарантій старост сіл не мають безпосереднього відношення до обсягу правових гарантій ОСОБА_1 як голови сільської ради, повноваження якого достроково завершились з підстав зміни меж територіальної одиниці.

В контексті цього питання варто також зазначити, що у постанові від 20 жовтня 2020 року у справі №826/3694/16 (а також у ряді інших постанов) Верховний Суд підкреслив, що складовою принципу юридичної визначеності є принцип легітимних очікувань, який має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування чинних норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій.

Принцип легітимних (законних) очікувань виражає, зокрема, позицію, що органи публічної влади повинні не лише дотримуватися приписів актів законодавства, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Тобто, якщо суб`єкт владних повноважень створив для осіб обґрунтовані підстави сподіватися на отримання певних прав понад ті, що гарантуються у відповідності до принципів справедливості і природного права, відповідні особи вважаються такими, які мають легітимні (законні) очікування, що підлягають захисту. Такий підхід забезпечує особам, на яких поширюється дія рішень органів публічної влади, можливість завбачливо вибудувати свою поведінку та очікувати настання відповідних наслідків.

У сталій практиці ЄСПЛ принцип легітимних очікувань пов`язаний з розширеним тлумаченням поняття «майно». Зокрема, ЄСПЛ у своїх рішеннях зазначає, що поняття «майно» має автономне значення, яке є незалежним від офіційної класифікації у національному законодавстві і не обмежується правом власності на фізичні товари; деякі інші права та інтереси, які складають активи, також можуть розглядатися як «права на майно», і таким чином, як «майно»; питання, яке необхідно розглянути в кожному випадку, полягає в тому, чи обставини справи, якщо їх розглядати в цілому, надавали заявникові право власності на матеріально-правові інтереси, захищені статтею 1 Першого протоколу.

Поняття «майно» (possessions) може означати «існуюче майно» (existing possessions) або активи, включаючи права вимоги, стосовно яких заявник може стверджувати, що він має принаймні «законне сподівання» на отримання можливості ефективно здійснити майнове право (рішення ЄСПЛ у справах: «Pressos Compania Naviera S.A. and Others v. Belgium», п. 31, заява № 17849/91 [14]).

У контексті статті 1 Першого протоколу до Конвенції об`єктами права власності можуть бути у тому числі «легітимні очікування» та «майнові права». Концепція «майна» у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві; певні інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися «правом власності», а відтак і «майном» (постанова Великої Палати Верховного від 11 вересня 2019 року у справі № 1522/16455/12).

У рішенні у справі «Kopeckэ v.Slovakia» (заява № 44912/98, п. 52) [24] ЄСПЛ узагальнив висновок про належне правове підґрунтя для виникнення в особи легітимного очікування у наступний спосіб: якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «легітимне очікування», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування (див. також рішення у справах: «Vilho Eskelinen and Others v. Finland», п. 94, заява № 63235/00 [25]; «Haupt v. Austria», п. 47, заява № 9816/82 [26]; «Radomilja and Others v. Croatia», п. 142, заява № 25376/06 [27]; «Draon 153 v. France», п. 65, заяви № 1513/03, №11810/03 [28] та ін.).

Водночас, важливо зазначити, що відсутність у законі приписів щодо певного права, яке однак, слідує із загальних конституційних принципів або природного права, або відсутність закону, який визначає механізм реалізації такого права, не може свідчити про відсутність правового підґрунтя для виникнення в особи легітимного очікування щодо реалізації такого права.

За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

Стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.

Отже, принцип легітимних очікувань виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань - ті хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинне відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань (пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).

Тобто, ОСОБА_1 , набуваючи статусу голови сільської ради на момент свого обрання розраховував на ті законодавчі гарантії, які, зокрема, закріплювала (і наразі закріплює) частина друга статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а саме: що позивач залишиться працевлаштованим після завершення своєї діяльності на виборній посаді.

Проте, у зв`язку з хибним тлумаченням і застосуванням судами попередніх інстанцій наведених норм матеріального права, порушення законодавчих гарантій позивача не було відновлено.

З огляду на вищевикладене, Суд констатує, що на ОСОБА_1 , на момент його звільнення, поширювала свою дія норма частини другої статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», тобто мала пропонуватись при звільнення з посади в.о. старости посада, яку він обіймав до обрання головою сільської ради, а у разі її відсутності інша рівноцінна робота (посада) на цьому, або за згодою позивача, іншому підприємстві, установі, організації. А у разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за ОСОБА_1 мала зберігатись, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді.

Одночасно, суди попередніх інстанцій, зазначивши про те, що до позивача не має бути застосована частина друга статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не вдались до встановлення фактичних обставин та їхнього аналізу стосовно виконання чи невиконання відповідачем пропозиції посади, на яку в силу указаної норми має право позивач, або ж іншої посади у спосіб, визначений змістом цієї ж норми.

Так, Суд не вбачає переконливими доводи відповідача, що пропозиція позивачеві іншої рівноцінної посади є неможливою з огляду на відсутність у ОСОБА_1 вищої освіти. Оскільки, положення статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачає три альтернативи реалізації гарантій колишнього сільського голови, а саме: 1) попередня робота (посада); 2) а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому 3) або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.

Тому, у разі неможливості бути призначеним (що не є рівноцінним неможливості пропозиції такої посади) на посаду, яка передбачає обов`язковою умовою наявність вищої освіти, відповідач міг реалізувати свій обов`язок по працевлаштування позивача іншим із запропонованих способів, зокрема, шляхом пропозиції роботи (посади) на іншому підприємстві, установі, організації.

В цьому аспекті вирішення спору суди попередніх інстанції лише з`ясували, що рівноцінної роботи (посади) у Війтівецькій сільській раді Хмільницького району Вінницької області на момент звільнення позивача не було.

Проте, судами попередніх інстанцій не було з`ясовано, чи існувала у Війтівецькій сільській раді Хмільницького району Вінницької області посада, яку позивач обіймав до обрання його головою сільської ради, тобто спеціаліста землевпорядника, а також чи пропонувалась вона позивачу (у разі існування).

З обсягу встановлених судами фактичних обставин неможливо також встановити, чи пропонувалась ОСОБА_1 (отримувалась згода позивача) рівноцінна робота (посада) на іншому підприємстві, в установі, організації.

Відповідно до частини четвертої статті 77 КАС України докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

Оскільки судами попередніх інстанцій порушено норми матеріального права, а також порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому відсутні правові підстави для ухвалення нового рішення або зміни судових рішень.

А тому, висновки, викладені у судових рішеннях судів попередніх інстанцій по суті спору, за таких обставин вбачаються передчасними.

Враховуючи наведене, Верховний Суд вбачає за належне скасувати судові рішення судів першої й апеляційної інстанцій з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Суду першої інстанції під час нового розгляду необхідно врахувати викладене в цій постанові, об`єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для розгляду справи й вирішення спору по суті. З`ясувати чи існувала у Війтівецькій сільській раді Хмільницького району Вінницької області на момент звільнення ОСОБА_1 посада, яку він обіймав до обрання у 2010 році головою сільської ради; чи пропонувалась відповідачем ця посада (у разі її існування на момент звільнення) позивачу; чи пропонувалась відповідачем інша рівноцінна робота (посада) ОСОБА_1 на тому самому або, за згодою позивача, на іншому підприємстві, в установі, організації у разі відсутності посади, яку він обіймав до обрання головою.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2021 року в справі №120/8450/20-а скасувати, а справу направити на новий розгляд до Вінницького окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

………………

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

В.М. Соколов,

Судді Верховного Суду