ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2023 року
м. Київ
справа № 140/24/22
адміністративне провадження № К/990/25971/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом керівника Ковельської окружної прокуратури до Колодяжненської сільської ради Ковельського району Волинської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду у складі судді Валюха В.М. від 31.05.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кушнерика М.П., Курилець А.Р., Мікули О.І. від 17.08.2022,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Вступ
1. Прокурор в інтересах держави звернувся з позовом до органу місцевого самоврядування у зв`язку з бездіяльністю щодо вчинення дій, спрямованих на визнання пам`ятки архітектури місцевого значення безхазяйним майном та набуття права власності на вказане майно. Ухвалою від 31.05.2022 суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, провадження у справі закрив з підстав того, що спір між прокуратурою та сільською радою щодо примусу до виконання своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом Кодексом адміністративного судочинства України не передбачена.
Вирішуючи справу, Суду слід відповісти на таке питання: чи є у прокурора повноваження звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави (територіальної громади).
Короткий зміст позовних вимог
2. Керівник Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся з позовом до Колодяжненської сільської ради Ковельського району Волинської області, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність щодо вчинення у відповідності до статті 335 Цивільного кодексу України дій, спрямованих на визнання пам`ятки архітектури місцевого значення - «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя», площею 259,38 м.кв., яка розташована за адресою: вул. Луцька, 1-а, с. Воля-Любитівська, Ковельський район, безхазяйним майном та набуття права власності на вказане майно;
- зобов`язати вчинити у відповідності до статті 335 ЦК України дії, спрямовані на визнання пам`ятки архітектури місцевого значення - «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя», площею 259,38 м.кв., яка розташована за адресою: вул. Луцька, 1-а, с. Воля-Любитівська, Ковельський район, безхазяйним майном та набуття права власності на майно - пам`ятки архітектури місцевого значення - «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя», площею 259,38 м.кв., яка розташована за адресою: вул. Луцька, 1-а, с. Воля-Любитівська, Ковельський район.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 10.01.2022 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за позовом керівника Ковельської окружної прокуратури до Колодяжненської сільської ради Ковельського району Волинської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
4. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 31.05.2022 провадження у справі за позовом керівника Ковельської окружної прокуратури до Колодяжненської сільської ради Ковельського району Волинської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії закрито.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2022 апеляційну скаргу Ковельської окружної прокуратури залишено без задоволення, а ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 31.05.2022 про закриття провадження у справі № 140/24/22 залишено без змін.
6. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в даному спорі прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є ухилення сільської ради від вжиття заходів щодо оформлення безхазяйного майна, а саме пам`ятки архітектури, що, на думку прокурора, призводить до того, що вказана пам`ятка архітектури може протиправно використовуватися фізичними чи юридичними особами, а також на останній неможливо проводити будь-які ремонтні, реставраційні чи інші роботи, пов`язані із збереженням та схоронністю об`єкта культурної спадщини.
Водночас вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та сільською радою, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою. Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спір між прокуратурою та сільською радою щодо примусу до виконання своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом Кодексом адміністративного судочинства України не передбачена. При цьому, у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому такий спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 31.05.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2022 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що при постановленні судами першої та апеляційної інстанції оскаржуваних рішень допущено неправильне застосування норм матеріального права а також порушено норми процесуального права (статті 19, 131-1 Конституцій України, статті 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», статті 2 5 8 9 53 160 170 171 322 Кодексу адміністративного судочинства України), що відповідно до пункту 2 частини першої статті 349, частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для їх скасування та передання справи на продовження її розгляду.
Також скаржник вказує, що судами першої та апеляційної інстанції не враховано висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, від 16.10.2019 у справі № 525/505/16-ц, від 30.09.2020 у справі № 815/6347/21, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі №698/119/18, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц.
Скаржник зазначає про необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій, що прокурор не здійснює представництво будь-якого державного органу та спір виник між прокуратурою та сільською радою, оскільки такий орган у вказаному спорі відсутній, про що і зазначав позивач, звертаючись в інтересах держави з позовом до суду.
Разом з тим, скаржник наголошує, що прокурор представляє інтереси держави (територіальної громади), а не прокуратури. В адміністративному позові прокурор зазначав, що протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування порушуються інтереси територіальної громади, а тому враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, прокурор набув права звернення з позовом до суду.
9. Відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 31.05.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2022 від Колодяжненської сільської ради Ковельського району Волинської області до Верховного Суду не надходило.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. У селі Воля-Любитівська Ковельського району по вул. Луцька, 1-а розташована пам`ятка архітектури місцевого значення «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя», яка взята на облік відповідно до рішення виконавчого комітету Волинської обласної ради народних депутатів № 76 від 03.04.1992, охоронний номер 175-м, та віднесена до пам`яток, які не підлягають приватизації. Між управлінням гуманітарного розвитку Ковельської районної державної адміністрації та Колодяжненською сільською радою на вказану пам`ятку архітектури 01.07.2021 укладено охоронний договір № 342, за умовами якого відповідач є користувачем даної пам`ятки архітектури.
Проте, у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно відсутні відомості щодо реєстрації права власності на об`єкт нерухомого майна, який розташований за адресою: вул. Луцька, 1-а, с. Воля-Любитівська, Ковельський район, за Любитівською сільською радою та Колодяжненською сільською радою як правонаступником майнових прав та обов`язків Любитівської сільської ради, як і відсутні відомості про взяття на облік згаданого об`єкту нерухомого майна як безхазяйного.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
11. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
12. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
13. У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
14. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
15. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
16. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
17. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 в справі № 826/13768/16.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
18. У цій справі керівник Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави (територіальної громади) звернувся до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Колодяжненської сільської ради Ковельського району Волинської області у зв`язку з бездіяльністю щодо вчинення дій, спрямованих на визнання пам`ятки архітектури місцевого значення - «Будівля поштової станції ХІХ сторіччя», площею 259,38 м.кв., яка розташована за адресою: вул. Луцька, 1-а, с. Воля-Любитівська, Ковельський район, безхазяйним майном та набуття права власності на вказане майно.
Обґрунтовуючи підстави звернення в інтересах держави (територіальної громади) з позовом до суду, прокурор в позовній заяві зазначив про відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом щодо цього питання.
19. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, а спір між прокуратурою та сільською радою щодо примусу до виконання своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом Кодексом адміністративного судочинства України не передбачена. При цьому, у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому такий спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції.
20. Надаючи оцінку правовим висновкам судів першої та апеляційної інстанції, Верховний Суд зазначає про таке.
Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Отже, у разі встановлення судом відсутності підстав для звернення прокурора до суду, позовна заява підлягає поверненню.
21. Також пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Тобто, законодавець висловився стосовно порядку вирішення питання наявності у прокурора підстав для звернення до суду в інтересах держави, а також застосування наслідків у разі відсутності таких підстав.
22. Отже, ключовим у цій справі є питання щодо наявності у прокурора повноважень звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави і з`ясування цього питання передує з`ясуванню інших процесуальних питань, які вирішує суд при прийнятті позовної заяви, у зв`язку з чим питання щодо закриття провадження у цій справі вирішено судом без урахування та дослідження всіх доводів заявника, тому наслідки, передбачені пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, застосовані передчасно.
23. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанції, констатувавши, що у спорі, який розглядається, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, закрили провадження у справі з цих підстав, не врахувавши, що першочергово слід перевірити наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у суді, визначених частиною третьою статті 23 Закону 1697-VII.
Аналогічних правових висновків Верховний Суд дійшов у постанові від 22.02.2023 у справі №460/12784/22.
24. Верховний Суд також зауважує, що не надає оцінки висновкам судів попередніх інстанцій щодо підстав для закриття провадження у справі та доводам касаційної скарги в частині обґрунтування наявності підстав у прокурора для звернення до суду з цим позовом.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
25. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.
26. За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
27. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що ухвала Волинського окружного адміністративного суду від 31.05.2022 та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2022 прийняті з порушенням норм процесуального права, а тому підлягають скасуванню на підставі частини першої статті 353 КАС України з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 31.05.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2022 у справі № 140/24/22 скасувати.
Справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець