ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 березня 2025 року
м. Київ
справа № 160/19062/21
провадження № К/990/1595/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 (суддя Турлакова Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.12.2024 (головуючий суддя Шальєва В.А., судді Іванов С.М., Чередниченко В.Є.)
у справі № 160/19062/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Промислова компанія "ДТЗ"
до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області
про визнання протиправними та скасування постанов.
1. У жовтні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Промислова компанія "ДТЗ" звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, в якій просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу від 29.09.2021 № 11.01-22.01 в розмірі 51 000,00 грн;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу від 29.09.2021 № 11.01-22.02 в розмірі 51 000,00 грн;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу від 29.09.2021 № 11.01-22.03 в розмірі 51 000,00 грн.
2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 10.01.2022 у задоволенні позову відмовив.
3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 21.07.2022 апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Промислова компанія "ДТЗ" задовольнив. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.01.2022 у справі №160/19062/21 скасував та прийняв нову постанову про задоволення позову. Постанову про накладення штрафу від 29.09.2021 № 11.01-22.01 в розмірі 51000,00грн визнав протиправною та скасував. Постанову про накладення штрафу від 29.09.2021 № 11.01-22.02 в розмірі 51000,00 грн визнав протиправною та скасував. Постанову про накладення штрафу № 11.01-22.03 від 29.09.2021 року в розмірі 51000,00 грн визнав протиправною та скасував. Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Промислова компанія "ДТЗ" судовий збір у розмірі 5049 грн.
4. Верховний Суд ухвалою від 31.10.2022 відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.07.2022 у справі № 160/19062/21.
5. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 16.10.2024, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.12.2024, заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "Промислова компанія "ДТЗ" про заміну сторони виконавчого провадження у справі №160/19062/21 задовольнив. Замінив сторону виконавчого провадження боржника - Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області (код ЄДРПОУ 39788766) у виконавчому листі, виданому 25.10.2022 про стягнення судових витрат зі сплати судового збору в розмірі 5049,0 грн на нового боржника - Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці (ЄДРПОУ 44729283).
6. Замінюючи сторону виконавчого провадження, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що з 05.12.2022 діяльність та адміністративна компетенція управління Держпраці у Дніпропетровській області як суб`єкта владних повноважень припинилася, а його функції і зобов`язання у публічно-правових відносинах перейшли до іншого державного органу - Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці, яке є його правонаступником у спірних правовідносинах.
7. Не погодившись з ухвалою та постановою судів попередніх інстанцій, Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці оскаржило їх у касаційному порядку.
8. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми права, а саме:
- статтю 104 Цивільного кодексу України: суди не врахували, що ліквідація юридичної особи є формою припинення без правонаступництва. Відповідно до цієї норми, при ліквідації припиняються всі права і обов`язки юридичної особи, які не передаються іншим суб`єктам;
- статті 52 та 379 КАС України: суди помилково застосували механізм заміни сторони у виконавчому провадженні, оскільки така заміна можлива лише у разі правонаступництва, яке не має місця у випадку ліквідації;
- неправильне тлумачення змісту постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці» від 12.01.2022 №14 (далі - Постанова №14);
- порушення судами частини 5 статті 15 Закону України «Про виконавче провадження», оскільки Південно-Східне міжрегіональне управління не є юридичним правонаступником Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області у розумінні Закону, адже воно не набуло і не могло набути обов`язків, які випливають із судових рішень, прийнятих до моменту його утворення.
9. Скаржник наголошує на тому, що виконання рішення, адресованого іншій юридичній особі, порушує інтереси Південно-Східного міжрегіонального управління, яке не є стороною оскаржуваних правовідносин. Така заміна створює ризики для подальшої правозастосовної практики, оскільки ставить новоутворений орган у становище, де він фактично зобов`язується виконувати обов`язки, які не належали йому згідно з його функціональним призначенням та юридичним статусом.
10. Відзиву на касаційну скаргу не надійшло. Копія ухвали Верховного Суду від 28.01.2025 про відкриття касаційного провадження у справі направлена всім учасникам судового процесу через підсистему «Електронний Суд».
11. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
12. Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
13. За правилами частини першої статті 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
14. Частиною четвертою статті 379 КАС України передбачено, що положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.
15. Згідно зі статтею 1 Закону України «Про виконавче провадження» від 02.06.2016 №1404-VIII (далі - Закон №1404-VIII) виконавчим провадженням як завершальною стадією судового провадження і примусового виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) вважається сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
16. Відповідно до частини другої статті 6 Закону №1404-VIII рішення про стягнення коштів з державних органів, державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ, рішення про стягнення коштів за час роботи стягувача на посаді помічника-консультанта народного депутата України, у тому числі при звільненні з такої посади, виконуються органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.
17. Відповідно до частини п`ятої статті 15 Закону України «Про виконавче провадження» у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
18. З аналізу наведених норм вбачається, що сторона виконавчого провадження заміняється внаслідок вибуття на правонаступника.
19. У постанові від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16 Верховний Суд констатував, що виконавче провадження є однією зі стадій судового провадження, яка його завершує. Ця стадія розпочинається з набранням судовим рішенням законної сили або за інших умов, установлених законом. Сторони судового провадження на стадії виконавчого провадження набувають відповідної процесуальної якості, користуються правами та несуть певні обов`язки, зумовлені статусом сторони. За законом на стадії виконавчого провадження можлива заміна сторони виконавчого провадження. Така заміна є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво. Законодавством установлено головну умову, за якої обов`язки боржника може бути перекладено на іншу особу, - це вибуття сторони виконавчого провадження.
20. У постанові від 18.03.2024 у справі № 826/6799/15 Верховний Суд зазначив, що підставами для залучення до участі у справі правонаступника сторони суб`єкта владних повноважень є або припинення суб`єкта владних повноважень в результаті реорганізації чи ліквідації, або повне чи часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень до іншого (іншим), внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
21. Якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.
22. Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень.
23. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.12.2021 у справі № 9901/348/19 зазначила, що публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому.
24. При цьому, обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
25. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу.
26. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
27. Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) іншому або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
28. У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
29. Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
30. При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
31. Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
32. Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
33. Аналіз наведеного вище законодавства та судової практики свідчить про те, що адміністративне правонаступництво є відмінним від правонаступництва, передбаченого нормами цивільного законодавства. У зв`язку з цим, Суд відхиляє посилання скаржника на статтю 104 Цивільного кодексу України як підставу для скасування судових рішень у цій справі.
34. Також не знайшли свого підтвердження доводи касаційної скарги про порушення судами попередніх інстанцій положень частини 5 статті 15 Закону України «Про виконавче провадження».
35. У межах вирішення питання, яке є предметом розгляду в цій справі, для встановлення факту правонаступництва визначальним є встановлення або припинення Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області або переходу його функцій (адміністративної компетенції), з яких виник спір, до Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці.
36. У цій справі спір виник щодо визнання протиправними та скасування постанов про накладення штрафу.
37. Отже, спір у цій справі виник у відносинах, пов`язаних із реалізацією Державною службою України з питань праці в особі її територіального органу - Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області - компетенції з державного контролю за дотриманням законодавства про працю.
38. Пунктом 1 Постанови №14 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з питань праці за переліком, згідно з додатком 1, зокрема Управління Держпраці в Дніпропетровській області.
39. Пунктом 2 Постанови №14 вирішено утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці за переліком, згідно з додатком 2, зокрема Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці.
40. Пунктом 3 Постанови №14 установлено, що територіальні органи Державної служби з питань праці, які ліквідуються, згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Державної служби з питань праці і прийняттям рішення про можливість забезпечення здійснення такими органами повноважень та функцій територіальних органів, що ліквідуються. Таке рішення приймається Державною службою з питань праці після здійснення заходів, пов`язаних із внесенням до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань даних про міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці, що утворені згідно з пунктом 2 цієї постанови, затвердження положень про них, структур, штатних розписів, кошторисів та заповненням 30 відсотків вакансій.
Міжрегіональні територіальні органи Державної служби з питань праці, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, виконують завдання і функції територіальних органів Державної служби з питань праці, які ліквідуються, згідно з пунктом 1.
41. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Державної служби України з питань праці від 17.01.2022 №29 «Про ліквідацію Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області» із змінами, внесеними наказом від 25.01.2022 №17, вирішено питання про ліквідацію як юридичної особи публічного права Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, призначено голову ліквідаційної комісії та серед іншого, останньому наказано забезпечити здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією.
42. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці 27.09.2022 зареєстроване як юридична особа.
43. Наказом Державної служби України з питань праці від 23.09.2022 №167 затверджено Положення про Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці.
44. Згідно з пунктом 1 цього Положення Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці поширює свої повноваження на територію Кіровоградської, Дніпропетровської та Запорізької областей.
45. Наказом Державної служби України з питань праці від 02.12.2022 №232 "Про можливість забезпечення здійснення повноважень та виконання функцій" погоджено пропозицію Південно-Східного міжрегіональною управління Державної служби з питань праці щодо можливості забезпечення здійснення повноважень та виконання функцій, визначених Положенням про Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці з 05.12.2022. У зв`язку з цим Управлінню Держпраці у Кіровоградській області, Головному управлінню Держпраці у Дніпропетровській області та Головному управлінню Держпраці у Запорізькій області наказано припинити з 05.12.2022 здійснення повноважень та виконання функцій з реалізації державної політики у відповідних сферах.
46. Враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини, норми чинного законодавства та сталу судову практику, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що держава не відмовилася від функцій, які виконувала Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області, діяльність якого припинено, а функції та повноваження цього органу передані Південно-Східному міжрегіональному управлінню Державної служби з питань праці, тому Дніпропетровський окружний адміністративний суд законно і обґрунтовано замінив сторону виконавчого провадження у справі №160/19062/21 її правонаступником, а саме Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області на його правонаступника - Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці.
47. Також аналогічна правова позиція щодо заміни сторони виконавчого провадження з територіального органу Державної служби з питань праці міжрегіональним територіальним органом Державної служби з питань праці висловлена Верховним Судом у постанові від 30.05.2024 у справі № 620/9634/21.
48. Отже, доводи касаційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками, наведеними вище у цій постанові.
49. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
50. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
51. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 2 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.12.2024 у справі №160/19062/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб