ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 1540/3894/18
провадження № К/9901/16675/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Губської О. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної міграційної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Цховребової М. Г., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Бітова А. І., суддів: Лук`янчук О. В., Ступакової І. Г.
І. Суть спору
1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Державної міграційної служби України (далі - ДМС України), в якому, з урахування заяви про зміну предмету позову, просив визнати протиправним та скасувати наказ ДМС України від 23 грудня 2016 року № 348 в частині визнання недійсними (анульованими) бланків паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого 26 березня 2011 року Залізничним РВ Сімферопольського МУГУ МВС України в АР Крим на ім`я позивача, ІНФОРМАЦІЯ_1 , та паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , виданого 29 березня 2011 року органом "0103" ім`я ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що він набув громадянство України згідно з рішенням Головного правління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим від 15 березня 2011 року на підставі частини першої статті 8 Закону України "Про громадянство України".
2.1. В той же час позивачу стало відомо, що його паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 визнано недійсним на підставі наказу ДМС України від 23 грудня 2016 року № 348.
2.2. Позивач вказує, що підставою прийняття наказу ДМС України від 23 грудня 2016 року № 348 слугувала тимчасова окупація Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст та селищ Донецької та Луганської областей згідно з переліком населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, враховуючи положення статті 7 Закону України "Про основи національної безпеки України".
2.3. Позивач стверджує, що під час оформлення паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 він слідував встановленій законом процедурі та не допускав порушень чинного на той час законодавства.
2.4. Вважаючи наведений наказ таким, що не ґрунтується на вимогах закону, прийнятий поза встановленими підставами та порядком, та порушує право позивача як громадянина України посвідчувати свою особу та підтверджувати свою належність до громадянства України, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 26 березня 2011 року Залізничним РВ Сімферопольського МУГУ МВС України в АР Крим ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , місце народження: м. Газа, Палестина, видано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 .
4. 29 березня 2011 року органом "0103" ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , місце народження: Палестинська територія, видано паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 .
5. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 16 червня 2016 року у справі № 815/2636/16, яка набрала законної сили 08 вересня 2016 року: визнано неправомірними дії Головного управління ДМС України в Одеській області щодо відмови ОСОБА_1 у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон; зобов`язано Головне управління ДМС України в Одеській області повторно вирішити питання щодо оформлення та видачі ОСОБА_1 паспорту громадянина України для виїзду за кордон з урахуванням висновків суду
6. Наказом ДМС України від 23 грудня 2016 року № 348 "Про визнання недійсними бланків" у зв`язку з тимчасовою окупацією Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст та селищ Донецької та Луганської областей згідно переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року № 1085-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення", враховуючи положення статті 7 Закону України "Про основи національної безпеки України", наказано, зокрема: визнати недійсними (анульованими) бланк паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 .
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
7.1. Визнано протиправним та скасовано наказ ДМС України від 23 грудня 2016 року № 348 348 "Про визнання недійсними бланків" в частині визнання недійсними (анульованими) бланків паспорта громадянина України серія НОМЕР_1 та паспорта громадянина України для виїзду за кордон серія НОМЕР_2 .
8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з недотримання відповідачем у спірних правовідносинах процедури визнання недійсним бланку паспорту, передбачену Порядком оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302.
9. Зазначена позиція була підтримана і П`ятим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
10. У касаційній скарзі представник ДМС України, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
11. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що позивач не надав жодного доказу на підтвердження підстав набуття громадянства, ані під час оформлення паспорту громадянина України і паспорту громадянина України для виїзду за кордон, ані під час звернення до суду з цим позовом.
11.1. Наголошує, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 22 Закону України "Про громадянство України" прийняття особи до громадянства України здійснюється Президентом України шляхом видання Указів. Однак до ДМС України не надходила інформація про прийняття позивача до громадянства України відповідно до статті 9 Закону України "Про громадянство України".
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
12. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
13. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
14. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
15. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, визначаються Законом України від 18 січня 2001 року № 2235-III "Про громадянство України" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2235-III).
19. Згідно зі статтею 3 Закону № 2235-ІІІ громадянами України є:
1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України;
2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України "Про громадянство України" (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;
3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис "громадянин України", та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;
4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.
Особи, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, є громадянами України з 24 серпня 1991 року, зазначені у пункті 2, - з 13 листопада 1991 року, а у пункті 3, - з моменту внесення відмітки про громадянство України.
20. Статтею 5 Закону № 2235-ІІІ визначено, що документами, які підтверджують громадянство України, є: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; тимчасове посвідчення громадянина України; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну.
21. Згідно зі статтею 6 Закону № 2235-ІІІ громадянство України набувається: за народженням; за територіальним походженням; внаслідок прийняття до громадянства; внаслідок поновлення у громадянстві; внаслідок усиновлення; внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров`я, в дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім`ю або передачі на виховання в сім`ю патронатного вихователя; внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; у зв`язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; внаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України.
22. За приписами статті 8 Закону № 2235-ІІІ особа, яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра, син чи дочка, онук чи онука народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 року на території, яка стала територією України відповідно до Закону України "Про правонаступництво України", або яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра народилися або постійно проживали на інших територіях, що входили на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР), і є особою без громадянства або іноземцем, який подав зобов`язання припинити іноземне громадянство, та подала заяву про набуття громадянства України, а також її неповнолітні діти реєструються громадянами України. Іноземці, які є громадянами (підданими) кількох держав, подають зобов`язання припинити громадянство всіх цих держав. Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов`язання припинити іноземне громадянство подають декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства.
Датою набуття громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата реєстрації набуття особою громадянства України.
23. Пунктом 10.4 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13 квітня 2012 року № 320, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 02 липня 2012 року за № 1089/21401, який був чинним на час виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 320) передбачено, що погашаються, уважаються недійсними та знищуються паспорти: які обмінюються у зв`язку зі зміною (переміною) прізвища, імені та по батькові; у разі встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); у разі непридатності паспорта для користування (пошкодження з різних причин, утрата фотокартки); осіб, громадянство України яких припинено; знайдені, замість яких видано нові; померлих громадян; зіпсовані під час заповнення; оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України; не отримані власником протягом року.
У разі оформлення паспорта з порушенням вимог чинного законодавства керівником територіального органу (територіального підрозділу) проводиться службове розслідування, за результатами якого складається висновок у двох примірниках, який надсилається до Державної міграційної служби України для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу ДМС України. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС України, другий - у територіальному органі (підрозділі).
Якщо паспорт, який підлягає знищенню, видавався іншим територіальним підрозділом, до цього територіального підрозділу надсилається повідомлення за формою, наведеною у додатку 21 цього Порядку.
У випадках знищення паспортів, зіпсованих при заповненні, у Книзі обліку проставляється відмітка про псування паспорта із зазначенням номера і дати затвердження акта про знищення паспорта, а в графі 1 наклеюється вирізка з бланка паспорта громадянина України, де зазначено серію і номер паспорта.
24. Відповідно до пункту 108 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 302) паспорт визнається недійсним, вилучається, анулюється та знищується в разі:
коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною інформації, внесеної до паспорта (крім додаткової змінної інформації);
виявлення помилки в інформації, внесеній до паспорта;
непридатності паспорта для подальшого використання;
припинення громадянства України або скасування рішення про громадянство України;
коли він заявлений як втрачений або викрадений та прийнято рішення про оформлення нового паспорта;
смерті особи, якій було видано такий паспорт;
закінчення строку його дії або прийняття рішення про обмін такого паспорта до закінчення строку його дії;
оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства;
неотримання його заявником протягом року.
25. В силу пункту 109 Порядку № 302 у разі коли рішення про оформлення паспорта прийнято працівником з порушенням вимог законодавства, керівник відповідного територіального органу або територіального підрозділу ДМС проводить службову перевірку.
26. Визначення паспорту громадянина України для виїзду за кордон міститься у Положенні про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затвердженого постановою Верховної Ради України від 23 березня 2007 року № 719-V та означає документ, що посвідчує особу громадянина України під час перетинання ним державного кордону України та перебування за кордоном. Паспорт є власністю України.
27. Відповідно до пункту 3 наведеного Положення паспорт оформляється громадянам України, що досягали 18-річного віку і постійно проживають в Україні, - за їх особистим зверненням або зверненням законних представників таких громадян щодо одержання паспорта до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, за місцем проживання.
28. Постановою Кабінету Міністрів України від 07 травня 2014 року № 152 в редакції від 12 грудня 2014 року, яка діяла на момент видання ДМС України оскаржуваного наказу від 23 грудня 2016 року № 348 "Про визнання недійсними бланків" затверджено Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилущення (далі - Порядок № 152), пунктом 55 якого встановлено, що паспорт для виїзду за кордон вважається недійсним та знищується в разі:
1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною прізвища, імені та по батькові;
2) встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті для виїзду за кордон, записам в паспорті громадянина України або свідоцтві про народження);
3) непридатності паспорта для виїзду за кордон для подальшого використання;
4) припинення громадянства особи;
5) коли паспорт для виїзду за кордон знайдено, а замість нього видано новий паспорт для виїзду за кордон;
6) смерті особи, якій було видано такий паспорт;
7) зіпсуття паспорта для виїзду за кордон під час заповнення;
8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства.
29. Згідно з пунктом 56 Порядку № 152 у разі оформлення паспорта для виїзду за кордон з порушенням вимог законодавства керівник територіального органу чи підрозділу ДМС проводить службове розслідування. За результатами розслідування складається висновок у двох примірниках, який надсилається до ДМС для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу апарату ДМС. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС, другий - у територіальному органі або підрозділі ДМС.
30. Пунктом 57 Порядку № 152 передбачено, що паспорти для виїзду за кордон списує та знищує територіальний орган або підрозділ ДМС, а за кордоном - закордонна дипломатична установа України, які прийняли рішення про списання та знищення таких паспортів.
31. Відповідно до пункту 58 Порядку № 152 списання та знищення недійсних паспортів для виїзду за кордон здійснюється комісією у складі не менше трьох посадових осіб територіального органу або підрозділу ДМС, а за кордоном - закордонної дипломатичної установи України. Комісія складає акт про списання та знищення недійсних паспортів для виїзду за кордон у трьох примірниках.
32. Приписами пункту 60 Порядку № 152 обумовлено, що паспорти для виїзду за кордон, вилучені територіальним органом або підрозділом ДМС, а за кордоном - закордонною дипломатичною установою України, знищуються щомісяця згідно з актом про знищення паспортів для виїзду за кордон. Територіальний орган або підрозділ ДМС, а за кордоном - закордонна дипломатична установа України з використанням відомчої інформаційної системи вносить до бази даних Реєстру інформацію про факт знищення паспорта для виїзду за кордон та інформує про це територіальний орган або підрозділ ДМС, що видав паспорт для виїзду за кордон, а за кордоном - закордонну дипломатичну установу України.
VI. Позиція Верховного Суду
33. Зі змісту наведених правових норм слідує, що підстави для погашення, анулювання (визнання недійсними), знищення паспорту громадянина України, а також паспорту громадянина України для виїзду за кордон є вичерпними та окреслені у Порядках № 302 та № 152 відповідно.
34. Судами встановлено, що позивач отримав паспорт громадянина України та закордонний паспорт у березні 2011 року на підставі частини першої статті 8 Закону № 2235-ІІІ.
35. Так, оскаржуваним наказом ДМС України від 23 грудня 2016 року № 348 визнано недійсними (анульованими) бланки паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , які видано позивачу на території АР Крим з підстав тимчасової окупації АР Крим та з урахуванням положення статті 7 Закону України "Про основи національної безпеки України".
36. Наведене свідчить про відсутність жодної з підстав для визнання недійсним (анулювання) паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , перелік який врегульовано Порядком № 302 та Порядком № 152.
37. Слід зазначити, що вищевказані паспорти не вибували з користування позивача, не були втраченими, зіпсованими чи викраденими.
38. Верховний Суд звертає увагу, що в наказі ДМС України від 23 грудня 2016 року № 348 відсутнє посилання на норму Закону України "Про громадянство України" або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого його прийнято, а відтак посилання ДМС України у вступній частині оскаржуваного наказу на статтю 7 Закону України "Про основи національної безпеки України" не може бути підставою для визнання недійсними бланків, оскільки вказаний Закон не регулює спірні правовідносини.
39. Доводи ДМС України про те, що позивачем не надано доказів на підтвердження факту набуття громадянства України за територіальним походженням у порядку, визначеному законодавством, не є доказом правомірності дій ДМС України у спірних відносинах та не спростовують факту недотримання ним встановленого порядку визнання недійсним бланку паспорту.
40. Водночас слід зазначити, що відповідачем не надано доказів та судами не встановлено фактів, які б свідчили про подання позивачем під час оформлення паспорту громадянина України та паспорту громадянина України для виїзду за кордон свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, чи приховування позивачем будь-якого суттєвого факту, за наявності якого позивач не мав права набути громадянство України.
41. Отримавши паспорти Аль-Гафрі Камель надалі добросовісно вважав, що ним дотримано вимог закону щодо набуття громадянства України.
42. За таких обставин та правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.
43. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
44. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
45. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
46. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Державної міграційної служби України залишити без задоволення.
2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. А. Губська
Н. В. Шевцова