№ 140/2857/23 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2024 року

м. Київ

справа № 140/2857/23

адміністративне провадження № К/990/33758/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу адвоката Цимбали Ірини Зіновіївни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 травня 2023 року (суддя Андрусенко О.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року (судді: Кухтей Р.В., Нос С.П., Шинкар Т.І.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної податкової служби у Волинській області у Волинській області про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У лютому 2023 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорії «Б» і «В» у 2022 році, затверджені наказом ГУ ДПС у Волинській області від 20 грудня 2022 року №604, в частині оцінювання ОСОБА_1 на посаді начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області.

Мотивація позивачки зводиться до того, що під час оцінювання відповідач допустив суттєві процедурні порушення, а його висновки по суті не обґрунтовано у відповідності до визначених законом вимог. Доводи щодо порушення процедури мотивовано тим, що: (1) позивачка з урахуванням часу тимчасової непрацездатності пропрацювала на посаді начальника управління податкового аудиту менше одного місяця, тому відповідно до пункту 14 Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2017 року №640 (далі - Порядок №640) визначення результатів щодо неї не мало проводитися; (2) затвердження висновку відбулося 20 грудня 2022 року, проте до цього її було звільнено з посади у зв`язку із застосуванням дисциплінарного стягнення відповідно до наказу від 24 жовтня 2022 року, тому процедуру оцінювання мало бути припинено з огляду на положення абзацу 2 пункту 8 названого Порядку; (3) ОСОБА_1 не отримувала від відповідача повідомлень про заплановане проведення оціночних співбесід.

Твердження позивачки про неналежність обґрунтування висновку оцінювання по суті зводяться до того, що виставлення тієї чи іншої оцінки за кожне завдання потребує наведення мотивів у розрізі змістовного наповнення критеріїв, наведених у додатку 5 Порядку №640, однак наразі відповідач цих нормативних вимог не дотримався.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 15 травня 2023 року, яке залишив без змін Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 вересня 2023 року, відмовив у задоволенні позову.

Місцевий адміністративний суд, з яким погодився апеляційний суд, керувався тим, що судовий контроль у цьому випадку є обмеженим, адже функцію з оцінювання виконання позивачкою завдань покладено на її безпосереднього керівника. Визначення та виставлення оцінки за виконані завдання є його дискреційними повноваженням, тобто він може на власний розсуд (без узгодження) визначати зміст рішення або вибрати один із кількох варіантів рішення. Такі повноваження обумовлені певною свободою (вільним розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.

Водночас критерії оцінювання не є повною мірою досконалим та універсальним інструментом оцінювання результатів службової діяльності державного службовця загалом, їх перелік не є вичерпним.

Оцінивши умотивованість оспорюваного висновку з урахуванням меж судового контролю за дискреційними повноваженнями, суди обох попередніх інстанцій констатували, що відповідач належно обґрунтував виставлені позивачці бали, конкретизував підстави кожної оцінки, навів мотиви того, які саме завдання не виконано, в чому полягало невиконання, неналежне виконання, неповне виконання, неякісне виконання, в чому це дістало вияв.

Стосовно посилань скаржниці на те, що ОСОБА_1 з урахуванням часу перебування у стані тимчасової непрацездатності пропрацювала на займаній посаді менше трьох місяців, а тому визначення результатів виконання завдань щодо неї не мало проводитися, суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що позивачку було переведено на посаду начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області з 12 липня 2022 року, а результати виконання завдань визначено 30 листопада 2022 року, тобто позивачка на цій посаді пропрацювала більше трьох місяців. Водночас Порядок №640 не містить жодних застережень, щодо виключення з тримісячного терміну періоду тимчасової непрацездатності, перебування у відпустці тощо.

Суди також критично оцінили доводи позивачки про непроведення з нею оціночної співбесіди та невручення їй висновку з іншими документами, оскільки з урахуванням пунктів 37, 40 Порядку №640 та за обставин її перебування у стані тимчасової непрацездатності у період з 09 серпня 2022 року до 27 січня 2023 року, її безпосередній керівник правомірно визначив результати виконання завдань без оціночної співбесіди та передав службі управління персоналом відповідну форму без відмітки про ознайомлення державного службовця.

Відхиляючи аргументи позивачки про те, що процедуру оцінювання потрібно було припинити на підставі абзацу 2 пункту 8 Порядку №640, оскільки згідно з наказом від 24 жовтня 2022 року №2 ДС до неї було застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення, суд першої інстанції керувався тим, що до зазначеного наказу було внесено зміни в частині дати звільнення позивачки із займаної посади та остаточною датою звільнення є 30 січня 2023 року, тому на дату прийняття наказу про затвердження висновку щодо оцінювання результатів (20 грудня 2022 року) позивачка перебувала у трудових відносинах з відповідачем і процедуру оцінювання за посадою державної служби, яку займала ОСОБА_1 не могло бути припинено.

Наостанок, з приводу аргументів представника позивача про неузгодженість сформованого відповідачем висновку про негативне оцінювання результатів службової діяльності ОСОБА_1 як начальника управління податкового аудиту, за одночасного позитивного/відмінного оцінювання усіх інших посадових осіб, які входять у структуру такого управління, суди вказали, що завдання і ключові показники визначаються індивідуально для кожного державного службовця окремо, відповідно і оцінювання результатів службової діяльності кожного державного службовця проводиться індивідуально за результатами виконання конкретним державним службовцем визначених йому завдань.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі представник позивачки ставить питання про скасування рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 травня 2023 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року та ухвалення нового судового рішення про задоволення її позову в повному обсязі.

Підставами касаційного оскарження цих судових рішень представник позивачки зазначив пункти 1 та 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Зокрема, автор скарги, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, вказує, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду, які викладено у постановах від 21 квітня 2021 року у справі №480/4987/19, від 27 жовтня 2021 року у справі №640/31884/20, від 03 серпня 2021 року у справі №120/78/20, від 09 листопада 2022 року у справі №380/25524/21, від 07 серпня 2023 року у справі №540/3929/20, від 11 липня 2023 року у справі №380/3582/22 щодо обсягу повноважень судів при оцінці обґрунтованості мотивування виставлення балів, тобто щодо способу застосування пункту 7 Порядку №640 у системному зв`язку з Додатком 5 до Порядку № 640, щодо меж дискреційних повноважень безпосереднього керівника при здійсненні оцінювання державного службовця, а саме частини третьої статті 44 Закону України «Про державну службу»; абзацу 2 пункту 39 Порядку №640, а також пункту 9-1 Порядку № 640, пункту 37 Порядку №640 щодо можливості особи брати участь в оціночній співбесіді.

Скаржниця, зазначає, що за змістом наведених правових норм визначення будь-якої оцінки за результатом відповідної процедури повинно бути мотивованим, із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття. Тобто, на безпосереднього керівника покладається обов`язок обґрунтовувати своє рішення в частині застосування тої чи іншої оцінки шляхом використання нормативно визначених Критеріїв (додаток 5 до Порядку № 640), адже саме такий спосіб визначено Порядком № 640. Тобто, застосування будь-якої оцінки щодо результатів виконання завдання державним службовцем повинно вчинятись у спосіб, встановлений законодавством (а саме Критеріями) та з наведенням об`єктивних обґрунтувань.

Крім того, скаржниця вказує, що оскільки спори щодо оскарження висновку про результати оцінювання службової діяльності належать до компетенції адміністративних судів, то під час розгляду та вирішення адміністративної справи суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень.

Також позивачка стверджує про неправильне застосування судами попередніх інстанцій пункту 9-1 Порядку № 640, пункту 37 Порядку № 640, вказуючи про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо неможливості скаржника брати участь в оціночній співбесіді, оскільки така співбесіда не призначалась.

Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржниця зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми у подібних правовідносинах, а саме: пункту 14 Порядку №640 у системному зв`язку із Додатком 5 до Порядку №640 та абзацу 2 пункту 8 Порядку №640.

Скаржниця вказує, що з урахуванням пункту 14 Порядку №640, визначення результатів виконання завдань щодо неї проводитись не мало, адже ОСОБА_1 пропрацювала на займаній посаді менше трьох місяців.

Крім того зазначає, що відповідно до абзацу 2 пункту 8 Порядку № 640, процедура оцінювання за посадою державної служби мала бути припинена, оскільки щодо позивачки винесено наказ про звільнення у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення.

Позиція інших учасників справи

У відзиві відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 . Наведені на обґрунтування відзиву мотиви загалом відтворюють позицію судів попередніх інстанцій та надану ними оцінку доводам позивачки.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 жовтня 2023 року (судді: Кашпур О.В., Радишевська О.Р., Уханенко С.А.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою адвоката Цимбали Ірини Зіновіївни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року у справі №140/2857/23.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 лютого 2024 року, який здійснено на підставі Розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05 лютого 2024 року №166/0/78-24 у зв`язку із тривалою тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О.В., з метою дотриманням строків розгляду справ, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., судді: Соколов В.М., Єресько О.Л.

Ухвалою Верховного Суду від 28 лютого 2024 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Наказом ГУ ДПС у Волинській області від 12 липня 2022 року №143-о заступника начальника ГУ ДПС у Волинській області ОСОБА_1 переведено на посаду начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області з 12 липня 2022 року.

Цього ж дня, в.о. начальника ГУ ДПС у Волинській області позивачці було сформовано завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» на 2022 рік.

Зокрема, завдання №1: контроль за проведенням документальних планових, позапланових та фактичних перевірок. Ключові показники: забезпечено проведення планових перевірок згідно плану-графіку перевірок, позапланових та фактичних перевірок. Строк виконання: протягом звітного періоду.

Завдання №2: вжиття необхідних організаційних заходів для забезпечення ефективної роботи підрозділу податкового аудиту. Ключові показники: проведено моніторинг виконання завдань і функцій працівниками управління, заслуховування працівників з питань організації контрольно-перевірочної роботи. Строк виконання: протягом звітного періоду.

Завдання №3: забезпечення організації ефективної роботи підрозділу податкового аудиту. Ключові показники: забезпечено підвищення показників ефективності контрольно-перевірочної роботи. Строк виконання: протягом звітного періоду.

Завдання №4: аналіз, узагальнення та систематизація результатів документальних та фактичних перевірок. Ключові показники: забезпечено контроль своєчасності та повноти документування результатів проведених перевірок. Строк виконання: протягом звітного періоду.

Завдання №5: супроводження механізму сплати до бюджетів донарахованих за результатами перевірок податків та зборів, у т.ч. за своєчасністю формування (направлення) платникам за результатами перевірок податкових повідомлень-рішень та їх опрацювання. Ключові показники: здійснено контроль за сплатою до бюджетів донарахованих за результатами контрольно-перевірочних заходів податків та зборів, у т.ч. за своєчасністю формування (направлення) платникам за результатами перевірок податкових повідомлень-рішень та їх опрацюванням. Строк виконання: протягом звітного періоду.

Позивачка ознайомилася з указаним переліком завдань 12 липня 2022 року, що засвідчено її підписом.

У період з 09 серпня 2022 року до 27 січня 2023 року позивачка перебувала у стані тимчасової непрацездатності, що підтверджується відповідними листками непрацездатності.

Наказом ГУ ДПС у Волинській області від 18 жовтня 2022 року №490 затверджено список державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», визначення результатів виконання завдань яких проводиться у 2022 році та графік проведення визначення результатів виконання завдань державними службовцями ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», визначення результатів виконання завдань яких проводиться у 2022 році, серед яких зазначено ОСОБА_1 .

За результатами оцінювання позивачкою отримано за загальним підсумком, середній бал - « 2», що відповідає оцінці - «негативна».

В обґрунтування оцінки зазначено, що за період, який підлягає оцінюванню, державний службовець завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності, визначені на 2022 рік, виконала частково, результати не можуть бути використані через необхідність суттєвого доопрацювання. До виконання своїх службових обов`язків державний службовець підходила формально, проявляла низьку ініціативність, потребувала контролю за виконанням. У періоді, що оцінюється, державним службовцем не проводився моніторинг виконання завдань і функцій працівниками управління податкового аудиту, заслуховування працівників з питань організації контрольно-перевірочної роботи проведено лише по 35 позапланових документальних невиїзних перевірок з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Миколаївській області та по 2-ох позапланових документальних виїзних перевірок з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Волинській області, при тому, що станом на 01 жовтня 2022 року проведено 906 перевірок платників податків. Разом з тим, по 7 позапланових документальних невиїзних перевірках з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Миколаївській області, по яких начальником управління податкового аудиту ОСОБА_1 проводилися заслуховування працівників, які проводили перевірку, ППР оскаржуються/оскаржувались в адміністративному порядку на загальну суму 132189,8 тис. грн, в тому числі: ППР форми В3 - 131048,3 тис. грн; ППР форми В4 - 796,8 тис. грн; ППР форми В1 - 344,7 тис. грн. За результатами розгляду ДПС скарги щодо оскарження винесеного податкового повідомлення-рішення, було скасовано ППР на суму 109256,4 тис. грн (В3), що становить 82,6% від оскаржуваних сум. Зазначене свідчить про неспроможність одночасного забезпечення на належному рівні і своєчасного виконання посадових обов`язків.

Наказом ГУ ДПС у Волинській області від 20 грудня 2022 року №604 затверджено висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» у 2022 році, згідно з яким службову діяльність ОСОБА_1 оцінено як негативну.

Вважаючи вказаний висновок відповідача протиправним, позивачка звернулася до суду з даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За правилами частин першої-сьомої статті 44 Закону України від 10 грудня 2015 року №889-VIII «Про державну службу» результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар`єри.

Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, виконання індивідуальної програми професійного розвитку, а також показників, визначених у контракті про проходження державної служби (у разі укладення).

Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу. Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», здійснюється суб`єктом призначення.

Державного службовця ознайомлюють з результатами оцінювання його службової діяльності під підпис протягом трьох календарних днів після проведення оцінювання.

Висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення.

За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням.

У разі отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності такий державний службовець звільняється із служби відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 цього Закону та з ним розривається контракт про проходження державної служби (у разі укладення).

Висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону.

Відповідно до пункту 7 частини другої статті 63 Закону № 889-VIII з метою забезпечення належного рівня службової дисципліни керівник державної служби зобов`язаний, зокрема, забезпечувати прозорість та об`єктивність під час оцінювання результатів службової діяльності державних службовців.

Згідно з пунктом 2 Порядку №640 Метою оцінювання є визначення якості виконання державним службовцем поставлених завдань, а також прийняття рішення щодо його преміювання, планування службової кар`єри.

Оцінювання проводиться з дотриманням принципів об`єктивності, достовірності, доступності та прозорості, взаємодії та поваги до гідності державного службовця (пункт 3 Порядку №640).

За правилами пункту 7 Порядку №640 оцінювання проводиться на підставі ключових показників, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним загальних правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції.

Пунктом 9 Порядку №640 передбачено, що оцінювання проводиться поетапно: визначення завдань і ключових показників; визначення результатів виконання завдань; затвердження висновку (крім випадків, коли жодне із визначених завдань не підлягає оцінюванню).

Згідно з пунктом 10 Порядку №640 завдання і ключові показники повинні відображати кінцевий результат, на досягнення якого спрямовано службову діяльність державних службовців, вимірюватися в кількісному та/або якісному вираженні.

Пунктом 14 Порядку №640 визначено вичерпний перелік умов, за яких визначення результатів виконання завдань, затвердження висновку не проводиться.

До таких віднесено випадки, коли державний службовець:

працює на займаній посаді у звітному році з визначеними йому завданнями менше трьох місяців;

перебуває у відпустці у зв`язку з вагітністю та пологами, для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, без збереження заробітної плати відповідно до пунктів 3, 3 1 і 18 частини першої статті 25 Закону України «Про відпустки»;

відсутній на службі у зв`язку з призовом на строкову військову службу, військову службу за призовом осіб офіцерського складу, військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період або прийняттям на військову службу за контрактом, зокрема шляхом укладення нового контракту на проходження військової служби, під час дії особливого періоду;

відсутній на службі у зв`язку з проходженням спеціальної підготовки кандидатами на посаду судді відповідно до статті 77 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»;

відсутній на службі у зв`язку із призупиненням дії трудового договору;

відсторонений від виконання посадових обов`язків (повноважень) у порядку, визначеному законом.

Згідно з пунктом 16 Порядку №640 висновок затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення у грудні звітного року.

Служба управління персоналом державного органу, в якому працює державний службовець, ознайомлює відповідного державного службовця із затвердженим висновком у порядку, визначеному Законом України «Про державну службу».

Відповідно до пунктів 33 та 34 цього Порядку завдання і ключові показники державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», визначаються за формою згідно з додатком 7 з урахуванням стратегічних документів державного та/або регіонального рівня, річного плану роботи державного органу, завдань, функцій та обов`язків, визначених у положенні про державний орган, положенні про відповідний структурний підрозділ, посадовій інструкції.

Завдання і ключові показники після їх обговорення з державним службовцем визначаються державним службовцям, які займають інші посади державної служби категорій «Б» і «В», - безпосереднім керівником за погодженням з керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності).

За правилами пунктів 37- 40 Порядку №640 для визначення результатів виконання завдань безпосередній керівник спільно з керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності) проводить з державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», оціночну співбесіду. У разі тимчасової відсутності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», або його повторної неявки для проходження оціночної співбесіди у визначені безпосереднім керівником строки визначення результатів виконання завдань проводиться безпосереднім керівником та керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності) без оціночної співбесіди в установлений строк. У разі тимчасової відсутності у зв`язку з відрядженням або відпусткою такого державного службовця за його заявою до безпосереднього керівника оціночна співбесіда та визначення результатів виконання завдань проводяться раніше.

Перед проведенням оціночної співбесіди державний службовець, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», заповнює форму щодо результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за відповідний рік згідно з додатком 9 у частині відомостей щодо себе та займаної посади, опису досягнутих результатів у розрізі кожного визначеного завдання та строку його фактичного виконання. Державний службовець заповнює зазначену форму у відповідній частині і передає її безпосередньому керівникові в електронній формі. У разі тимчасової відсутності державного службовця або ненадання ним зазначеної форми, заповненої у відповідній частині, такі відомості зазначаються безпосереднім керівником.

Оціночна співбесіда проводиться на основі усних пояснень державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», про виконання завдань і ключових показників та його письмового звіту, що подається у довільній формі відповідно до абзацу першого пункту 9-1 цього Порядку (у разі його подання державним службовцем). Під час оціночної співбесіди також розглядаються пропозиції щодо завдань і ключових показників на наступний період та визначаються потреби у професійному навчанні (крім випадку, коли державному службовцю виставлено негативну оцінку). Потреби у професійному навчанні визначаються у вигляді професійних компетентностей, які необхідно набути або вдосконалити державному службовцю.

Після проведення оціночної співбесіди безпосереднім керівником заповнюється форма щодо результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за відповідний рік згідно з додатком 9 у частині виставлення балів, визначення оцінки та їх обґрунтування. Безпосередній керівник разом з керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності) виставляє державному службовцю негативну, позитивну або відмінну оцінку (крім випадків, коли жодне із завдань не підлягає оцінюванню) з її обґрунтуванням на основі розрахунку середнього бала за виконання кожного визначеного завдання (з урахуванням досягнення ключових показників) за критеріями визначення балів згідно з додатком 5.

Безпосередній керівник забезпечує ознайомлення державного службовця з результатами виконання завдань (абзаци 1-3 пункту 39).

Безпосередній керівник передає службі управління персоналом оформлену в установленому порядку форму щодо результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії "Б" або "В", за відповідний рік згідно з додатком 9 для зберігання в особовій справі такого державного службовця. У разі визначення результатів виконання завдань без оціночної співбесіди безпосередній керівник передає службі управління персоналом зазначену форму без відмітки про ознайомлення державного службовця. Державний службовець зобов`язаний ознайомитися з результатами виконання завдань протягом п`яти робочих днів після виходу на роботу.

Відповідно до пункту 41 Порядку №640 висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», в якому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка, за формою згідно з додатком 6 затверджується наказом (розпорядженням) суб`єкта призначення.

Пунктами 47 та 49 названого Порядку передбачено, що разі отримання державним службовцем негативної оцінки відповідний висновок може бути оскаржений таким державним службовцем.

Висновок скасовується суб`єктом призначення або судом у частині оцінювання результатів службової діяльності конкретного державного службовця. Зазначений висновок не підлягає скасуванню, якщо допущені процедурні порушення, які не впливають на результати оцінювання.

Додатком 5 до Порядку №640 визначено «Критерії виставлення балів», яким передбачено таке:

бал «не підлягає оцінюванню» виставляється у разі, якщо завдання не могло бути виконано через обставини, які об`єктивно унеможливили його виконання і щодо яких державний службовець не міг впливати чи пропонувати інший спосіб виконання завдання, зокрема через тимчасову непрацездатність, відсторонення від виконання посадових обов`язків (повноважень), простій, тимчасову відсутність державного службовця з інших причин;

бал « 0» - завдання не виконано або під час його виконання порушено вимоги законодавства у сфері запобігання корупції;

бал « 1» - завдання виконано частково, результати не можуть бути використані через необхідність суттєвого доопрацювання, до виконання завдання державний службовець підійшов формально, чим нівелював практичну цінність отриманого результату, або завдання виконане з демонстрацією неспроможності одночасного забезпечення на належному рівні і своєчасного виконання посадових обов`язків, або під час виконання такого завдання порушено вимоги правил етичної поведінки, або процес досягнення результату чи сам результат мав негативний відгук з боку користувачів, споживачів, співвиконавців, керівництва тощо;

бал « 2» - завдання виконано, але з порушенням строку виконання та/або із залученням до виконання завдання інших осіб (під час виконання роботи державний службовець потребував надання зразків документів, допомоги у виробленні алгоритму роботи, аналізі нормативно-правових актів, суттєвому коригуванні проектів документів, проявляв низьку самостійність, недостатність знань нормативно-правових актів, вимог до підготовки службових документів, потребував нагадувань і високої міри контролю з боку керівника тощо);

бал « 3» - завдання виконано своєчасно, результат якого повною мірою можна використати в роботі. Робота проводилась ефективно з дотриманням правил етичної поведінки;

бал « 4» - завдання виконано своєчасно (завчасно), результат високої якості, його досягнуто з високим ступенем самостійності (за необхідності командної роботи), ініціативності, робота проводилась ефективно, з дотриманням правил етичної поведінки. Під час виконання завдання державним службовцем вносилися пропозиції щодо інших документів або їх удосконалення. Пройдено професійне навчання відповідно до індивідуальної програми підвищення рівня професійної компетентності/індивідуальної програми професійного розвитку, за результатами якого нараховано не менше ніж 0,4 кредиту Європейської кредитної трансферно-накопичувальної системи (ЄКТС).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.

Перш за все, колегія суддів нагадує про межі касаційного перегляду.

За правилами частин першої, другої та третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

У справі, яка переглядається, позивачка оспорює затверджений наказом ГУ ДПС у Волинській області від 20 грудня 2022 року №604 висновок згідно з яким негативно оцінено результати її службової діяльності.

Мотиви оскарження стосуються як процедурних порушень, так і необґрунтованості результатів оцінювання (що за певних обставин також вважається порушенням процедури оцінювання).

Колегія суддів вважає за потрібне спершу перевірити у межах доводів і вимог касаційної скарги правильність застосування судами попередніх інстанцій правових норм щодо наданої ними оцінки стверджуваним позивачкою порушенням процедури оцінювання і лише якщо у цій частині підтвердяться висновки судів про їх відсутність або буде констатовано, що такі мали місце, однак не є вагомими на стільки, щоб нівелювати результати оцінювання, то надалі Верховний Суд перейде до перевірки правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм права щодо висновків, які стосуються питання обґрунтованості результатів оцінювання.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини від 09 грудня 1994 року у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain), заява №18390/91, §29, від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України» (Proninа.), заява №63566/00, §23).

Водночас за позицією цього ж Суду ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» (Kraska v. Switzerland), заява №13942/88, §30, від 19 квітня 1994 року у справі «Ван де Гурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. the Netherlands), заява №16034/90, §59, від 12 лютого 2004 року у справі «Перез проти Франції» (Perez v. France), заява №47287/99, §80).

Ключові аргументи ОСОБА_1 щодо порушення відповідачем процедури оцінювання обґрунтовано тим, що:

(1) визначення результатів оцінювання щодо неї не мало проводитися відповідно до пункту 14 Порядку №640, оскільки з урахуванням часу тимчасової непрацездатності позивачка пропрацювала на посаді начальника управління податкового аудиту менше одного місяця. Мотиви касаційного оскарження у цій частині зводяться до відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах пункту 14 Порядку №640 у системному зв`язку із Додатком 5 до Порядку №640 та абзацу 2 пункту 8 Порядку №640;

(2) процедуру оцінювання мало бути припинено з огляду на положення абзацу 2 пункту 8 названого Порядку, оскільки до затвердження висновку, що мало місце 20 грудня 2022 року, ОСОБА_1 було звільнено з посади у зв`язку із застосуванням дисциплінарного стягнення відповідно до наказу від 24 жовтня 2022 року №451-о. Аргументи касаційного оскарження стосуються того, що попри внесення до цього наказу змін щодо дати звільнення, водночас факт накладення дисциплінарного стягнення наказом від 24 жовтня 2022 року №2-дс не спростовано. На переконання скаржниці, сам собою факт винесення наказу про звільнення свідчить про наявність підстав для припинення оцінювання на підставі абзацу 2 пункту 8 Порядку №640;

(3) відповідач порушив правила проведення оціночних співбесід, зокрема, ОСОБА_1 не отримувала повідомлень про заплановане проведення оціночних співбесід. Наведені у касаційній скарзі доводи ґрунтуються на тому, що суди неправильно застосували пункти 9-1 та 37 Порядку №640. Із посиланням на висновки Верховного Суду в постанові від 11 липня 2023 року в справі №380/3582/22 скаржниця вважає, що суди мали дослідити обставини дотримання відповідачем процедури проведення оцінювання результатів службової діяльності, зокрема, дотримання пунктів 37, 39 Порядку №640 в аспекті проведення оціночної співбесіди безпосереднім керівником. Вважає, що відповідач взагалі не планував проведення з позивачкою оціночної співбесіди, про дати їх проведення не повідомляв.

Щодо першого (1) із зазначених процедурних аспектів Верховний Суд керується таким.

За правилами пункту 14 Порядку №640 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, визначення результатів виконання завдань, затвердження висновку не проводиться, якщо на дату прийняття наказу (розпорядження) про визначення результатів виконання завдань державний службовець працює на займаній посаді у звітному році з визначеними йому завданнями менше трьох місяців.

Позивачка, стверджуючи, що правила цього пункту мають бути застосовані до спірних правовідносин, наполягає на тому, що у зазначений тримісячний строк може бути зараховано лише час реального виконання державним службовцем посадових обов`язків з визначеними йому завданнями. Натомість період тимчасової непрацездатності не підлягає врахуванню у ці три місяці, оскільки працівник не міг безпосередньо виконувати трудової функції, зокрема й визначених завдань.

Відповідач зі свого боку зауважує, що Порядком №640, зокрема й названою правовою нормою, не передбачено правил чи застережень про те, що із зазначеного тримісячного строку мають включатися періоди тимчасової непрацездатності, перебування у відпустці тощо.

Вирішуючи це питання, колегія суддів керується таким.

Перше на чому слід акцентувати увагу - положення пункту 14 Порядку №640 стосуються лише обставин, за яких визначення результатів виконання завдань, затвердження висновку не проводяться взагалі, тобто виключається можливість цього одночасно за всіма показниками, незалежно від того, якою мірою державний службовець виконав те чи інше завдання.

До таких віднесено випадки, коли державний службовець:

працює на займаній посаді у звітному році з визначеними йому завданнями менше трьох місяців;

відсутній на службі у зв`язку із призупиненням дії трудового договору;

відсторонений від виконання посадових обов`язків (повноважень) у порядку, визначеному законом.

Поряд із цим, згідно з Додатком 5 до Порядку №640 визначено обставини, які загалом не перешкоджають затвердженню висновку, але унеможливлюють оцінювання за певним конкретно визначеним показником, наслідком чого є виставлення балу «не підлягає оцінюванню». До таких віднесено випадки, якщо завдання не могло бути виконано через обставини, які об`єктивно унеможливили його виконання і щодо яких державний службовець не міг впливати чи пропонувати інший спосіб виконання завдання, зокрема через тимчасову непрацездатність, відсторонення від виконання посадових обов`язків (повноважень), простій, тимчасову відсутність державного службовця з інших причин.

Це зумовлено тим, що завдання і ключові показники можуть вимірюватися як у кількісному, так і якісному вираженні (пункт 10 Порядку №640), відповідно, перебування державного службовця, зокрема, у стані тимчасової непрацездатності, залежно від конкретних обставин здатне виключати можливість оцінки за певним кількісним та/або якісним показником, однак поряд із цим не перешкоджає визначенню результатів виконання завдань чи затвердженню висновку загалом, тобто не є самостійною і безумовною підставою для цього.

Тож, правила пункту 14 Порядку №640 стосуються обставин, які унеможливлюють визначення результатів виконання завдань чи затвердження висновку одночасно за всіма показниками, їх перелік є вичерпним, і, як правильно зауважили суди попередніх інстанцій, ці правила не містять застережень щодо врахування або неврахування будь-яких інших обставин, зокрема, періодів відпустки, тимчасової непрацездатності тощо. Водночас зазначені обставини керівник може визнати такими, що об`єктивно унеможливили виконання певного конкретного завдання і щодо яких державний службовець не міг впливати чи пропонувати інший спосіб виконання завдання та виставити за це завдання бал «не підлягає оцінюванню», однак не має наслідком незатвердження висновку загалом.

З огляду на викладене колегія суддів не може визнати обґрунтованими доводи скаржниці про неможливість врахування у зазначений тримісячний строк періоду тимчасової непрацездатності позивачки та потребу обрахування цього строку керуючись саме часом реального виконання трудової функції, оскільки зміст пункту 14 Порядку №640 як окремо так і у системному зв`язку з іншими положеннями цього Порядку, не містять таких правил та не дають підстав тлумачити їх саме у такий спосіб. Колегія суддів також зазначає, що, за загальним правилом, у випадку перебування працівника у відпустці чи стані тимчасової непрацездатності за ним зберігається посада, заробітна плата та інші гарантії, тому (аналогічно з правилами визначення стажу роботи), самі собою ці обставини не є тим чинником, що взагалі унеможливлює оцінку ефективності виконаної працівником роботи протягом звітного періоду та затвердження такої оцінки у розумінні пункту 14 Порядку №640.

У справі, яка переглядається, суди встановили, що позивачку було переведено на посаду начальника управління податкового аудиту ГУ ДПС у Волинській області з 12 липня 2022 року і цього ж дня, в.о. начальника ГУ ДПС у Волинській області визначив завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» на 2022 рік. Того ж дня позивачка ознайомилася з указаним переліком завдань, а результати їх виконання визначено 30 листопада 2022 року й затверджено 20 грудня 2022 року.

За цих обставин та нормативного регулювання суди першої та апеляційної інстанції дійшли обґрунтованого висновку про відсутність правових підстав для застосування до спірних правовідносин юридичних наслідків, передбачених згаданим положенням пункту 14 Порядку №640.

Щодо другого (2) зі стверджуваних позивачкою процедурних порушень оцінювання її службової діяльності.

За правилами абзацу 2 пункту 8 названого Порядку №640 у разі звільнення державного службовця або його переведення на іншу посаду державної служби до затвердження висновку процедура оцінювання за посадою державної служби, яку він займав, припиняється. Відповідні відомості зазначаються в особовій картці такого державного службовця.

Суди попередніх інстанцій установили, що наказом ГУ ДПС у Волинській області від 24 жовтня 2022 року №451-о припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1 із займаної посади у зв`язку з вчиненням дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення, 24 жовтня 2022 року.

Згодом, наказами ГУ ДПС у Волинській області від 25 жовтня 2022 року №457-о, від 07 листопада 2022 року №492-о, від 17 листопада 2022 року №520-о, від 29 листопада 2022 року №529-о, від 01 грудня 2022 року №536-о, від 12 грудня 2022 року №551-о, від 19 грудня 2022 року №565-о, від 26 грудня 2022 року №571-о, від 16 січня 2023 року №25-о, від 23 січня 2023 року №45-о було внесено зміни в частині дати звільнення позивача із займаної посади, де остаточною датою звільнення є 30 січня 2023 року.

Як установлено у справі, висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» у 2022 році, згідно з яким службову діяльність ОСОБА_1 оцінено як негативну, затверджено Наказом ГУ ДПС у Волинській області від 20 грудня 2022 року №604.

Згідно з наказом ГУ ДПС у Волинській області від 19 грудня 2022 року №565-о внесено зміни до наказу ГУ ДПС у Волинській області від 24 жовтня 2022 року №451-о, зокрема, в пункті 1 наказу слова та цифри: « 19 грудня 2022 року» замінено на слова та цифри « 26 грудня 2022 року».

Отже, станом на час затвердження висновку державну службу позивачки не було припинено і її не було звільнено із займаної посади.

За таких обставин суди обох попередніх інстанцій правильно констатували відсутність правових підстав для припинення процедури оцінювання на підставі абзацу 2 пункту 8 Порядку №640.

Доводи скаржниці про те, що попри зміну дати звільнення факт накладення на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення наказом від 24 жовтня 2022 року №2-дс не спростовано, на думку колегії суддів, не заслуговують на увагу, оскільки не стосуються визначених абзацом 2 пункту 8 Порядку №640 підстав припинення процедури оцінювання.

Щодо (3) питання проведення оціночної співбесіди.

За правилами пункту 37 Порядку №640 для визначення результатів виконання завдань безпосередній керівник спільно з керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності) проводить з державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», оціночну співбесіду.

У разі тимчасової відсутності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», або його повторної неявки для проходження оціночної співбесіди у визначені безпосереднім керівником строки визначення результатів виконання завдань проводиться безпосереднім керівником та керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності) без оціночної співбесіди в установлений строк. У разі тимчасової відсутності у зв`язку з відрядженням або відпусткою такого державного службовця за його заявою до безпосереднього керівника оціночна співбесіда та визначення результатів виконання завдань проводяться раніше.

Згідно з абзацом 2 пункту 40 Порядку №640 у разі визначення результатів виконання завдань без оціночної співбесіди безпосередній керівник передає службі управління персоналом зазначену форму без відмітки про ознайомлення державного службовця. Державний службовець зобов`язаний ознайомитися з результатами виконання завдань протягом п`яти робочих днів після виходу на роботу.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 09 серпня 2022 року до 27 січня 2023 року позивачка перебувала у стані тимчасової непрацездатності, у зв`язку із чим оцінювання результатів її службової діяльності проводилося без проведення оціночної співбесіди.

Згідно з актом ГУ ДПС у Волинській області від 30 січня 2023 року позивачка відмовилася від ознайомлення з формою про результати виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» ОСОБА_1 за 2022 рік та з висновком щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців ГУ ДПС у Волинській області, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» у 2022 році.

З огляду на наведені правові норми та установлені обставини, суди дійшли обґрунтованого висновку про відсутність з боку відповідача порушень вимог Порядку №640 у цій частині.

Посилання скаржниці на абзац 2 пункту 9-1 Порядку №640, за яким обговорення та співбесіди з учасниками оцінювання, передбачені на відповідних етапах оцінювання, можуть проводитися за фізичної присутності учасників або дистанційно шляхом застосування технічних засобів, цих висновків не спростовують, оскільки зазначеною нормою визначено можливі форми проведення обговорень та співбесід, а не обов`язковість їх проведення. Іншими словами, ця норма не відміняє правил, визначених абзацом 2 пункту 37 та абзацом 2 пункту 40 Порядку №640. Водночас суди попередніх інстанцій правильно застосували зазначені правові норми.

Доводи скаржниці про допущені відповідачем процедурні порушення, які вона вбачає у неотриманні від відповідача повідомлень про заплановане проведення оціночних співбесід, судова колегія не може визнати обґрунтованими, оскільки такі не містять нормативного обґрунтування, тобто посилань на конкретну правову норму, яку, на переконання позивачки, порушив відповідач.

Колегія суддів критично оцінює посилання скаржниці на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 11 липня 2023 року у справі №380/3582/22, оскільки на відміну від справи, яка переглядається, де суди встановили, що у зв`язку з тривалим перебуванням позивачки в стані тимчасової непрацездатності оцінювання результатів її службової діяльності проводилося без проведення оціночної співбесіди, у наведеній скаржницею справі позивач стверджував, що з`явився для проходження оціночної співбесіди, однак вона фактично не проводилася, натомість відповідач стверджував протилежне. Тобто, обставини проведення чи непроведення оціночної співбесіди не були безспірними. Тому Верховний Суд, скасовуючи судові рішення та направляючи справу до суду першої інстанції на новий розгляд, мотивував свої висновки тим, що для правильного вирішення спору у цій конкретній справі (№380/3582/22) судам належало дослідити обставини щодо дотримання відповідачами правової процедури проведення оцінювання результатів службової діяльності позивача, зокрема дотримання вимог пунктів 37, 39 Порядку №640 у аспекті проведення оціночної співбесіди безпосереднім керівником з позивачем. З огляду на наведене немає підстав вважати правовідносини у цих справах подібними, а висновки Верховного Суду - застосовними до цієї конкретної ситуації.

Отже, перевіривши у межах наведених в касаційній скарзі доводів і вимог правильність застосування судами попередніх інстанцій правових норм щодо наданої ними оцінки стверджуваним позивачкою порушенням процедури оцінювання, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість висновків судів у цій частині.

Оцінюючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм права щодо висновків, які стосуються питання обґрунтованості результатів оцінювання, Верховний Суд керується таким.

Мотиви скаржниці загалом зводяться того, що відповідач не належно обґрунтував виставлені їй бали, зокрема не навів конкретних мотивів оцінки « 2» за кожним із завдань в розрізі нормативних критеріїв, визначених у Додатку №5 до Порядку №640. Позивачка наполягає на тому, що визначення будь-якої оцінки за результатом відповідної процедури повинно бути мотивованим, із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття, тобто, на безпосереднього керівника покладається обов`язок обґрунтувати своє рішення в частині застосування тієї чи іншої оцінки шляхом використання нормативно визначених критеріїв, адже саме такий спосіб визначено Порядком №640. Посилається на висновки Верховного Суду, які викладені у постановах від 21 квітня 2021 року у справі №480/4987/19, від 27 жовтня 2021 року у справі №640/31884/20, від 03 серпня 2021 року у справі №120/78/20, від 09 листопада 2022 року у справі №380/25524/21, від 07 серпня 2023 року у справі №540/3929/20.

Водночас скаржниця не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо меж судового контролю за дискреційними повноваженнями відповідача. Вважає, що фактично суди самоусунулися від оцінки її аргументів щодо невмотивованості виставлених їй балів, хоча мали перевірити належність способу виконання відповідачем його повноважень на предмет дотримання критерії, закріплених у частині другій статті 2 КАС України.

Надаючи оцінку цим доводам, Верховний Суд вважає за потрібне спершу визначитися з питанням меж судового контролю за дискреційними повноваженнями керівника при здійсненні оцінювання державного службовця.

Суди попередніх інстанцій цілком ґрунтовно зазначили, що судовий контроль при оцінці актів та дій органів державної влади під час виконання ними дискреційних повноважень є обмеженим.

Обмеженість судового контролю у розглядуваному випадку зумовлена тим, що відповідальність за ефективність виконання державним органом покладених на нього функцій і завдань лежить на керівництві (керівникові) цього органу. Із цього випливає потреба підбору кваліфікованого персоналу, здатного виконувати визначені завдання на належному рівні протягом установленого строку. У цьому вимірі проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців є інструментом, за допомогою якого керівник має змогу визначити якість виконання державним службовцем поставлених завдань, а також прийняти рішення щодо його преміювання, планування службової кар`єри. Тож, питання виставлення того чи іншого балу за виконання конкретного завдання та оцінки загалом лежить у площині його дискреційних повноважень, де він, діючи відповідно до визначених правил проведення оцінювання, послуговується власним розсудом. Керівник має самостійно визначити оцінку службової діяльності того чи іншого працівника на підставі встановлених критеріїв, перелік яких є орієнтовним і невичерпним, і які визначено насамперед для суб`єкта оцінювання, а не суду. Водночас він не може робити це свавільно, тобто межі розсуду керівника не повинні протирічити здоровому глузду, а рішення і поведінка - виходити за межі нормативно визначених правил проведення оцінювання. Саме ці аспекти підлягають судовій оцінці.

За загальним правилом національні суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки суб`єкта владних повноважень щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

У постанові від 21 квітня 2021 року у справі №480/4987/19 Верховний Суд сформулював правову позицію, яка полягає у тому, що допущення учасниками процедури оцінювання порушень, які можуть полягати у застосуванні формального підходу до визначення завдань, порушенні встановлених термінів проведення оцінювання, неналежному заповненні форм, виставлені балів та оцінок, що не відповідають встановленим критеріям, та затвердженні висновку який містить таку оцінку, є підставою для скасування висновку щодо результатів службової діяльності державного службовця у встановленому порядку.

Подібна правова позиція відображена в постановах Верховного Суду від 27 жовтня 2021 року у справі № 640/31884/20, від 26 січня 2023 року у справі №140/318/21.

У постанові від 07 серпня 2023 року у справі №540/3929/20 Верховний Суд зазначив, що виставлення балів є дискреційними повноваженнями керівника позивача, однак це не означає, що суд позбавлений можливості перевірити правомірність та обґрунтованість використання відповідачем таких дискреційних повноважень у спірних правовідносинах.

У постановах від 17 листопада 2021 року у справі № 320/425/21 та від 14 липня 2022 року у справі №440/99/21 Верховний Суд висловлював позицію щодо дискреційності меж суб`єкта оцінювання, яка полягає у тому, що суд не може втручатися у дискреційні повноваження відповідача в частині надання оцінки виставлених суб`єктом оцінювання балів та перебирати на себе дискреційні повноваження суб`єкта оцінювання щодо застосування критеріїв виставлення балів та обґрунтування виставленої оцінки, оскільки судом надається виключно юридична оцінка відповідності проведеної процедури оцінювання та її результатів вимогам Порядку №640.

Тобто, суд не може на власний розсуд визначати бали, які мав отримати державний службовець за виконання того чи іншого завдання, а також наводити власне обґрунтування виставленим балам.

Водночас, адміністративний суд у відповідності до приписів частини другої статті 2 КАС України повинен перевірити та надати юридичну оцінку відповідності проведеної процедури оцінювання та результатів оцінювання з критеріями оцінювання.

Аналогічний правовий підхід наведений у постанові Верховного Суду від 30 березня 2021 року у справі №280/6429/19.

З урахуванням наведених висновків щодо меж судового контролю за дискреційними повноваженнями керівника при здійсненні оцінювання державного службовця, оцінюючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм права у світлі висновків про обґрунтованість результатів оцінювання, Верховний Суд зазначає таке.

За змістом пункту 39 Порядку №640 Після проведення оціночної співбесіди безпосереднім керівником заповнюється форма щодо результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за відповідний рік згідно з додатком 9 у частині виставлення балів, визначення оцінки та їх обґрунтування. Безпосередній керівник разом з керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності) виставляє державному службовцю негативну, позитивну або відмінну оцінку (крім випадків, коли жодне із завдань не підлягає оцінюванню) з її обґрунтуванням на основі розрахунку середнього бала за виконання кожного визначеного завдання (з урахуванням досягнення ключових показників) за критеріями визначення балів згідно з додатком 5.

Отже, негативна, позитивна або відмінна оцінка за результатами оцінювання має бути обґрунтована.

Аналогічні висновки висловлені Верховним Судом у постанові від 18 травня 2023 року у справі №360/5292/19.

Поряд з указаним, у постанові від 30 вересня 2020 року у справі №560/1764/19 Верховний Суд, аналізуючи положення статті 44 Закону України «Про державну службу», у взаємозв`язку з пунктом 39 Порядку №640, дійшов висновку, що негативні оцінки із виставленням балу « 0», « 2» мають бути обґрунтовані в розрізі поставлених завдань і ключових показників. Виставлення відповідних балів без такого обґрунтування окремо по завданнях не може свідчити про об`єктивність оцінки роботи державного службовця. За відсутності відповідних обґрунтувань неможливо встановити достовірність виставлення середнього балу.

Розвиваючи цю правову позицію в частині змісту та обсягу відповідного обґрунтування, Верховний Суд у постанові від 26 січня 2023 року у справі №140/318/21 зазначив, що обґрунтування балів за виконані завдання не може зводитися до цитування повністю чи частково критеріїв їхнього визначення, установлених додатком 5 до Порядку №640.

Критерії оцінювання не можуть підміняти обов`язок суб`єкта оцінювання навести відповідні обґрунтування щодо виставлених державному службовцю балів, адже не є тотожними поняттями. Так, критерії - це загальні норми та вимоги, за наявності яких завдання уважається виконаним/частково виконаним/не виконаним, а обґрунтування балів - це фактичні обставини, які суб`єкт оцінювання повинен навести на підтвердження виставлення конкретного балу.

Необхідність належного обґрунтування виставлених державному службовцю балів за результатами оцінювання службової діяльності передбачена наслідками, які може потягнути за собою недостатня їхня кількість.

Таким чином, у вимірі вказаних висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 30 вересня 2020 року у справі №560/1764/19, від 21 квітня 2021 року у справі №480/4987/19, від 26 січня 2023 року у справі №140/318/21 та від 18 травня 2023 року у справі №360/5292/19, висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державного службовця не може вважатися обґрунтованим у разі застосування формального підходу щодо наведення обґрунтування виставлених особі балів по кожному із завдань, обмежуючись лише цитуванням критеріїв, визначених додатком 5 до Порядку №640.

Вирішуючи спір, суди встановили, що за результатами оцінювання службової діяльності ОСОБА_1 її середній бал становив «2», що відповідає оцінці - «негативна».

Згідно з результатами виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» за 2022 рік щодо кожного з п`яти завдань вказано таке:

щодо завдання № 1: за результатами роботи управління податкового аудиту за період за участі державного службовця проведено та узгоджено лише 346 перевірок, з яких 54 позапланових та 292 фактичних перевірки. Проставлений бал - « 2»;

щодо завдання №2: моніторинг виконання завдань і функцій працівниками управління податкового аудиту не проводився, організаційні заходи для забезпечення ефективної роботи підрозділу податкового аудиту не вживалися. Заслуховування працівників з питань організації контрольно-перевірочної роботи проводилося частково. Проведено заслуховування лише по 35 позапланових документальних невиїзних перевірок з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Миколаївській області та по 8-х перевірках по ГУ ДПС у Волинській області. Проставлений бал - « 2»;

щодо завдання №3: донараховано узгоджених грошових зобов`язань, що підлягають погашенню - 42670 тис. грн Із донарахованих сум до бюджету надійшло 8565 тис. грн За результатами контрольно-перевірочної роботи зменшено від`ємне значення об`єкту оподаткування податком на прибуток в сумі 46172 тис. грн, від`ємне значення різниці між податковими зобов`язаннями та податковим кредитом з ПДВ 3523 тис. грн та упереджено ПДВ, заявлене до відшкодування з бюджету на суму 3366 тис. грн. Проставлено бал - « 2»;

щодо завдання №4: постійний контроль за ходом перевірок на всіх етапах, недопущення випадків складання матеріалів перевірок з безпідставними висновками щодо підтвердження фактичного здійснення нереальних операцій, та з метою підвищення ефективності контрольно-перевірочної роботи не проводився на належному рівні, про що свідчить скасування Державною податковою службою України податкового повідомлення-рішення на суму 109256,4 тис. грн за результатами розгляду скарги. Проставлений бал - « 2»;

щодо завдання №5: за період перебування на посаді, державним службовцем за результатами контрольно-перевірочних заходів забезпечено лише 5148,0 тис. грн, що свідчить про неналежний контроль за сплатою до бюджетів донарахованих за результатами контрольно-перевірочних заходів податків та зборів. Проставлений бал - «2».

На обґрунтування оцінки зазначено, що за період, який підлягає оцінюванню, державний службовець завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності визначені йому на 2022 рік виконав частково, результати не можуть бути використані через необхідність суттєвого доопрацювання. До виконання своїх службових обов`язків державний службовець підходила формально, проявляла низьку ініціативність, потребувала контролю за виконанням. У періоді, що оцінюється, державним службовцем не проводився моніторинг виконання завдань і функцій працівниками управління податкового аудиту, заслуховування працівників з питань організації контрольно-перевірочної роботи проведено лише по 35 позапланових документальних невиїзних перевірок з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Миколаївській області та по 2-ох позапланових документальних виїзних перевірок з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Волинській області, при тому, що станом на 01 жовтня 2022 року проведено 906 перевірок платників податків. Разом з тим, по 7 позапланових документальних невиїзних перевірках з питань обґрунтованості бюджетного відшкодування по ГУ ДПС у Миколаївській області, по яких начальником управління податкового аудиту ОСОБА_1 проводилися заслуховування працівників, які проводили перевірку, ППР оскаржуються/оскаржувались в адміністративному порядку на загальну суму 132189,8 тис. грн, в тому числі: ППР форми В3 - 131048,3 тис. грн; ППР форми В4 - 796,8 тис. грн; ППР форми В1 - 344,7 тис. грн. За результатами розгляду ДПС скарги щодо оскарження винесеного податкового повідомлення-рішення, було скасовано ППР на суму 109256,4 тис. грн (В3), що становить 82,6% від оскаржуваних сум. Зазначене свідчить про неспроможність одночасного забезпечення на належному рівні і своєчасного виконання посадових обов`язків.

Як випливає зі змісту оскаржуваних судових рішень, попри доводи позивачки, що зміст наведених відповідачем обґрунтувань жодним чином не підпадає під вимоги критеріїв для визначення балу « 2» згідно з Додатком №5 до Порядку №640, хоч їй виставлено цей бал за абсолютно кожним з показників, а також невмотивованості самих обґрунтувань, зокрема, що при констатації певних кількісних показників щодо проведених перевірок, донарахованих грошових зобов`язань тощо, відсутні мотиви того у чому виражається неефективність діяльності позивачки, тобто якою ця кількість мала бути і яким чином, у якому документі це визначено, суди оцінки не надали та не перевірили належності обґрунтування відповідачем виставлених їй балів в розрізі нормативних критеріїв, визначених у Додатку №5 до Порядку №640 та їх умотивованості.

Отже, суди попередніх інстанцій, обмежившись посиланням на те, що визначення та виставлення оцінки за виконані завдання є дискреційними повноваженням керівника, та фактично визнавши, що самого лише обґрунтування оцінки будь-якого змісту достатньо для висновку законність оспорюваного рішення, не відповіли на один з ключових аргументів позивачки, яким вона мотивувала свої вимоги, ініціюючи цей судовий розгляд.

З приводу посилань судів на те, що визначення та виставлення оцінки за виконані завдання є дискреційними повноваженням керівника, колегія суддів повторює, що суд не може втручатися у дискреційні повноваження відповідача в частині надання оцінки виставлених суб`єктом оцінювання балів і перебирати на себе дискреційні повноваження суб`єкта оцінювання щодо застосування критеріїв виставлення балів та обґрунтування виставленої оцінки, оскільки судом надається виключно юридична оцінка відповідності проведеної процедури оцінювання та її результатів вимогам Порядку. Отже, суд не може на власний розсуд визначати бали, які мав отримати державний службовець за виконання того чи іншого завдання, а також наводити власне обґрунтування виставленим балам.

Водночас адміністративний суд, відповідно до положень частини другої статті 2 КАС України, повинен перевірити та надати юридичну оцінку відповідності принципам проведеної адміністративної процедури щодо оцінювання та результатів оцінювання з критеріями оцінювання.

Отже, не заперечуючи наявності у суб`єкта оцінювання дискреційних повноважень щодо застосування критеріїв виставлення балів та обґрунтування виставленої оцінки, Верховний Суд зазначає, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їхня обґрунтованість і вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Отже, результати виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за відповідний рік, повинні містити належні та достатні обґрунтування, які б дозволяли встановити фактичні підстави виставлення того чи іншого балу державному службовцю, а не формальне цитування критеріїв виставлення балів.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що у випадку справи, що розглядається, має місце поверхневе дослідження судами першої та апеляційної інстанції обставин справи та ненадання оцінки всім ключовим доводам позовної заяви та підставам звернення до суду із цим позовом у частині, що стосується питання обґрунтованості результатів оцінювання позивачки, що в силу вимог процесуального закону зумовлює необхідність скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС України).

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Ураховуючи наведене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття цього касаційного провадження, Верховний Суд установив порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

В силу положень частини другої статті 353 КАС України, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові, та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити рівні права учасників процесу у наданні ними доказів для всебічного і повного дослідження та вивчення всіх обставин цієї справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.

Висновки щодо судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 327 341 345 349 353 355 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу адвоката Цимбали Ірини Зіновіївни, яка діє в інтересах ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15 травня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2023 року скасувати,

Направити справу №140/2857/23 на новий розгляд до Волинського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач суддіА.Г. Загороднюк Л.О. Єресько В.М. Соколов