ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 вересня 2020 року
Київ
справа №140/2033/18
адміністративне провадження №К/9901/18580/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2019 року (суддя Дмитрук В.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року (судді: Гуляка В.В., Ільчишин Н.В., Довгополов О.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Луцької міської ради Волинської області про визнання протиправними та нечинними рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із адміністративним позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради Волинської області (далі - відповідач), в якому, з врахуванням уточнення позовних вимог, просив:
1) визнати протиправним та нечинним пункт другий (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років)) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху»;
2) визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що:
- Закони України та підзаконні нормативні акти, що регулюють питання пільгового проїзду в транспорті такої категорії осіб як студенти містять такі визначення як «забезпечують», а не «можуть забезпечувати» та «встановлюється», а не «може бути встановлений», що свідчить про те, що пільговий проїзд у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України в розмірі половини вартості квитка для студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів, незалежно від форм власності, імперативно передбачений приписами законодавства;
- передбачення коштів на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті у відповідних місцевих бюджетах є обов`язком органу місцевого самоврядування, а не його правом;
- встановлене рішенням від 16 травня 2018 року №265-1 вікове обмеження для студентів, яким забезпечується пільговий проїзд (до 18 років) суперечить вимогам законодавства, оскільки необхідно таким особам відповідати виключно трьом ознакам - бути студентом, навчатися на денній формі навчання, здобувати вишу освіту у закладі вищої освіти I-IV рівнів акредитації;
- відповідач під тиском перевізників покладає на одних суб`єктів правовідносин (студенти) додатковий тягар у вигляді збільшення вартості проїзду, в той час як самі перевізники такого тягаря не несуть;
- рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 зроблено висновок, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення, а відтак, враховуючи заперечення учасників даних правовідносин - студентів - проти зміни їх регулювання, оскаржувані рішення повинні бути визнані протиправними та нечинними також і з тих правових підстав, що ним відповідачем вносяться зміни до свого попереднього рішення;
- системний аналіз норм підпункту 2 пункту «а» частини 1 статті 28 та підпункту 4 пункту «а» частини 1 статті 32 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» дають підстави для висновку, що хоч відповідач і має право встановлювати тарифи на транспортні послуг, однак, поряд із цим, зобов`язаний забезпечити пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів, визначивши лише порядок та розміри такого проїзду;
- не передбачення в бюджеті міста Луцька на 2018 рік коштів на компенсацію перевізникам пільгового проїзду студентів не може бути підставою для порушення прав останніх, що узгоджується з позицією як Конституційного суду України, так і Європейського суду з прав людини, що викладена в їх рішеннях.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2019 року в позові відмовлено повністю. Стягнуто зі ОСОБА_1 в дохід Державного бюджету належну до сплати суму судового збору в розмірі 704, 80 грн.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що уточнена позовна вимога позивача визнати протиправним та нечинним пункт другий (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху, заявлена передчасно і безпідставно, оскільки діюча редакція пункту 2 даного рішення №265-1 (викладена згідно з рішенням від 18 липня 2018 року №431-1) не містить жодного згадування про таку категорію пасажирів як «студенти», а відтак, дана позовна вимога до задоволення не підлягає. При цьому, посилання представника позивача, що у випадку визнання судом за результатами розгляду справи протиправним та нечинним рішення виконкому від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху» це негайно повертає дію попередньої редакції рішення від 16 траня 2018 року №265-1 і суд вправі одночасно скасувати пункт 2 початкової редакції такого рішення, судом не взято до уваги, оскільки постановлене судове рішення не набирає законної сили негайно, а відтак суд позбавлений можливості визнати протиправним та нечинним нормативно-правовий акт, який не діє в тій редакції, про скасування якої просить позивач.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем не доведено порушення його прав пунктом другим (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху», оскільки така редакція даного рішення втратила чинність та не діє на момент розгляду справи. Крім того, відповідачем доведено правомірність прийняття рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху», що свідчить про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову в цілому.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2019 року в адміністративній справі №140/2033/18 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Луцької міської ради Волинської області про визнання протиправними та нечинними рішень - скасовано частково, а саме, в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху», - і в цій частині прийнято нову постанову.
Визнано частково протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Луцької міської ради Волинської області №431-1 від 18 липня 2018 року «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху», а саме, в частині, що стосується вартості проїзду для студентів до 18 років.
У решті рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2019 року в адміністративній справі №140/2033/18 залишено без змін.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що виконавчим комітетом Луцької міської ради не дотримано порядку прийняття рішення від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху» в частині, що стосується студентів, а тому вказане рішення відповідача, в оскарженій позивачем частині, являється протиправним, і підлягає визнанню нечинним в судовому порядку.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення суду першої інстанції скасувати, постанову суду апеляційної інстанції в частині відмови у позові скасувати та прийняти нове рішення, яким визнати протиправним та нечинним пункт другий (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років)) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху».
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкових висновків про необхідність послідовного оскарження вказаних вище рішень, оскільки, одночасне оскарження таких рішень буде ефективним способом захисту порушених відповідачем прав, свобод та охоронюваних законом інтересів позивача.
Також, скаржник зазначає, що законодавець не конкретизував вид міського пасажирського транспорту, право на пільговий проїзд у якому мають право студенти денної форми навчання вищих навчальних закладів І-ІV рівнів акредитації, а відтак, це дає підстави для висновку, що незалежно від встановлення органом місцевого самоврядування пільгового проїзду для даної категорії осіб у тролейбусах, право на пільговий проїзд мають такі студенти також і в автобусах.
Скаржник вказує на те, що встановлення пільгового проїзду для студентів у міському транспорті є обов`язком органу місцевого самоврядування, і невиконання вказаного зобов`язання порушує принцип довіри особи до держави.
Позиція інших учасників справи.
Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача, скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог та залишити рішення суду першої інстанції без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
16 травня 2018 року виконавчий комітет Луцької міської ради прийняв рішення №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху», відповідно до якого вирішено: встановити граничний тариф на послугу з перевезення одного пасажира автобусами на міських маршрутах загального користування у звичайному режимі руху - 5,00 грн (п.1 рішення); для дітей шкільного віку, учнів та студентів від 6 до 18 років встановити вартість проїзду у автобусах на міських маршрутах загального користування у розмірі 2,00 грн.за одну поїздку, за наявності учнівського, студентського квитка (п.2 рішення).
18 липня 2018 року виконкомом прийнято рішення №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху», згідно з яким внесено зміни у рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року № 265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху», виклавши пункт 2 у такій редакції: «Для учнів закладів загальної середньої освіти міста Луцька встановити вартість проїзду у автобусах на міських маршрутах загального користування у розмірі 2,00 грн за одну поїздку, за наявності учнівського квитка».
Як вбачається з пояснювальної записки до проекту цього рішення (а.с.51), внесення змін до рішення від 16 травня 2018 року №265-1 зумовлене неодноразовими зверненнями суб`єктів господарювання, що здійснюють перевезення пасажирів автобусами на міських маршрутах загального користування, а також те, що при розрахунку вартості перевезень пасажирів автобусами в розмірі 5,00 грн врахована планова кількість пасажирів за даними обстежень пасажиропотоків на міських автобусних маршрутах, проведених управлінням транспорту та зв`язку міської ради з кількості дітей віком від 6 до 14 років в еквіваленті повної вартості квитка, в той час як збільшення чисельності пільгових пасажирів несе зміни у розрахунку діючого тарифу на проїзд у вигляді його підвищення.
На час розгляду справи діяло два рішення виконкому: 1) від 16 травня 2018 року №265-1 (пункт 2 якого, викладено в редакції рішення від 18 липня 2018 року №431-1) та 2) рішення від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху»
Не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Юридична ж наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що регуляторний акт це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:
подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;
бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;
одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Відповідно до статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
У відповідності зі статтею 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Відповідно до статті 21 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження.
Відповідно до вимог статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Згідно частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року), відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Предметом судового контролю у цій справі є пункт другий (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років)) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху» та рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху».
Згідно із пунктом 2 рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху» для дітей шкільного віку, учнів та студентів від 6 до 18 років встановлено вартість проїзду у автобусах на міських маршрутах загального користування у розмірі 2, 00 грн за одну поїздку, за наявності учнівського, студентського квитка.
Як вбачається з матеріалів справи, рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху» внесено зміни до рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху», а саме, змінено пункт 2, який викладено у такій редакції: «для учнів загальної середньої освіти міста Луцька встановити вартість проїзду у автобусах на міських маршрутах загального користування у розмірі 2, 00 грн, за наявності учнівського квитка».
Відповідно до пункту 3 рішення виконавчого комітету від 18 липня 2018 року №431-1 набуває чинності з дати офіційного оприлюднення у друкованих засобах інформації.
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про те, що рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху» є регуляторним актом, який прийнятий уповноваженим регуляторним органом та окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських та адміністративних відносин. Відповідачем вказане не заперечується.
При цьому, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що якщо під час реалізації процедур погодження проект регуляторного акта зазнав змін, які мають регуляторний характер, зазначений проєкт потребує повторної реалізації обов`язкових процедур, у тому числі оприлюднення, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відповідачем не доведено факту оприлюднення проекту оскарженого рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху» у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та дотримання регуляторного порядку (процедури) погодження та прийняття цього рішення.
Доводи відповідача про те, що позивач не мав права звертатися до суду з цим позовом, у зв`язку з тим, що його права не порушено оскаржуваними рішенням відповідача, колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставними, оскільки позивач був студентом Луцького національного університету (на час прийняття оскаржуваних рішень) і користувався громадським транспортом. Позивач не погоджуючись з віковим обмеження для студентів (до 18 років), які були встановлені рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 та не погоджуючись зі змінами, які були внесені до цього рішення на підставі рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1, де пільги на проїзд для студентів були виключені, звернувся до суду за захистом порушених своїх прав та інтересів. Не оприлюднивши рішення з дотриманням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідач порушив його право на подання зауважень та пропозицій щодо змін до проєкту регуляторного акту.
За таких обставин, колегія суддів касаційного суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про порушення процедури прийняття рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху».
Судом апеляційної інстанції визнано частково протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Луцької міської ради Волинської області №431-1 від 18 липня 2018 року «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху», а саме, в частині, що стосується вартості проїзду для студентів до 18 років. Проте рішення виконавчого комітету Луцької міської ради Волинської області №431-1 від 18 липня 2018 року не містить частини, яка стосується саме вартості проїзду для студентів до 18 років.
Таким чином прийняття судом апеляційної інстанції рішення не відповідає встановленим у справі обставинам.
Також суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для визнання нечинним пункту другого (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років)) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1, з врахуванням того, що оскаржена редакція цього рішення втратила чинність та не діяла на момент судового розгляду цієї адміністративної справи.
Верховенство права, як основоположний принцип адміністративного судочинства, визначає спрямованість судочинства на досягнення справедливості та надання ефективного захисту.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Ураховуючи наведене Верховний Суд погоджується з доводами скаржника, що суди мали достатньо підстав для надання одночасної оцінкидвом спірним рішенням відповідача, оскільки вони пов`язані спільним предметом правозастосування. Крім цього визнання протиправним одного з цих рішень безумовно має вплив на реалізацію іншого рішення повністю чи частково.
Надання правової оцінки пункту другому (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років)) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху» є ефективним способом захисту, який за наявності підстав забезпечить захист прав позивача.
Питання надання пільг студентам на проїзд у транспорті регулюється Законами України та підзаконними нормативними актами, які окремо регулюють, як право визначеної категорії осіб на пільговий проїзд у конкретних видах транспорту, так і обов`язок (право) органів місцевого самоврядування забезпечити реалізацію даного права.
Згідно частини дев`ятої статті 62 Закону України «Про вищу освіту» здобувачі вищої освіти, які навчаються у закладах вищої освіти за денною формою навчання, мають право на пільговий проїзд у транспорті у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Право пільгового проїзду окремих категорій осіб, в тому числі й тих, що здобувають вищу освіту, врегульовано Порядком надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України (далі - Порядок), що був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05 квітня 1999 року №541 на виконання Указу Президента України від 31 березня 1999 року №309 «Про заходи щодо впорядкування механізму надання пільгового проїзду окремим категоріям студентів і учнів».
Пунктами 2, 4 Порядку передбачено, що пільговий проїзд у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України встановлюється в розмірі половини вартості квитка для студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів незалежно від форм власності. Кошти на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті передбачаються у відповідних місцевих бюджетах, у приміському і міжміському автомобільному транспорті - у кошторисах доходів і видатків навчальних закладів, у залізничному транспорті - централізовано у державному бюджеті для МОН.
Питання повноважень та компетенції органів місцевого самоврядування щодо пільгового проїзду студентів конкретизовано в частині другій статті 56 Закону України «Про освіту» від 05 вересня 2017 року №2145-VIII, згідно з якою органи місцевого самоврядування забезпечують пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у визначених ними порядку та розмірах за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів.
Частиною п`ятою статті 9 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів.
У абзаці шостому частини третьої статті 5 Закону України «Про охорону дитинства» від 26 квітня 2001 року №2402-ІІІ визначено, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів.
Підпунктом 4 пункту «а» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції від 25 квітня 2018 року) визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать забезпечення пільгового проїзду учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів.
Спеціальним законодавством пільговою категорією визначено студентів без вікових обмежень. Студент - це особа, яка навчається у вищому навчальному закладі з метою здобуття певних освітніх та освітньо-кваліфікаційних рівнів. Тобто до того часу поки особа навчається у вищому навчальному закладі, вона вважається студентом.
Обмеження відповідача у наданні послуг перевезення пільгової категорії віковим цензом у цьому випадку суперечить нормам законодавства про освіту є необґрунтованим, а тому дискримінаційним по відношенню до струдентів старше 18 років.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що у Луцької міської ради були відсутні повноваження обмежувати у пільгах на проїзд студентів, яким більше, аніж 18 років.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
Враховуючи наведене, Суд встановив неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин і правового врегулювання Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та дійшов висновку про задоволення позову повністю.
З огляду на викладене, враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, Верховний Суд на підставі статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України вважає, що судові рішення попередніх інстанцій у цій справі необхідно скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Висновки щодо розподілу судових витрат.
За приписами частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Згідно з частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Відповідно до матеріалів справи, за подання адміністративного позову до суду першої інстанції, за подачу апеляційної скарги та касаційної скарги на судові рішення попередніх інстанцій позивачем сплачено суму судового збору у розмірі 4933,60 грн (2114,40 грн + 2819,20 грн).
Враховуючи, що позовні вимоги задоволено повністю, судові витрати мають бути присуджені на користь позивача в сумі 4933,60 грн.
Керуючись статтями 139 341 349 351 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову, якою визнати протиправним та нечинним пункт другий, в частині щодо обмеження верхньої вікової межі студентів 18 роками, рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху» та визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 «Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху».
Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Луцької міської ради Волинської області (код ЄДРПОУ 04051327, вул. Богдана Хмельницького, 19, м. Луцьк, 43025) понесені судові витрати у вигляді сплаченого судового збору в розмірі 4933,60 (чотири тисячі дев`ятсот тридцять три) гривні 60 копійок.
Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов