ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 160/17789/22

провадження № К/990/21087/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Єресько Л. О., Соколова В. М.

розглянув у порядку письмового провадження справу

за позовом керівника Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Магдалинівської селищної ради до Професійно-технічного училища № 88, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Дніпропетровська обласна державна адміністрація, про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання привести захисну споруду у стан готовності, провадження у якій відкрите

за касаційною скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 січня 2023 року (суддя Єфанова О. В.) і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року (судді: Бишевська Н. А., Добродняк І. Ю., Семененко Я. В.), та

Суть спору

У листопаді 2022 року керівник Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області (далі - Прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області) та Магдалинівської селищної ради з адміністративним позовом до Професійно-технічного училища № 88 (далі - ПТУ № 88), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність ПТУ № 88 з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки щодо незабезпечення готовності до використання за цільовим призначенням (укриття населення) захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 14372, розташованого за адресою: вул. Прозорова, 2А, смт. Магдалинівка, Новомосковський район, Дніпропетровська область;

- зобов`язати ПТУ № 88 (вул. Прозорова, 2А, смт. Магдалинівка, Новомосковський район, Дніпропетровська області, 51100, код ЄДРПОУ 21902066) вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 14372, за адресою: вул. Прозорова, 2А, смт. Магдалинівка, Новомосковський район, Дніпропетровська область.

Прокурор обґрунтував звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області і Магдалинівської селищної ради спираючись на положення статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), у зв`язку з чим пояснив, що державний інтерес, надто в умовах воєнного стану, полягає в тому, щоб створити належні умови для захисту життя і здоров`я людей від надзвичайних ситуацій, спричинених головно бойовими діями. Прокурор зазначив також про те, що його звернення до адміністративного суду спрямоване на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, в тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей.

Зазначення ГУ ДСНС у Дніпропетровській області одним із позивачів за цим позовом обґрунтоване покликанням на деякі приписи Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), та на положення Кодексу цивільного захисту України (стосовно повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій; далі - ДСНС) у поєднанні з правовими позиціями Верховного Суду щодо права прокурора на звернення до суду у тих випадках, коли уповноважений державний орган не реалізовує своїх повноважень (бездіє) і таким чином шкодить інтересам держави (постанови від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, від 25 лютого 2021 року у справі 912/9/20).

Магдалинівська селищна рада зазначена як один з позивачів на тій підставі, що за рішенням цього органу (від 04 лютого 2022 року № 2669-14/VIII) створений відділ цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами, який повинен здійснювати контроль за станом готовності захисних споруд.

Прокурор вважав, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області і Магдалинівська селищна рада в особі згаданого відділу - який, позаяк не є юридичною особою, не може, на думку прокурора, бути позивачем - наділені повноваженнями контролювати за готовністю (придатністю) захисних споруд до використання за призначенням й тому вони уповноважені здійснювати ці функції у спірних правовідносинах.

З погляду прокурора, невжиття цими органами дій щодо зобов`язання відповідача як балансоутримувача захисної споруди привести її у готовий стан для використання у строки, передбачені пунктом 10 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), є бездіяльністю компетентного органу. З уваги на те, що ця бездіяльність відбувається в умовах воєнного стану прокурор, одразу як тільки з`ясував усі обставини щодо ситуації навколо згаданої захисної споруди, звернувся з цим позовом до суду.

Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій та судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій

На території ПТУ № 88 за адресою: вул. Прозорова, 2А, смт. Магдалинівка, Новомосковський район, Дніпропетровська область, обліковується захисна споруда - протирадіаційне укриття № 14372, балансоутримувачем якого є ПТУ № 88.

На підставі інформації про стан готовності споруд цивільного захисту на території Новомосковського району Дніпропетровської області, отриманої від Новомосковського РУ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області (лист № 224 від 04 лютого 2022 року), Новомосковська окружна прокуратура 29 червня 2022 року внесла відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) за № 42022042110000033 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України (далі - КК України) за фактом невиконання балансоутримувачами вимог щодо належного утримання захисних споруд.

У межах цього кримінального провадження отримано: паспорт протирадіаційного укриття № 14372, облікову картку протирадіаційного укриття № 14372, акт стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 14372 від 29 червня 2022 року, акт перевірки, складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання - ПТУ № 88 вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 25 серпня 2021 року № 197; припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 25 серпня 2021 року № 179, винесений щодо ПТУ № 88.

В акті перевірки за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 25 серпня 2021 року № 197, в описі виявлених порушень (у пункті 6), зазначено про порушення статті 32, пунктів 15, 16 частини першої статті 20 Кодексу цивільного захисту України, оскільки заклад не забезпечив дотримання вимог законодавства щодо зберігання, утримання, обліку, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту (згідно з паспортом сховища (протирадіаційного укриття), що розташоване в смт. Магдалинівка, на вул. Прозорова, 2 А та належить ПТУ № 88.

Згідно з приписом про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 25 серпня 2021 року № 179 відповідач зобов`язаний вжити заходів, а саме: забезпечити дотримання вимог законодавства щодо зберігання, утримання, обліку, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту у строк до 14 жовтня 2021 року й тим самим забезпечити готовність захисної споруди № 14372 до укриття населення.

У розділі акта "Пояснення, зауваження або заперечення" щодо проведеного заходу державного нагляду (контролю) та складеного акта перевірки директор ПТУ № 88 Жевжик В.Я. зазначив, що захисна споруда не відповідає вимогам до споруд.

Згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 14372 від 29 червня 2022 року (складений Магдалинівською селищною радою в особі голови ради Дробітька В. А. і начальника відділу цивільного захисту, надзвичайних ситуацій, оборонної та мобілізаційної роботи Магдалинівської селищної ради Скляренка Г. І., за участю директора ПТУ № 88 Жевжика В. Я.) згадана захисна споруда оцінюється як нерекомендоване до використання.

Згідно з актом оцінки захисної споруди цивільного захисту № 14372 щодо можливості використання для укриття населення як найпростішого укриття від 2 серпня 2022 року, проведеної комісією у складі заступника голови Магдалинівської селищної ради Найка В. В., начальника відділу цивільного захисту, надзвичайних ситуацій, оборонної та мобілізаційної роботи Магдалинівської селищної ради Скляренка Г. І., головного інспектора ВЗНС Новомосковського РУ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області Кожушного С. А., консультанта Центру професійного розвитку педагогічних працівників відділу освіти селищної ради Кравчук С. І., в.о. головного спеціаліста з питань цивільного захисту Новомосковської райдержадміністрації Прімака В. А., у присутності майстра виробничого навчання ПТУ № 88 Завийбороди Р. В., вказана захисна споруда оцінюється як обмежено готова до прийняття осіб, що укриваються.

У судових рішеннях зазначено також, що 09 серпня 2022 року в рамках кримінального провадження № 42022042110000033 проводився огляд протирадіаційного укриття № 14372 за участі головного інспектора відділу запобігання надзвичайним ситуаціям НРУ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області Кожушного С. А. та представника закладу - в.о. директора ПТУ № 88 Завийбороди Р. В.

Спеціаліст з цивільного захисту, зваживши на виявлені недоліки під час огляду споруди цивільного захисту, згідно з додатком 13 до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту" наказу Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579, зробив висновок (викладений у листі Новомосковського районного управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області № 931 від 11 серпня 2022 року), що захисну споруду - протирадіаційне укриття № 14372, слід вважати як "не готове" до використання за призначенням.

Про виявлені недоліки Прокурор повідомив балансоутримувача листом від 13 жовтня 2022 року № 04/62-3545вих22.

Прокурор зазначив, що відповідач не вжив відповідних заходів, про що свідчить акт оцінки захисної споруди цивільного захисту № 14372 щодо можливості використання для укриття населення як найпростішого укриття від 11 жовтня 2022 року, проведеної комісією у складі головного спеціаліста з питань цивільного захисту Новомосковської райдержадміністрації Прімака В. А., начальника відділу цивільного захисту, надзвичайних ситуацій, оборонної та мобілізаційної роботи Магдалинівської селищної ради Скляренка Г.І., головного Інспектора ВЗНС Новомосковського РУ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області Кожушного С. А., у присутності директора ПТУ № 88 Жевжика В. Я., згідно з яким вказана захисна споруда оцінюється як "обмежено готова" до прийняття осіб, що укриваються та підлягає капітальному ремонту.

На запит керівника Новомосковської окружної прокуратури від 26 вересня 2022 року № 04/62-3286вих-22 про вжиті заходи щодо приведення захисної споруди № 14372 у стан готовності, Департамент освіти і науки Дніпропетровської обласної державної адміністрації (до сфери управління, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2017 року № 831-р, якої належить ПТУ № 88) надіслав листа від 30 вересня 2022 року № 4054/0/211-22, у якому зазначив про те, що відповідно до чинного законодавства утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється балансоутримувачем, яким - щодо захисної споруди № 14372 - є ПТУ № 88. Цей заклад є окремою юридичною особою державної форми власності, підпорядковується Міністерству освіти і науки України.

Новомосковська окружна прокуратура скерувала до ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області також лист від 16 серпня 2022 року № 04/62-2723 вих-22 щодо звернення до суду із позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у стан, готовий для використання.

У відповідь ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області листом від 26 серпня 2022 року № 4901-5184/4903 повідомило, що згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням на період дії режиму воєнного стану в Україні не здійснюється.

Цим листом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області повідомило, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням на період дії режиму воєнного стану в Україні не здійснюється, що передбачає неможливість органу ДСНС вжити заходів державного нагляду (контролю) для зобов`язання відповідача привести захисту споруду у готовий для використання стан.

Новомосковська окружна прокуратура скерувала також запит від 08 серпня 2022 року № 04/62-2622 вих22 до Магдалинівської селищної ради щодо звернення до суду із позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у стан, готовий для використання.

Магдалинівська селищна рада листом від 12 серпня 2022 року № 05-25-1781/0/2-22 повідомила, що протирадіаційне укриття № 14372 за адресою: смт. Магдалинівка, вул. Прозорова, 2А, перебуває на балансі ПТУ № 88, закладу державної форми власності.

За описаних обставин Прокурор, після того, як отримав зазначену інформацію, дійшов висновку, що як балансоутримувач (ПТУ № 88), так і Магдалинівська селищна рада усунулися від здійснення заходів щодо приведення захисної споруди, розташованої на території ПТУ № 88, до належного стану, а органи ДСНС у Дніпропетровській області, на які покладено обов`язок контролювати стан готовності захисних споруд цивільного захисту на період режиму воєнного стану в Україні, цього контролю не здійснюють. Тому Прокурор, покликаючись на статтю 23 Закону № 1697-VII, статтю 53 КАС України, статтю 32 Кодексу цивільного захисту України, пункти 3, 9 Порядку № 138, звернувся з цим позовом до адміністративного суду.

Розглянувши справу по суті спору, Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 13 січня 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року, відмовив у задоволенні позовних вимог.

Касаційне оскарження

У касаційній скарзі керівник Дніпропетровської обласної прокуратури просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 січня 2023 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року та ухвалити нове рішення про задоволення цього позову в повному обсязі.

Касаційну скаргу подано з підстав, передбачених пунктами 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: автор зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення висновків Верховного Суду щодо застосування частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частин 4, 5 статті 53 КАС України, статей 16, 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» викладених у постановах Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі № 520/2796/19, від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20.

Крім того, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень статей 1, 8, 13 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», пункту 5 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (в редакції станом на 29 жовтня 2022 року).

Також заявник, посилаючись на приписи підпунктів «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України, вказує, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а справа становить значний суспільний інтерес, оскільки відбулися суттєві зміни в правовому регулюванні питань звернення органів ДСНС з позовами, зокрема, з приводу приведення у готовність споруд цивільного захисту для укриття населення.

Верховний Суд ухвалою від 17 серпня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 січня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Нормативно-правове регулювання

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 16 Закону № 3166-VI центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії, бюро.

Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.

Відповідно до статті 1 Закону № 389-VIII воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Відповідно до частини другої статті 9 Закон № 389-VIII Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

Згідно з частиною першою статті 122 Закону № 389-VIII в умовах правового режиму воєнного стану суди, органи та установи системи правосуддя діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією України та законами України.

Скорочення чи прискорення будь-яких форм судочинства забороняється (частина друга статті 26 Закону № 389-VIII).

Відповідно до статті 13 Закону № 389-VIII нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, що обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану, тимчасово не застосовуються.

За текстом частини першої статті 8 Закону № 389-VIII в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану: 1) встановлювати (посилювати) охорону об`єктів критичної інфраструктури та об`єктів, що забезпечують життєдіяльність населення, і вводити особливий режим їх роботи. Порядок встановлення (посилення) охорони таких об`єктів та їх перелік, що із введенням воєнного стану підлягають охороні, а також порядок особливого режиму їх роботи затверджуються Кабінетом Міністрів України; 18) встановлювати порядок використання фонду захисних споруд цивільного захисту; .

У місцевостях, де ведуться бойові дії, запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану покладається безпосередньо на військове командування та військові адміністрації (у разі їх утворення) (частини друга статті 8 Закону № 389-VIII).

Відповідно до частини першої статті 6 Кодексу цивільного захисту України цивільний захист забезпечується з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про національну безпеку України", суб`єктами, уповноваженими захищати населення, території, навколишнє природне середовище і майно, згідно з вимогами цього Кодексу - у мирний час, а також в особливий період - у межах реалізації заходів держави щодо оборони України.

За текстом частини другої статті 171 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту: 1) організовує та забезпечує керівництво Кабінету Міністрів України єдиною державною системою цивільного захисту; 16) реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; 39) здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами; 47) складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи; 48) звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом; 51) перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти; 52) подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту; 54) застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки; .

Відповідно до частини першої статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Відповідно до частин п`ятої, шостої Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні" Державній службі України з надзвичайних ситуацій доручено невідкладно разом з обласними, Київською міською державними адміністраціями, іншими державними органами, установами, підприємствами, організаціями всіх форм власності привести єдину державну систему цивільного захисту, її функціональні та територіальні підсистеми у готовність до виконання завдань за призначенням в особливий період; обласним, Київській міській державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування доручено утворити ради оборони та забезпечити сприяння військовому командуванню у запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану.

Відповідно до пункту 1 Положення № 1052 Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до статті 47 Кодексу цивільного захисту України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, за діяльністю аварійно-рятувальних служб відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", цього Кодексу та інших законодавчих актів.

За частиною першою статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно з частиною четвертою статті 4 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

За частинами першою-третьою статті 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки можуть бути оскаржені до суду в установлений законом строк.

За текстом частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від вимог, визначених нормативно-правовими актами або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації аварій та їх наслідків; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Згідно з частиною другою статті 70 Кодексу цивільного захисту України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

За текстом пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань: 48) складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; 52) застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки; .

Завданням адміністративного судочинства у силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

В силу частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Приписами частини п`ятої статті 53 КАС України обумовлено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру»), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

За приписами абзаців 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Висновки Верховного Суду

Під час розгляду цієї справи Верховний Суд керується частиною третьою статті 341 КАС України, в якій обумовлено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Варто зауважити, що після відкриття касаційного провадження у цій справі, Верховний Суд, зокрема у справі № 240/18400/23 сформував висновок у правовідносинах, які стосуються права прокурора на звернення до адміністративного суду в інтересах ДСНС з позовами про зобов`язання вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення такого захисту проявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неефективною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Варто зазначити, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен зазначити, а суд - перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

У справі, що розглядається, прокурор у поданому ним позові позивачем визначає ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та Магдалинівську селищну раду, вказуючи на невжиття ними достатніх заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту у стан, придатний для її використання за призначенням.

Як на підставу для звернення до суду прокурор посилався на частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» й зазначив, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області як спеціально уповноважений орган на здійснення контролю за утриманням і станом готовності споруд цивільного захисту, не вживав заходів, спрямованих на зобов`язання балансоутримувача привести зазначену захисну споруду у стан готовності.

Отже, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Дніпропетровській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.

Варто зазначити, що питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС уже досліджувалося Верховним Судом у справах № 520/16197/23 та № 400/10777/23.

Так, у справах № 520/16197/23 та № 400/10777/23 прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі одного з територіальних органів ДСНС з позовом до балансоутримувача з вимогами привести захисну споруду у належний стан.

Разом з цим у вказаних справах прокурор обґрунтовував підставу для представництва інтересів держави бездіяльністю територіального органу ДСНС, який би мав звернутися до суду самостійно як спеціальний орган, до повноважень якого належить контроль за станом захисних споруд.

У справі № 520/16197/23 прокурор наполягав на тому, що територіальні органи ДСНС з прийняттям Закону України від 06.10.2022 № 2655-IX, яким внесено зміни до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, уповноважені звертатися до адміністративного суду з позовами, що випливають з їхньої компетенції.

У постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 та від 30 січня 2025 року у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 30 січня 2025 року у справі № 400/10777/23, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Водночас указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України);

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України);

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51 Кодексу цивільного захисту України).

З 29.10.2022 набрали чинності норми Закону України від 06.10.2022 №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Незважаючи на вказані зміни у Кодексі цивільного захисту України, норми Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052), на момент звернення прокурора до суду (у справі №400/10777/23 - серпень 2023 року), змінені не були.

На час виникнення спірних правовідносин механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку визначався Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок №138).

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Згідно з пунктом 12 Порядку №138 (у редакції, чинній на час звернення до суду; у справі № 400/10777/23 - серпень 2023 року) здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових і позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Проте самостійне звернення до суду органу ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання як захід контролю Законом № 877-V не передбачено.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.

За висновком Верховного Суду, коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилося, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву.

У контексті викладеного, Верховний Суд звернув увагу на загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), передбачені статтею 4 Закону № 877-V, відповідно до частини четвертої якої орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Так, виключно законами встановлюються:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Указані норми, за висновком Верховного Суду, також визначають прямий зв`язок між законодавчим положенням і повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

Аналогічні висновки щодо відсутності у ДСНС, а, як наслідок, і в прокурора в особі ДСНС повноважень на звернення до суду з позовом до балансоутримувача захисної споруди щодо приведення її у належний стан були викладені Верховним Судом також у постановах від 24 січня 2025 року у справі № 520/13228/23, від 24 січня 2025 року у справі № 520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі № 560/17801/23, від 30 січня 2025 року у справі № 400/4928/22, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 12 лютого 2025 року у справі № 240/18400/23.

У доводах касаційної скарги автор вказує на неврахування судами попередніх інстанцій правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області.

Дійсно, у вказаній справі спірні правовідносини виникли у зв`язку з необхідністю привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення).

Водночас справа № 820/4717/16 передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, тобто з підстав порушення правил предметної підсудності.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу № 820/4717/16, погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

При цьому правова позиція у вказаній справі була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Разом з цим, на момент звернення прокурора із позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», яка відрізняється від редакції цієї статті, чинної на момент звернення прокурора із цим позовом.

Наведене свідчить, що обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їхнє нормативно-правове регулювання є відмінними від цієї справи, тому висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до обставин цієї справи.

Повертаючись до обставин цієї справи, Суд на підставі аналізу зазначених норм законодавства та висновків Верховного Суду, викладених, зокрема, у справах № 520/16197/23 та № 400/10777/23, констатує, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень територіального органу ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

Таким чином, прокурор у позовній заяві визначив територіальний орган ДСНС, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Щодо обсягу повноважень Магдалинівської селищної ради варто вказати на таке.

У позовній заяві прокурором наведені обґрунтування свого звернення до суду, зводяться до того, що органи ДСНС у Дніпропетровській області, на яких законом покладено контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту на період режиму воєнного стану в Україні такий контроль не здійснюють, а Магдалинівська селищна рада повідомила, що протирадіаційне укриття № 14372 перебуває на балансі Професійно-технічного училища №88, закладу державної форми власності, який є власністю Міністерства освіти України. Отримавши зазначену інформацію, та вважаючи , що як балансоутримувач так і Магдалинівська селищна рада усунулись від здійснення заходів щодо приведення захисної споруди розташованої на території ПТУ № 88, і їх дії є свідченням неналежного виконанням повноважень щодо організації та забезпечення цивільного захисту на території громади в умовах воєнного стану, прокурор, звернувся до суду в інтересах держави з вимогами визнання протиправною бездіяльності ПТУ № 88 та зобов`язання саме ПТУ вжити відповідних заходів.

Як зазначено у постанові Верхового Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень.

Суд погоджується із наявністю інтересів держави у забезпеченні учасників освітньої діяльності безпечними умовами здобуття освіти, так само як і жителів Магдалинівської громади, які в умовах воєнного стану повинні мати можливість скористатись укриттям цивільного захисту у випадку необхідності.

Однак, прокурор, звернувшись із цим позовом визначив одним із позивачів ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та заявив позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача та просить зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди.

Прокурор не заявляє про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

З огляду на наведене, ні Кодекс цивільного захисту населення України, ані інший закон України не передбачає повноважень ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області і Магдалинівської селищної ради (як органу місцевого самоврядування) на звернення до адміністративного суду з позовом, який поданий у цій справі, то прокурор теж не має законних підстав для звернення до суду з такими вимогами в особі зазначених суб`єктів.

Описані обставини, якби були виявлені на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі, дали б підстави для повернення позовної заяви відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України. Та якщо ці обставини виявлені на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини першої статті 240 КАС України).

Такі наслідки недотримання вимог процесуального закону щодо підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави (вже в умовах воєнного стану) за подібних правовідносин і їх нормативного регулювання, Верховний Суд підтримав, з-поміж інших, у справах № 160/9125/22 (постанова від 29 серпня 2023 року), № 260/4120/22 (постанова від 03 серпня 2023 року), № 400/4238/22 (постанові від 21 грудня 2023 року), які колегія суддів теж бере до уваги під час розгляду цієї справи.

Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Переглянувши оскаржувані судові рішення колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для їх скасування з огляду на те, що відсутність у суб`єкта владних повноважень підстав для звернення до адміністративного суду має наслідком залишення позову без розгляду.

Керуючись статтями 341 345 349 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу керівника Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області задовольнити частково.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 січня 2023 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року у справі № 160/17789/22 скасувати.

3. Позовну заяву керівника Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Магдалинівської селищної ради до Професійно-технічного училища № 88, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Дніпропетровська обласна державна адміністрація, про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання привести захисну споруду у стан готовності - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Л. О. Єресько

В. М. Соколов