ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 листопада 2022 року
м. Київ
справа №160/20449/21
провадження № К/990/16781/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Уханенка С. А.,
секретаря судового засідання Жидецької В. В.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області про визнання бездіяльності протиправною та стягнення коштів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року (суддя Маковська О. В.) і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року (судді: Круговий О. О., Баранник Н. П., Шлай А. В.) та
в с т а н о в и в:
1. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (далі - ГУ НП в Дніпропетровській області), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ГУ НП в Дніпропетровській області щодо непроведення своєчасного розрахунку при звільненні із ОСОБА_1 ;
- стягнути з ГУ НП в Дніпропетровській області на користь ОСОБА_1 середнє грошове забезпечення за весь час затримки розрахунку при звільненні за період з 11 травня 2021 року по 06 жовтня 2021 року в сумі 59843,80 грн, без урахування податків й інших обов`язкових платежів.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ОСОБА_1 в день його звільнення зі служби в поліції (11 травня 2021 року) не виплатили одноразової грошової допомоги при звільненні. Остаточний розрахунок при звільненні з поліції проведений лише 06 жовтня 2021 року.
Позивач вважав, що питання відповідальності за затримку розрахунку при звільненні поліцейських зі служби в поліції (так само як, приміром, за затримку виплати грошового забезпечення, коштів за період вимушеного прогулу на виконання рішення суду, одноразової грошової допомоги при звільненні, компенсації за невикористану відпустку, які не є складовими грошового забезпечення) не врегульовані положеннями спеціального законодавства, яке визначає порядок, умови, склад, розміри виплати грошового забезпечення.
У такому випадку, на думку позивача, мають застосовуватися положення Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), стаття 117 якого передбачає виплату середнього заробітку за весь час затримки розрахунку по день фактичного розрахунку. За розрахунками позивача, сума коштів, яка підлягає нарахуванню за затримку виплати йому одноразової грошового допомоги при звільненні, становить 59843,80 грн, у зв`язку з чим заявлений цей позов.
3. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
Відповідно до наказу ГУ НП в Дніпропетровській області від 11 травня 2021 року № 197о/с ОСОБА_1 звільнений зі служби у поліції за пунктом 7 частини першої статті 77 (за власним бажанням) Закону України [від 02 липня 2015 року № 580-VIII] «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) з 11 травня 2021 року.
Остаточний розрахунок з позивачем, тобто виплата одноразової грошової допомоги при звільненні, відбувся 06 жовтня 2021 року.
На думку позивача, позаяк розрахунок був несвоєчасний (не в день звільнення), він - на підставі статей 116 117 КЗпП України - вимагає стягнути з ГУ НП в Дніпропетровській області середнє грошове забезпечення за весь час затримки розрахунку при звільненні.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
4. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 14 квітня 2022 року задовольнив позовні вимоги. Визнав протиправною бездіяльність ГУ НП в Дніпропетровській області щодо непроведення своєчасного розрахунку при звільненні із ОСОБА_1 ; стягнув з ГУ НП в Дніпропетровській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час затримки повного розрахунку при звільненні за період з 12 травня 2021 року по 06 жовтня 2021 року у сумі 61069,24 грн без урахування податків та інших обов`язкових платежів.
5. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 21 червня 2022 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року в частині стягнення на користь ОСОБА_1 суми середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні у розмірі 61069,24 грн та прийняв в цій частині нове рішення, яким стягнув з ГУ НП в Дніпропетровській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час затримки повного розрахунку при звільненні за період з 12 травня 2021 року по 06 жовтня 2021 року в сумі 59843,80 грн. В решті рішення суду першої інстанції залишене без змін.
6. Суди першої і апеляційної інстанцій вважали, що позивач мав отримати одноразову грошову допомогу при звільненні не пізніше дня звільнення. Однак її виплатили тільки 06 жовтня 2021 року, тобто затримали на 148 днів. На думку судів попередніх інстанцій, спеціальне для цих правовідносин законодавство, зокрема Закон № 580-VIII, не містить норм, які б передбачали відповідальність за несвоєчасний розрахунок при звільненні з поліції. Тому у цьому випадку до спірних правовідносин можна застосувати загальні положення трудового законодавства, зокрема статтю 117 КЗпП України, яка таку відповідальність передбачає.
Щодо доводів відповідача про застосування до спірних правовідносин пункту 8 розділу VI Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та здобувачам вищої освіти закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 квітня 2016 року № 260 (далі - Порядок № 260) суд апеляційної інстанції зазначив, що період затримки розрахунку при звільненні значно перевищує два місяці з моменту звільнення й відповідач не надав суду ніяких доказів того, що виплата вихідної допомоги проведена протягом п`яти днів з моменту перерахування відповідних коштів. Тому, за текстом постанови суду, на користь позивача підлягає стягненню середній заробіток за весь час затримки розрахунку відповідно до приписів статті 117 КЗпП України.
Суди попередніх інстанцій зауважили, що за аналогічних обставин подібний підхід висловив Верховний Суд у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 806/2164/16, від 29 січня 2020 року у справі № 440/4332/18, від 13 лютого 2020 року у справі № 809/698/16, від 06 березня 2020 року у справі №1240/2162/18, від 27 квітня 2020 року у справі № 812/639/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 814/480/17.
Суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції в частині суми стягнення з тих мотивів, що розрахунок суми середнього грошового забезпечення має здійснюватися, на його думку, відповідно до Порядку № 260. Спираючись на пункт 9 розділу І Порядку № 260 цей суд виснував, що середній заробіток за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивача, має розраховуватися шляхом множення розміру середньоденного заробітку на кількість календарних днів (за період затримки виплати). Зважаючи на суму середньоденного грошового забезпечення позивача за два останніх місяці при звільненні у зіставленні з кількістю днів затримки (148 днів) розмір середнього грошового забезпечення за весь час затримки при звільненні, за розрахунками суду апеляційної інстанції, становить 59 843,80 грн. (404,35 грн х 148 (календарних днів).
Касаційне оскарження
7. У касаційній скарзі ГУ НП в Дніпропетровській області просить скасувати судові рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
Касаційну скаргу її автор подав з підстави, встановленої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим зазначив, що наразі немає висновку Верховного Суду щодо питання нарахування і виплати компенсації за затримку виплати одноразової грошової допомоги при звільненні [зі служби в поліції] за умови, що розрахунок при звільненні відбувся з дотриманням строків, установлених пунктом 8 розділу VI Порядку № 260.
Ухвалою від 15 серпня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження з цієї підстави.
Відповідач вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин приписи статей 116 117 КЗпП України, оминувши увагою той факт, що строк виплати одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби в поліції визначений пунктом 8 Розділу VI Порядку № 260. Іншими словами, питання щодо згаданої виплати врегульоване спеціальними нормами й застосовувати у такому випадку приписи трудового законодавства не було підстав.
Спираючись на приписи пункту 8 Розділу VI Порядку № 260 ГУ НП в Дніпропетровській області зазначило також, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги, що відповідно до довідки УФЗБО ГУНП від 02 грудня 2021 року №1551 кошти на виплату одноразової грошової допомоги при звільненні поліцейським, звільненим у травні 2021 року, надійшли на рахунок ГУ НП в Дніпропетровській області 04 жовтня 2021 року, а одноразова грошова допомога при звільненні була перерахована ОСОБА_1 на особовий банківський рахунок 06 жовтня 2021 року, тобто протягом трьох робочих днів після надходження коштів на рахунок ГУ НП в Дніпропетровській області.
Покликаючись на пункт 14 постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393 «Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським, співробітникам Служби судової охорони та членам їхніх сімей» (далі - Порядок № 393) відповідач додав, що одноразова та щорічна грошова допомога, передбачена пунктами 10 і 11 цієї постанови, виплачується Міністерством оборони, Міністерством внутрішніх справ, Національною поліцією, <…> за рахунок коштів, виділених у державному бюджеті для їх утримання.
8. Представник позивача - адвокат Цибань Р. Ю. подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін.
З погляду представника позивача, посилання на Порядок № 260, надто на пункт 8 розділу VI, у цьому контексті є недоречним, адже, як пише автор відзиву, ОСОБА_1 у позовній заяві вказав на протиправну бездіяльність ГУ НП в Дніпропетровській області щодо порушення порядку розрахунку з ним при його звільненні, тобто невиплати усіх належних сум в день звільнення відповідно до статей 47 166 КЗпП України, а не про неправомірні дії ГУ НП в Дніпропетровській області щодо порушень виплати позивачу грошового забезпечення.
Представник позивача закцентував й на тому, що після звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції Порядок № 260 до нього більше не застосовується.
Цитуючи приписи статті 102 Закону № 580-VIII, частини другої статті 9 Закону України від 09 квітня 1992 року № 2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-XII), пункту 10 Порядку № 393 представник позивача зазначив, що словосполуку «при звільненні» [зі служби <…>] треба розуміти так, що виплата одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби в поліції має виплачуватися саме в день звільнення, а не пізніше. Невиконання цього обов`язку має наслідком відповідальність роботодавця (у цьому випадку - ГУ НП в Дніпропетровській області), передбачену статтею 117 КЗпП України. Переконує, що спеціальними для спірних правовідносин є норми частини другої статті 9 Закону № 2262-XII, а не пункту 8 розділу VI Порядку № 260, як пише відповідач. Відсутність бюджетного фінансування, з погляду автора відзиву, не може бути підставою для звільнення від виконання свого обов`язку чи від відповідальності за неналежне його виконання.
Отож суди першої і апеляційної інстанцій, на думку позивача і його представника, правильно застосували до спірних правовідносин положення статей 116 117 КЗпП України, встановивши, що відповідач несвоєчасно виплатив позивачеві одноразову грошову допомогу при звільненні, а тому повинен виплати середній заробіток за весь час затримки розрахунку при звільненні.
9. За наслідками підготовки справи до касаційного розгляду суддя-доповідач постановив ухвалу від 08 листопада 2022 року, якою призначив справу до розгляду в судовому засіданні на 23 листопада 2022 року о 09:30 год., про що сторони повідомлені належним чином.
На судове засідання у визначені дату і час розгляду справи сторони не з`явилися. Про причини їхньої неявки суд не повідомлений, клопотань процесуального характеру від сторін теж не надходило.
За таких обставин і керуючись пунктом 2 частини першої статті 345 КАС України колегія суддів, порадившись на місці, ухвалила перейти до розгляду справи по суті у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
Релевантні джерела права
10. Відповідно до статті 94 Закону № 580-VIII поліцейські отримують грошове забезпечення, розмір якого визначається залежно від посади, спеціального звання, строку служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наявності наукового ступеня або вченого звання.
Порядок виплати грошового забезпечення визначає Міністр внутрішніх справ України (частина друга статті 94 Закону № 580-VIII).
11. На виконання приписів, зокрема, статті 94 Закону № 580-VIII Міністерство внутрішніх справ України наказом від 06 квітня 2016 року № 260 затвердило згаданий Порядок [№ 260]. У пункті 3 цього наказу (у редакції наказу Міністерства внутрішніх справ України від 17 липня 2020 року № 539 «Про внесення змін до наказу Міністерства внутрішніх справ України від 06 квітня 2016 року № 260» (далі - Наказ № 539) зазначено, що видатки, пов`язані з набранням чинності цим наказом, здійснюються в межах асигнувань на грошове забезпечення, передбачених у державному бюджеті на утримання Національної поліції (крім поліції охорони, яка утримується за рахунок коштів від надання послуг з охорони, які здійснюються на договірних засадах), закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, державних органів, установ та організацій, до яких відряджені (прикомандировані) поліцейські.
12. Згідно з Наказом № 539 (який набрав чинності з 21 серпня 2020 року) Порядок № 260 доповнено також новим розділом VI «Виплата одноразової грошової допомоги при звільненні із служби».
Відповідно до пункту 2 розділу VI Порядку № 260 поліцейським, які звільняються із служби за власним бажанням та мають календарну вислугу 10 років і більше, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби.
За пунктом 7 розділу VI Порядку № 260 у наказі про звільнення підрозділом кадрового забезпечення в разі необхідності виплати одноразової грошової допомоги при звільненні зазначається стаж служби для її виплати. Крім того, у разі необхідності в наказі про звільнення додатково вказується підстави для проведення відрахувань з грошового забезпечення та інших виплат.
Згідно з пунктом 8 розділу VI Порядку № 260 одноразова грошова допомога при звільненні виплачується не пізніше двох місяців з дня звільнення із служби, а в разі надходження коштів пізніше цього терміну - протягом п`яти робочих днів після їх надходження в межах та за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на утримання центрального органу управління поліцією, органів поліції, державних органів, установ та організацій, до яких відряджені (прикомандировані) поліцейські.
Пункт 23 розділу І Порядку № 260 (на який покликався суд першої інстанції) виключений згідно зі згаданим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 липня 2020 року № 539.
13. Відповідно до статті 102 Закону № 580-VIII пенсійне забезпечення поліцейських та виплата одноразової грошової допомоги після звільнення їх зі служби в поліції здійснюються в порядку та на умовах, визначених Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
14. Відповідно до частини другої статті 9 Закону № 2262-ХІІ особам рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу та деяким іншим особам, які мають право на пенсію за цим Законом, при звільненні зі служби за власним бажанням, через сімейні обставини або інші поважні причини, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, які мають вислугу 10 років і більше, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби.
Виплата зазначеної в частинах першій та другій цієї статті одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби особам рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу та деяким іншим особам, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється Міністерством оборони України, Міністерством внутрішніх справ України, Національною поліцією, Національним антикорупційним бюро України, Службою судової охорони, Державною службою спеціального зв`язку та захисту інформації України, центральними органами виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах цивільного захисту, транспорту, виконання кримінальних покарань, пожежної і техногенної безпеки, єдину державну податкову політику, іншими утвореними відповідно до законів України військовими формуваннями та правоохоронними органами, за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених на їх утримання (частини четверта статті 9 Закону № 2262-ХІІ).
15. Норми, аналогічні тим, які зазначені у частині другій статті 9 Закону № 2262-ХІІ, містяться також і в пункті 10 Порядку № 393, за текстом якого військовослужбовцям, крім військовослужбовців строкової військової служби, поліцейським, співробітникам Служби судової охорони, особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, органів і підрозділів цивільного захисту, податкової міліції, Державної кримінально-виконавчої служби, особам начальницького складу Національного антикорупційного бюро, особам із спеціальними званнями Бюро економічної безпеки: <…> які звільняються із служби за власним бажанням, через сімейні обставини або з інших поважних причин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та мають вислугу 10 років і більше, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби.
Строк календарної служби для визначення розміру одноразової грошової допомоги обчислюється згідно з пунктами 1 і 2 цієї постанови (абзац восьмий пункту 10 Порядку № 393).
Військовослужбовцям, поліцейським, особам середнього, старшого та вищого начальницького складу органів внутрішніх справ, державної пожежної охорони, органів і підрозділів цивільного захисту, податкової міліції, Державної кримінально-виконавчої служби, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу Національного антикорупційного бюро, особам із спеціальними званнями Бюро економічної безпеки, звільненим із служби безпосередньо з посад, які вони займали в органах державної влади, органах місцевого самоврядування або сформованих ними органах, на підприємствах, в установах, організаціях і в закладах вищої освіти із залишенням на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції, державній пожежній охороні, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції чи Державній кримінально-виконавчій службі, Службі судової охорони, Національному антикорупційному бюро, Бюро економічної безпеки, виплата одноразової грошової допомоги у випадках, передбачених пунктом 10 цієї постанови, здійснюється за рахунок коштів органів, у яких військовослужбовці та зазначені особи працювали (абзац другий пункту 14 Порядку № 393).
Відповідно до частини першої статті 116 КЗпП України (у редакції, чинній на дату виникнення спірних відносин) при звільненні працівника виплата всіх сум, що належать йому від підприємства, установи, організації, провадиться в день звільнення. Якщо працівник в день звільнення не працював, то зазначені суми мають бути виплачені не пізніше наступного дня після пред`явлення звільненим працівником вимоги про розрахунок. Про нараховані суми, належні працівникові при звільненні, роботодавець повинен письмово повідомити працівника перед виплатою зазначених сум.
Відповідно до частини першої статті 117 КЗпП України в разі невиплати з вини роботодавця належних звільненому працівникові сум у строки, зазначені в статті 116 цього Кодексу, при відсутності спору про їх розмір підприємство, установа, організація повинні виплатити працівникові його середній заробіток за весь час затримки по день фактичного розрахунку.
Висновки Верховного Суду
16. Зважаючи на встановлені обставини спір у цій справі виник у зв`язку з тим, що відповідач виплатив ОСОБА_1 одноразову грошову допомогу при звільненні [зі служби в поліції] не в день його звільнення (відповідно до наказу ГУ НП в Дніпропетровській області від 11 травня 2021 року № 197 о/с останнім робочим днем позивача було 11 травня 2021 року), а 06 жовтня 2021 року, тобто через 148 днів. Позивач, апелюючи до статей 116 117 КЗпП України, переконував в тому, що за несвоєчасний розрахунок при звільненні відповідач повинен понести відповідальність і виплатити йому середній заробіток за весь час затримки розрахунку при звільненні.
Спору щодо правомірності призначення, нарахування і виплати позивачеві одноразової грошової допомоги при звільненні та/чи її суми в цій справі немає.
17. В аспекті порушеного у касаційній скарзі питання у контексті предмету спору в цій справі колегія суддів має висловити позицію щодо можливості настання для територіального органу поліції відповідальності, передбаченої у частині першій статті 117 КЗпП України, за виплату одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби в поліції не в день звільнення, а пізніше (із затримкою), у зіставленні з приписами пункту 8 розділу VI Порядку № 260.
Відповідач, нагадаємо, пояснив, що кошти на виплату одноразової грошової допомоги при звільненні надійшли у жовтні 2021 року і через три робочі дні після того були виплачені позивачеві. Іншими словами, вимоги пункту 8 розділу VI Порядку № 260 щодо строку виплати одноразової грошової допомоги при звільненні були дотримані і підстав застосовувати загальні норми трудового законодавства не було підстав.
Позивач і його представник не заперечили того, коли були виділені кошти на виплату одноразової грошової допомоги при звільненні, адже це, з їхнього погляду, не впливає на застосування приписів статті 117 КЗпП України; як можна зрозуміти з їхніх аргументів, сам факт виплати цих коштів не в день звільнення свідчить про затримку з боку відповідача, а дата їх фактичної виплати має значення для визначення періоду затримки, відповідно і суми стягнення.
18. Перед тим, як продовжити розгляд окресленого питання колегія суддів вважає за потрібне зазначити таке. Постанови Верховного Суду у цій категорії спорів, які зазначені у судових рішеннях судів першої і апеляційної інстанцій на підтвердження їхньої правової позиції у цій справі, ухвалені за інакшого нормативно-правового регулювання спірних правовідносин, які, звертаємо увагу, виникли до 21 серпня 2020 року, тобто до дати набрання чинності Наказу № 539.
До набрання чинності змін, внесених цим Наказом, Порядок № 260 не містив положень, які регулювали, зокрема, строк виплати одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби в поліції (тобто розділу VІ не було). Тож при вирішення спорів, які виникали у зв`язку із затримкою виплати цих коштів, адміністративні суди, зокрема й суд касаційної інстанції, цих (нових) положень застосовувати не могли і керувалися тими нормами законодавства, які діяли на час виникнення спорів.
Водночас, спірні правовідносини в цій справі пов`язуються зі звільненням ОСОБА_1 зі служби в поліції, яке відбулося 11 травня 2021 року. Іншими словами, на дату виникнення цього спору нормативне регулювання цих відносин змінилося, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за можливе висловити позицію стосовно питань, які порушив відповідач в касаційній скарзі, і зауважити, що інакший, аніж у згаданих постановах Верховного Суду, підхід до вирішення справи не може розцінюватися як відхід від попередньої, раніше висловленої правової позиції в цій категорії спорів.
19. Відповідаючи на порушені в касаційній скарзі питання у зіставленні з наведеним нормативним регулюванням спірних правовідносин колегія суддів виходить з такого.
Верховний Суд, зокрема і в справах цієї категорії, неодноразово писав про те, що за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство може застосовуватися у випадках, коли норми спеціального законодавства не регулюють спірних правовідносин або коли про це зазначено у спеціальному законі.
Закон № 580-VIII, як написано у його преамбулі, визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України. Тобто цей Закон є основним/спеціальним для правовідносин на кшталт тих, з яких виник цей спір.
В контексті предмету цього спору названий Закон містить дві бланкетні статті - 94 і 102 - на підставі яких у поліцейського при звільненні зі служби в поліції може виникати право на отримання одноразової грошової допомоги (якщо будуть дотримані відповідні умови).
Частина друга статті 94 «Грошове забезпечення поліцейських» Закону № 580-VIII в частині порядку виплати грошового забезпечення має посилання на групу/вид нормативних актів Міністерства внутрішніх справ України. На виконання приписів цієї статті назване відомство затвердило згаданий Порядок № 260 (про що прямо зазначено в його наказі від 06 квітня 2016 року № 260).
Стаття 102 «Пенсійне забезпечення поліцейських» Закону № 580-VIII щодо виплати одноразової грошової допомоги після звільнення відсилає до Закону № 2262-ХІІ. Зауважимо, що наведені вище положення статті 9 Закону № 2262-ХІІ визначають підстави/умови виплати одноразової грошової допомоги при звільненні, зокрема, зі служби в поліції, її розмір, джерела виплати.
Порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам, які мають на це право відповідно до Закону № 2262-ХІІ, визначає Порядок № 393. Цей порядок, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393 (з наступними змінами і доповненнями), затверджений відповідно до Закону № 2262-ХІІ. Окремі положення пункту 10 цього Порядку написані вище.
На виконання, з-поміж інших, постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393 Міністерство внутрішніх справ України Наказом № 539 доповнило Порядок № 260, зокрема, розділом VI «Виплата одноразової грошової допомоги при звільненні із служби». Окремі положення цього розділу за змістом повторюють те, що зазначено у частині другій статті 9 Закону № 2262-ХІІ і пункті 10 Порядку № 393 (щодо розміру одноразової грошової допомоги при звільненні і джерел її виплати).
Водночас, приписи пункту 8 розділу VI цього Порядку (в редакції, чинній з 21 серпня 2020 року) встановлюють строк виплати одноразової грошової допомоги (те, про що не зазначено в інших спеціальних для цих відносин нормативних актах): <…> не пізніше двох місяців з дня звільнення із служби, а в разі надходження коштів пізніше цього терміну - протягом п`яти робочих днів після їх надходження в межах та за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом <…>. Положення цього пункту треба розуміти так, що виплата одноразової грошової допомоги (при звільненні зі служби в поліції) має відбутися протягом двох місяців від дати звільнення, тобто може не збігатися з датою звільнення; виплата цієї допомоги поза двомісячним строком теж можлива, якщо бюджетні кошти, призначені для цих потреб, надійшли пізніше зазначеного терміну (по спливу двох місяців), але в такому разі одноразова грошова допомога має бути виплачена протягом п`яти робочих днів після їх надходження.
20. Положення статей 116 117 КЗпП України - загального для цих правовідносин закону - інакші за змістом, але це не дає підстав вважати, що вони мають пріоритетне застосування чи взагалі підлягають застосуванню при вирішенні цього спору.
Отримання одноразової грошової допомоги при звільненні (та умови, за яких це право може бути реалізоване) передбачене законами № 580-VIII, № 2262-ХІІ і конкретизоване у виданих на їх підставі підзаконних нормативних актах (одним з яких є Порядок № 260), норми яких мають сприяти реалізації приписів зазначених законів.
Виплата одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби в поліції є одним із аспектів проходження публічної служби в Національній поліції України і норми законів та підзаконних актів (окремі з яких написані вище), які регулюють цей сегмент питань, є спеціальні для цих правовідносин.
Строки виплати одноразової грошової допомоги, право на отримання якої встановлює Закон № 580-VIII і - опосередковано через його статтю 102 - Закон № 2262-ХІІ, передбачені у пункті 8 розділу VI Порядку № 260 (в редакції, яка діє з 21 серпня 2020 року), тому немає підстав вважати, що норми спеціального законодавства не регулюють цих правовідносин як умову для (субсидіарного) застосування загального [трудового] законодавства, як-от статей 116 117 КЗпП України. Варто додати також, що коли спеціальні норми інакше регулюють певні питання щодо проходження публічної служби, то це ще не свідчить про наявність прогалини у регулюванні, яку можна заповнити чи замінити загальними нормами.
21. Повертаючись до обставин справи нагадаємо, що позивач звільнений зі служби в поліції 11 травня 2021 року і - з уваги на стаж служби і підставу звільнення - мав право на отримання одноразової грошової допомоги. Цю допомогу йому виплатили 06 жовтня 2021 року. Як пояснив відповідач, це зумовлено очікуванням бюджетних коштів для цих потреб, яких, вочевидь, не було на дату звільнення позивача у травні 2021 року. Суд апеляційної інстанції вважав, що це не впливає на застосування відповідальності, передбаченої у статті 117 КЗпП України, бо виплата усе одно відбулася поза двомісячним строком.
Колегія суддів з таким судженням апеляційного суду погодитися не може.
Частини перша статті 116 і частина перша 117 КЗпП України не можуть застосовуватися безвідносно одна до одної, адже перебувають у системному і змістовному зв`язку. Застосування до одних і тих самих правовідносин одночасно двох нормативних актів, які містять: один - загальні норми (частина перша статті 117 КЗпП України), а інший (пункт 8 розділу VІ Порядку № 260) - спеціальні норми, які між собою не поєднується, закладає суперечність і непослідовність, врешті - правову невизначеність. Інакше кажучи, такого бути не може. Зважаючи на приписи пункту 8 розділу VI Порядку № 260 колегія суддів вважає, що відповідач не допустив порушення, коли не виплатив позивачеві одноразової грошової допомоги саме в день звільнення 11 травня 2021 року, а оцінювання дій відповідача через призму положень статей 116 117 КЗпП України видається недоречним і невиправданим з мотивів, які написані вище.
22. Пам`ятаючи про доводи представника позивача про незастосовність до ОСОБА_1 . Порядку № 260, зокрема й пункту 8 розділу VI, треба зазначити, що зазначені нормативні приписи залишаються обов`язковими (імперативними) для відповідача як територіального органу Національної поліції й факт звільнення позивача зі служби в поліції (тобто втрата ним статусу поліцейського) за описаних обставин справи ніяким чином не впливає на необхідність їх дотримання суб`єктом владних повноважень.
У цьому зв`язку варто зауважити також, що наявність словосполучення «при звільненні» після слів «одноразова грошова допомога» у цьому контексті вказує не на дату/строк її виплати, а радше на підставу, подію, з якою пов`язується її виплата й визначає цільове призначення цього платежу. Тому суперечності приписів пункту 8 розділу VI Порядку № 260 положенням частини другої статті 9 Закону № 2262-ХІІ, як її трактує представник позивача в цьому контексті, немає. На думку колегії суддів, останній загалом довільно і вибірково інтерпретує наведені положення законодавства, намагаючись переконати у пріоритетному застосуванні загальних норм трудового законодавства до правової ситуації, яка [уже] регулюється спеціальними нормами (в часі прийнятими пізніше, ніж загальні норми трудового законодавства). Розміщеннях окремих із цих спеціальних норм у підзаконному нормативному акті (з уваги на спосіб, у який законодавець врегулював відносини у сфері проходження публічної служби у Національній поліції України) в описаній ситуації не применшує їхньої юридичної сили перед нормою загальною, яка може застосуватися до відносин публічної служби лише субсидіарно.
23. Зважаючи на наведені мотиви, в обсязі встановлених в цій справі обставин і нормативного регулювання спірних відносин колегія суддів вважає, що підстав для стягнення з ГУ НП в Дніпропетровській області на підставі статті 117 КЗпП України середнього заробітку за час затримки виплати позивачеві одноразової грошової допомоги не було.
Суди першої і апеляційної інстанцій при вирішенні цього спору орієнтувалися передовсім на судову практику Верховного Суду, яка, повторимо, основана на іншому нормативному регулюванні. Водночас оминули належною увагою чинне на дату виникнення цього спору спеціальне регулювання відносин, з яких виник цей спір, внаслідок чого дійшли помилкових висновків по суті спору.
24. Переглянувши відповідно до статті 341 КАС України судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи колегія суддів, зваживши на положення частин першої, третьої статті 351 КАС України, дійшла висновку, що судові рішення судів першої і апеляційної інстанцій треба скасувати і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області задовольнити.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року в цій справі скасувати.
3. Прийняти у справі № 160/20449/21 нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області про визнання бездіяльності протиправною та стягнення коштів - відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
С. А. Уханенко