ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 січня 2021 року
м. Київ
справа № 140/2133/19
адміністративне провадження № К/9901/36860/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1
до Волинської обласної ради
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: ОСОБА_2
про скасування рішень,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Чайки Олексія Феофановича на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 30.09.2019 (головуючий суддя - Дмитрук В.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2019 (головуючий суддя - Гудим Л.Я., судді - Судова-Хомюк Н.М., Святецький В.В.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Волинського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Волинської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , в якому просив суд скасувати рішення Волинської обласної ради від 26.09.2018 №21/26 «Про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Центру туризму, спорту та екскурсій управління освіти і науки Волинської обласної державної адміністрації» та рішення конкурсної комісії від 04.09.2018 №8 про проведення конкурсу на заміщення вакантних посад керівників підприємств, установ, організацій - об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що конкурсна комісія обласної ради спочатку допустила до конкурсу, а потім визнала переможцем особу, яка не відповідає кваліфікаційним вимогам щодо керівника закладу освіти.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 30.09.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2019, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
4. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що визначення конкурсною комісією переможця конкурсу на заміщення вакантної посади та відповідно призначення обласною радою переможця конкурсу на посаду за своєю правовою природою є дискреційними повноваженнями зазначених органів. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що комісією вчинено усі необхідні дії, передбачені Положенням №13/20, а з наданих доказів не вбачається порушення порядку проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Центру туризму, спорту та екскурсій.
5. Суд апеляційної інстанції підтримав зазначені висновки, та вказав, що спірні рішення Волинської обласної ради від 26.09.2018 №21/26 та конкурсної комісії від 04.09.2018 №8 стосуються третьої особи, зазначеної в такому акті індивідуальної дії, а тому породжують певні права та обов`язки виключно для неї. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку з прийняттям оскаржених рішень не породжує для останнього і права на захист.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
6. У грудні 2019 року представник ОСОБА_1 - адвокат Чайка Олексій Феофанович подав касаційну скаргу на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 30.09.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2019. У касаційний скарзі представник позивача, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що приймаючи спірні рішення, відповідачем порушено вимоги Закону України «Про загальну середню освіту» та Закону України «Про позашкільну освіту» в частині вимоги до кандидата на посаду керівника закладу мати стаж педагогічної роботи не менше трьох років.
8. Посилаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 у справі №817/1678/18, позивач стверджує, що у спірних правовідносинах наявний публічний інтерес територіальної громади, у спільній власності якої перебуває комунальний заклад, а подальші трудові відносини призначеного керівника комунального закладу мають похідний, другорядний характер.
9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Відповідач зазначає, що позивачем не доведено порушення його прав, свобод та законних інтересів внаслідок прийняття спірних рішень. Крім того, вказує, що трудові відносини з переможцем конкурсу - ОСОБА_2 , припинили свою дію з 30.09.2019 внаслідок закінчення строку трудового договору, а тому обраний позивачем спосіб захисту не забезпечить захисту прав та інтересів позивача навіть якщо б вони були порушені.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.12.2019 для розгляду справи №140/2133/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Білак М.В., Калашнікова О.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 03.01.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 28.01.2021 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
13. Центр туризму, спорту та екскурсій управління освіти і науки Волинської обласної державної адміністрації є підприємством спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області. Засновником зазначеної юридичної особи є Волинська обласна рада.
14. 12 липня 2018 року оголошений конкурс на заміщення вакантної посади директора Центру туризму, спорту та екскурсій управління освіти і науки Волинської облдержадміністрації. На вакантну посаду претендувало 4 особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 .
15. 04 вересня 2018 року відбувся конкурс на заміщення вакантної посади директора Центру туризму, спорту та екскурсій управління освіти і науки Волинської обласної державної адміністрації, результати якого були оформлені протоколом №8 засідання конкурсної комісії від 04.09.2018. Переможцем конкурсу на зазначену посаду визнано ОСОБА_2 .
16. 04 вересня 2018 року конкурсною комісією Волинської обласної ради для проведення конкурсу на заміщення вакантних посад керівників підприємств, установ, організацій - об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області прийнято рішення №8/7, відповідно до якого переможцем конкурсу визнано ОСОБА_2 та рекомендовано постійній комісії обласної ради з питань освіти, науки, інформаційного простору, культури та мови, національного і духовного розвитку, сім`ї, молоді, спорту та туризму підтримати кандидатуру ОСОБА_2 на посаду директора Центру туризму, спорту та екскурсій управління освіти і науки Волинської обласної державної адміністрації на строк 1 рік.
17. Рішенням постійної комісії Волинської обласної ради з питань освіти, науки, інформаційного простору, культури та мови, національного і духовного розвитку, сім`ї, молоді, спорту та туризму Волинської обласної ради від 13.09.2018 №33/2 рекомендовано депутатам розглянути проект рішення «Про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Центру туризму, спорту та екскурсій управління освіти і науки Волинської обласної державної адміністрації».
18. 26 вересня 2018 року Волинською обласною радою прийнято рішення №21/26 про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Центру туризму, спорту та екскурсій управління освіти і науки Волинської обласної державної адміністрації на контрактній основі, терміном 1 рік та доручено голові обласної ради укласти контракт з ОСОБА_2 .
19. 01 жовтня 2018 року між Волинською обласною радою та директором Центру туризму, спорту та екскурсій управління освіти і науки Волинської обласної державної адміністрації ОСОБА_2 укладено контракт зі строком дії до 30.09.2019.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
20. Закон України «Про позашкільну освіту»
20.1. Частиною другою статті 23 Закону передбачено, що керівника закладу позашкільної освіти призначає на посаду та звільняє з посади засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган.
21. Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад керівників підприємств, установ, організацій - об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, затверджений рішенням Волинської обласної ради від 12.04.2017 №13/20
21.1. Згідно із пунктом 19 Положення конкурс оголошується за рішенням конкурсної комісії не пізніше 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення комісії. Оголошення про проведення конкурсу публікується в обласних друкованих засобах масової інформації та розміщується на веб-сайті обласної ради.
21.2. Пунктом 26 Положення передбачено, що комісія розглядає документи, подані претендентами на участь у конкурсі. Засідання конкурсної комісії при цьому є відкритим. Конкурсна комісія на своєму засіданні має право заслухати претендента на участь у конкурсі. За рішенням конкурсної комісії претендент не допускається до участі в конкурсі у разі несвоєчасного та неповного подання ним пакету документів.
Рішення конкурсної комісії щодо претендентів, які допускаються чи не допускаються до подальшої участі у конкурсі, приймаються на її засіданні більшістю голосів від загального складу конкурсної комісії. Комісія проводить співбесіди з кожним претендентом та здійснює обговорення кожної кандидатури окремо і визначає переможців.
21.3. Відповідно до пункту 29 Положення за результатами голосування конкурсна комісія визначає переможця за кожною вакантною посадою окремо. Переможцем конкурсу є той претендент, за якого проголосувала найбільша кількість членів конкурсної комісії від загального складу. За результатами конкурсу конкурсна комісія вносить пропозиції щодо претендента на заміщення вакантної посади на розгляд профільної комісії обласної ради.
IV. Позиція Верховного Суду
22. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
24. Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, апеляційний суд підтримав висновки суду першої інстанції про те, що спірні рішення є актами індивідуальної дії, які вичерпали свою дію фактом їхнього виконання, тобто з моменту укладення 01.10.2018 контракту між Волинською обласною радою та директором Центру туризму, спорту та екскурсій Бальбузою Б.К., а також зазначив, що вказані рішення не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Касаційний суд погоджується з такими висновками, та зазначає наступне.
25. Згідно зі ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Частиною першою статті 5 КАС України, серед іншого, встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
27. Отже, під час розгляду справи адміністративної юрисдикції, позивач повинен зазначити, які саме його права або законні інтереси порушено рішенням та діями суб`єкта владних повноважень.
28. У рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 Конституційний суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.
29. Одночасно, особа на власний розсуд визначає чи порушені її права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки саме цієї особи у сфері публічно-правових відносин.
30. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
Наведена правова позиція вже була викладена Верховним Судом у постанові від 19.10.2020 у справі №815/1294/16.
31. Верховний Суд констатує, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, причому, захист прав, свобод та інтересів особи є похідним, тобто, передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити певні дії можливе лише у разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити такі дії (або прийняти відповідне рішення) згідно з законодавством і, невчинення цих дій (неприйняття рішення) порушує права позивача.
32. У цій справі, як встановлено судом апеляційної інстанції та не спростовано доводами касаційної скарги, позивачем не доведено, в чому саме полягає порушення його прав прийняттям спірних рішень індивідуального характеру, та яким чином задоволення позовних вимог сприятиме відновленню ймовірних порушених прав позивача.
33. Як вбачається зі змісту рішення Волинської обласної ради від 26.09.2018 №21/26, воно визначає права та обов`язки конкретної особи - ОСОБА_2 , тобто є актом індивідуальної дії.
34. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.
35. Колегія суддів вважає за необхідне наголосити на тому, що аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, а також Великою Палатою Верховного Суду від 06.06.2018 у справі №800/489/17 та від 16.10.2018 у справі №9901/415/18.
36. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин, які виникли з прийняттям оскаржених рішень, які є правовим актом ненормативного характеру (стосується призначення на посаду конкретної особи), то і відповідно не породжує для позивача і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
37. Спірні рішення мають персональний характер, а тому є актами індивідуальної дії, оскільки породжують певні правові наслідки, впливають на права і свободи тільки того суб`єкта, якому його адресовано.
38. Отже, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішення Волинського окружного адміністративного суду від 30.09.2019 та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2019 відсутні.
39. Посилання представника позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 у справі №817/1678/18 касаційний суд вважає необґрунтованим, оскільки вказана постанова містить висновки про те, що в аналогічних правовідносинах наявний публічний інтерес територіальної громади, у спільній власності якої перебуває комунальний заклад, а тому такий спір повинен вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
Натомість, вказана постанова Великої Палати Верховного Суду не підтверджує наявність у позивача порушених прав внаслідок прийняття відповідачем спірних рішень у цій справі, а питання належності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів учасниками справи в суді першої та апеляційної інстанцій не ставилось.
40. Згідно зі ст. 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
41. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
42. З огляду на результат касаційного перегляду справи, судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року у справі № 140/2133/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіА.В. Жук М.В. Білак О.В. Калашнікова