ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2025 року
м. Київ
справа №140/25901/23
адміністративне провадження № К/990/43767/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом керівника Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Ремонтного житлово-комунального підприємства № 1, Ковельської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання привести захисну споруду в стан повної готовності, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Волинської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2024 (колегія суддів у складі: Щавеля Р. М., Бруновської Н. В., Хобор Р. Б.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2023 року керівник Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Ремонтного житлово-комунального підприємства № 1 та Ковельської міської ради щодо приведення у стан готовності захисної споруди № НОМЕР_1, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, з метою використання її за призначенням;
- зобов`язати РЖКП № 1 та Ковельську міську раду привести у стан готовності захисну споруду № НОМЕР_1, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Згідно з інформацією Ковельського районного управління ГУ ДСНС України у Волинській області № 48-3-01-123/48 03.03 від 08.02.2023 на території Ковельської міської ради наявні споруди цивільного захисту, які перебувають у комунальній власності Ковельської міської ради. Зокрема, сховище відповідно до паспорту споруди цивільного захисту знаходиться по АДРЕСА_1 та становить площу 34,1 кв.м; введена в експлуатацію споруда у 1989 році; вказане укриття в разі наявної загрози розраховане на утримання у ньому 50 осіб.
З облікової картки даної захисної споруди цивільного захисту вбачається, що обліковий номер вищевказаного укриття - НОМЕР_1, форма власності - комунальна, балансоутримувач - РЖКП № 1, стан готовності - не готове.
Відповідно до відомостей, що розміщені в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Міністерства юстиції України, засновником даного РЖКП № 1 є Ковельська міська рада.
Сховище № НОМЕР_1, що знаходиться по АДРЕСА_1, перебуває на балансі РЖКП № 1, що підтверджується розпорядженням Ковельського міської ради від 01.12.2004.
Рішенням Ковельської міської ради № 8/144 від 22.04.2021 реорганізовано РЖКП № 2 (код ЄРДПОУ 30514430) шляхом приєднання до РЖКП № 1 (код ЄРДПОУ 30653356). Цим рішенням встановлено, що РЖКП № 1 є правонаступником майнових прав та обов`язків реорганізованого РЖКП № 2, а також усіх соціально-економічних зобов`язань перед найманими працівниками вказаних юридичних осіб.
Відповідно до технічного паспорту на об`єкт нерухомого майна захисна споруда цивільного захисту (цивільної оборони) № НОМЕР_1, що знаходиться по АДРЕСА_1 є окремо розташованим сховищем.
Неготовність сховища № НОМЕР_1 підтверджується інформацією Ковельського районного управління ГУ ДСНС України у Волинській області № 48-03-01-1244/48 03.03 від 20.07.2023 та долученими актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, що проведено балансоутримувачем 05.07.2021, 07.07.2022 та 26.07.2023.
Зазначеними актами оцінки стану готовності захисної споруди встановлено відсутність захисно-герметичних воріт, дверей, ставень, механізмів задраювання, системи вентиляції, запірної арматури, виносних баків, пудр - клозетів, системи електропостачання та електроосвітлення, заземлення електрообладнання, гідроізоляції, робочого інструменту з обслуговування захисної споруди, документації на захисну споруду, що підтверджують проведення щорічних оглядів захисної споруди.
Сховище по АДРЕСА_1 є стратегічно важливою спорудою цивільного захисту, яка при необхідності, а саме внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів, здатна розмістити 50 осіб.
Крім цього, Ковельською окружною прокуратурою 01.08.2022 внесено відомості до ЄРДР під № 42022032110000065 за ознаками злочину, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України, за фактом службової недбалості в діях службових осіб органів місцевого самоврядування Ковельського району при приведенні в готовність та проведенні технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту.
У межах здійснення досудового розслідування цього кримінального провадження 26.07.2023 слідчим із участю спеціаліста-головного фахівця цивільного захисту Ковельського РУ ГУ ДСНС у Волинській області Милостивої М. А., заступника міського голови Жигаревича В. В., начальника відділу з питань цивільного захисту та екологічної безпеки Дідковського Ю. М., заступника начальника РЖКП № 1 м. Ковеля Пініса І. О. проведено огляд приміщення - сховища за № НОМЕР_1.
У ході вказаного огляду підтверджено наявність наступних порушень у сфері цивільного захисту населення, що допущено балансоутримувачем - РЖКП № 1, а саме: між покрівлею та дверима виявлено щілини, підлоговим покриттям є пісок, будь-яких запасних виходів-входів із сховища не виявлено, на стінах та стелі є сліди підтоплення, в приміщенні підвищена вологість, системи вентиляції, водопостачання, каналізаційної системи, системи опалення, електропостачання та електроосвітлення не виявлено, захисна споруда підлягає капітальному ремонту.
Посилаючись на акти обстеження та технічний звіт, відповідачі уважають, що вказана захисна споруда не відповідає будівельним нормам та стандартам для будівель цивільного захисту та не придатна для нормальної експлуатації, не здатна виконувати свої функції, а тому недоцільно проводити її ремонт.
Уважаючи, що відповідачі допустили протиправну бездіяльність щодо приведення захисного укриття № НОМЕР_1 у стан готовності, керівник Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Волинській області звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 20.11.2023 позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Ремонтного житлового-комунального підприємства № 1 та Ковельської міської ради щодо приведення протирадіаційного укриття № НОМЕР_1 у стан готовності відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579. Зобов`язано Ремонтне житлове-комунальне підприємство № 1 та Ковельську міську раду у межах компетенції та повноважень вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.
Приймаючи рішення по справі та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що станом на початок збройної агресії проти України захисна споруда цивільного захисту сховище № НОМЕР_1, що знаходиться по АДРЕСА_1 не була готова до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення. Указані обставини підтверджуються актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту, що проведено 05.07.2021, 07.07.2022 та 26.07.2023. Систематичне невжиття Ковельською міською радою та Ремонтно житловим-комунальним підприємством № 1 визначених законодавством заходів з метою приведення сховища № НОМЕР_1 до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини. При цьому, на момент розгляду справи судом указана споруда не виключена з фонду захисних споруд та відсутнє документальне погодження на виключення будівлі сховища № НОМЕР_1 від ГУ ДСНС України у Волинській області.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та підтверджені належними і допустимими доказами. Крім того, ураховуючи також, що у позовній заяві прокурор обґрунтував в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх судового захисту, суд першої інстанції дійшов висновку, що поданий в інтересах держави позов керівника Ковельської окружної прокуратури належить задовольнити шляхом визнання протиправною бездіяльність Ремонтного житлового-комунального підприємства № 1 та Ковельської міської ради щодо приведення протирадіаційного укриття № НОМЕР_1 у стан готовності відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 та зобов`язання Ремонтного житлово-комунального підприємства № 1 та Ковельської міської ради у межах компетенції та повноважень вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2024 рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20.11.2023 у справі № 140/25901/23 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов керівника Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Ремонтного житлово-комунального підприємства № 1, Ковельської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання привести захисну споруду в стан повної готовності залишено без розгляду.
Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції констатував, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, а тому прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, заступника керівника Волинської обласної прокуратури звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить його скасувати, справу № 140/25901/23 направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не урахував правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, відповідно до яких звернення прокурора до суду із позовом в інтересах держави в особі територіального органу ГУ ДСНС України про спонукання балансоутримувачів до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.
Крім того, скаржник посилається на неврахування судом апеляційної інстанції позиції Великої Палати Верховного Суду, сформованої у постановах від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, в яких розглядалося питання щодо наявності у центрального органу виконавчої влади права звернення до суду із позовним вимогами, які не закріпленні в КАС України та інших законах.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження скаржник зазначає, що у справі, що розглядається, наявність виключної правової проблеми зумовлюється неправильним застосуванням апеляційним судом пунктів 16, 48 частини другої статті 17-1, частини п`ятнадцятої статті 32, статей 65 66 Кодексу цивільного захисту України, пункту 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), пунктів 1, 3, 4, 7 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), якими визначені повноваження ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, у тому числі права органів ДСНС на звернення до адміністративного суду із позовними вимогами заявленими в цій справі.
Також скаржник зазначає про те, що Законом України від 06.10.2022 № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (далі - Закон № 2655-IX), який набрав чинності 29.10.2022, до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України внесено зміни й передбачено, зокрема, право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, звертатися до адміністративного суду «з інших підстав, визначених законом». У зв`язку з наведеним, Законом № 2655-IX уточнено повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами, чим фактично з 29.10.2022 усунуто спірність питання у подібних правовідносинах.
Позиція інших учасників справи
Ремонтне житлово-комунальне підприємство № 1 у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Інші учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не подали, що не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень у силу частини четвертої статті 338 КАС України.
Рух касаційної скарги
15.11.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Волинської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2024.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.11.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 140/25901/23.
Ухвалою Верховного Суду від 05.12.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Волинської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2024.
Ухвалою Верховного Суду від 30.01.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Водночас, згідно із частиною другою статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, виходить із такого.
Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Ковельської окружної прокуратури права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Ремонтного житлово-комунального підприємства № 1 та Ковельської міської ради.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Ковельської окружної прокуратури обґрунтовує бездіяльністю Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду в стан готовності до використання.
Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.
У контексті наведеного варто з`ясувати чи наділене Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно з пунктом 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).
Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі - Наказ № 579).
Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
За приписами пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
За змістом пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: формує проекти планів у сфері цивільного захисту державного рівня на мирний час та в особливий період, подає їх Міністрові внутрішніх справ для внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України, організовує планування заходів цивільного захисту центральними та місцевими органами виконавчої влади; організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту; організовує здійснення заходів щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та суб`єктів господарювання до відповідних груп (категорій) цивільного захисту; складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (далі - Закон № 2655-ІХ), який набрав чинності 29.10.2022 внесено зміни у Кодекс цивільного захисту України.
Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких Державна служба з надзвичайних ситуацій має право на звернення до суду.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції Закону № 2655-ІХ визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), та з інших підстав, визначених законом.
На думку заявника касаційної скарги, Законом № 2655-ІХ уточнено повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами, чим фактично з 29.10.2022 усунуто спірність питання у подібних правовідносинах.
Верховний Суд уважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом.
Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
Верховний Суд у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, зробив висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій ДСНС подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.
Аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд у згаданій вище постанові виснував, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
Подібна правова позиція також викладена у постанові Верховного Суду від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23
Отже, з викладеного слідує, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваження щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.
Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, а відтак суд констатував, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.
Верховним Судом відхиляються посилання скаржника на неврахування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, оскільки у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності у Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.
Крім того, колегія суддів відхиляє посилання скаржника неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованої у постановах від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, оскільки правовідносини у вказаних справах та справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.
З огляду на наведене, колегія суддів уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, адже останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з цим позовом.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції постановлено законне й обґрунтоване судове рішення, з дотриманням норм процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються
Керуючись статтями 327 341 345 349 350 355 356 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Волинської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2024 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк