ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2024 року
м. Київ
справа №160/2307/23
провадження № К/990/34400/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Східного офісу Держаудитслужби до Комунального підприємства теплових мереж "Криворіжтепломережа" про стягнення коштів, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства теплових мереж «Криворіжтепломережа» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Шальєвої В. А., суддів: Чепурнова Д. В., Чередниченка В. Є.
І. Суть спору
1. У лютому 2023 року Східний офіс Держаудитслужби звернувся до суду з адміністративним позовом до Комунального підприємства теплових мереж "Криворіжтепломережа" (далі - КПТМ "Криворіжтепломережа") про стягнення коштів у дохід державного бюджету в сумі 86 061 711,97 гривень.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КПТМ "Криворіжтепломережа" за період з 01 січня 2014 року по 30 червня 2022 року, в тому числі щодо використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з центрального опалення, постачання гарячої води, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню, установам і організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевого бюджетів та щодо стану укладання та виконання договору, внесення до нього змін на закупівлю товару за номером процедури № UА-2020-11-16-002211-b за період з 29 грудня 2020 року по 30 червня 2022 року за зверненням фізичної особи-підприємця, Східним офісом Держаудитслужби складено акт від 29 серпня 2022 року № 040406-20/01.
Вказує, що на підставі матеріалів перевірки суб`єктом владних повноважень сформовано вимогу № 040406-15/5428-2022 щодо усунення виявлених в діяльності КПТМ "Криворіжтепломережа" порушень чинного законодавства, згідно з пунктами 1, 2 якої відповідач вимагає розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників підприємства, винних у допущених порушеннях (п.1); забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної державному бюджету на загальну суму 86 0651 711,97 грн, які виникли внаслідок зайвого отримання коштів субвенції державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року шляхом перерахування зайво отриманих коштів субвенції до державного бюджету за кодом доходу 21080500 «Інші надходження» або шляхом зменшення суми заборгованості в наступному Розрахунку з різниці в тарифах на теплову енергію при наступному отриманні коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію або усунути виявлені порушення законодавства іншим способом в установленому законодавством порядку (п.2).
Стверджує, що внаслідок безпідставного внесення до розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію даних, відповідач безпідставно отримав субвенцію, чим спричинив шкоду державному бюджету у розмірі 86 0651 711,97 грн.
Наголошує, що відповідальність за достовірність відомостей у розрахунках обсягів заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію несе керівник КПТМ "Криворіжтепломережа", який у добровільному порядку не виконує вимогу контролюючого органу, у зв`язку з чим останній звернувся до суду з позовом про стягнення з відповідача збитків, завданих державі.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. За висновками акту ревізії КПТМ «Криворіжтепломережа» в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, завищено обсяг заборгованості з різниці в тарифах внаслідок завищення фактичних витрат, приведених до тарифної методології, які виникли в результаті завищення вартості газу за 2017 рік, що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року в сумі 31 848,42 тис. грн. (картка порушення № 1.1.20505).
4. Крім того, КПТМ «Криворіжтепломережа» в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, завищено обсяг заборгованості з різниці в тарифах внаслідок не зменшення фактичних витрат, приведених до тарифної методології, які виникли в результаті завищення витрат з капітальних ремонтів та заробітної плати, що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року в сумі 354,02 тис. грн. (картка порушення № 1.2.20505).
5. КПТМ «Криворіжтепломережа» в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, завищено обсяг заборгованості з різниці в тарифах внаслідок не зменшення фактичних витрат, приведених до тарифної методології, на суму нарахованої амортизації на основні засоби, які придбані за рахунок капітальних трансфертів та фінансової допомоги з місцевого бюджету, в сумі 2 339,51 тис. грн., що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року в сумі 2 339,51 тис. грн., чим порушено пункт 2 Порядку та умов надання у 2021 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах, що підлягає урегулюванню згідно із Законом України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 грудня 2021 року № 1340 (далі - Порядок № 1340) (картка порушення № 1.3.20505).
6. КПТМ «Криворіжтепломережа» в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, завищено обсяг заборгованості з різниці в тарифах внаслідок завищення фактичних адміністративних витрат, приведених до тарифної методології, до складу яких включено судовий збір по іншим підприємствам, який не затверджувався у складі тарифів з постачання теплової енергії за 2017 рік - 5 місяців 2021 року в сумі 5 356,43 тис. грн., що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року в сумі 5 356,43 тис. грн, чим порушено пункт 2 Порядку № 1340 (картка порушення № 1.4.20505).
6. В акті ревізії (картка порушення № 1.5.20505) вказано, що КПТМ «Криворіжтепломережа» в розрахунках обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого опалення населенню та теплову енергію установам та організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, за 2016 рік - 5 місяців 2021 року не зменшено обсяг заборгованості з різниці в тарифах на суму поточних трансфертів та фінансової допомоги, отриманих з місцевого бюджету, які безпосередньо використані на операційну (основну) діяльність підприємства, в сумі 46 163,33 тис. грн., що призвело до зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудня 2021 року у сумі 46 163 330,02 грн, чим порушено пункт 2 Порядку № 1340.
7. Східним офісом Держаудитслужби направлено директору КПТМ «Криворіжтепломережа» вимога про усунення порушень законодавства № 040406-15/5428-2022 від 14 вересня 2022 року, в якій, зокрема, вимагається забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної державному бюджету, на загальну суму 86 061 711,67 грн, яка виникла внаслідок зайвого отримання коштів субвенції державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року шляхом перерахування зайво отриманих коштів субвенції з державного бюджету за кодом доходу 21080500 «Інші надходження» або шляхом зменшення суми заборгованості в наступному розрахунку з різниці в тарифах та теплову енергію при наступному отриманні коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах та теплову енергію, або усунути виявлені порушення законодавства іншим способом в установленому законом порядку.
8. У добровільному порядку вимога органу державного фінансового контролю відповідачем не виконана.
9. На підставі листа позивача від 03 квітня 2023 року № 3421/0/535-23 на адресу голови облдержадміністрації - начальника обласної військової адміністрації судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що неусунутими залишились порушення на суму 32,9 млн. грн., встановлені під час ревізії фінансово-господарської діяльності КПТМ «Криворіжтепломережа» щодо зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію внаслідок завищення відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах на загальну суму 86,1 млн. гривень.
10. Тобто станом на день розгляду справи розмір заподіяної шкоди становить 53 161 711,97 гривень.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року в позові відмовлено.
12. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем під час розгляду справи доведено розмір заподіяної шкоди відповідачем у розмірі 86 061 711,97 грн. На підставі ж листа Східного офісу Держаудитслужби від 03 квітня 2023 року № 3421/0/535-23 на адресу голови облдержадміністрації - начальника обласної військової адміністрації судом першої інстанції встановлено, що неусунутими залишились порушення на суму 32,9 млн. грн., встановлені під час ревізії фінансово-господарської діяльності КПТМ «Криворіжтепломережа» щодо зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію внаслідок завищення відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах на загальну суму 86,1 млн. гривень. Тобто станом на день розгляду справи в суді першої інстанції розмір заподіяної шкоди становив 53 161 711,97 грн.
Суд першої інстанції, врахувавши, що згідно з пунктом 11 Методики визначення заборгованості з різниці в тарифах, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року № 977 (далі - Методика), відповідальність за достовірність даних, використаних під час здійснення розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах, несе керівник суб`єкта господарювання, суд першої інстанції дійшов висновку, що за достовірність даних, використаних під час здійснення розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах, несе керівник суб`єкта господарювання, а не сам суб`єкт господарювання.
Крім того, оскільки процедура отримання субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію передбачає, зокрема, складання відповідачем розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах; розгляд та підтвердження (узгодження) територіальною комісією обсягів заборгованості з різниці в тарифах для теплопостачальних та теплогенеруючих організацій відповідно до поданої ними заяви, розрахунків обсягів заборгованості з різниці в тарифах та підтвердних документів та перерахування субвенції, а 18 жовтня 2021 року відбулось засідання територіальної комісії з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах Дніпропетровської обласної державної адміністрації, про що свідчить протокол № 3, територіальна комісія вирішила узгодити обсяги заборгованості з різниці в тарифах у розрізі теплопостачальних та теплогенеруючих організацій для населення на загальну суму 1 116 336 408,46 грн та бюджетних установ на загальну суму 129 007 083,16 грн, в т.ч. загальний обсяг заборгованості з різниці в тарифах, що узгоджується для КПТМ «Криворіжтепломережа», - 289 171 977,10 грн. для населення, 10 832 004,73 грн. для бюджетних установ, суд першої інстанції вказав, що не лише завищення посадовими особами підприємства відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах слугувало підставою для отримання зайвого отримання субвенції з державного бюджету, тобто протиправні дії відповідача, але й затвердження відповідних розрахунків відповідача територіальною комісією з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах Дніпропетровської обласної державної адміністрації.
Суд першої інстанції зауважив, що контролюючим органом не доведено, що лише саме протиправні дії відповідача слугували єдиною причиною безпідставного отримання з бюджету зайвих коштів на погашення заборгованості з різниці в тарифах та теплову енергію, адже, як вже зазначалось, за достовірність даних, використаних під час здійснення розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах, несе керівник суб`єкта господарювання, а не сам суб`єкт господарювання.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що прямого причинно-наслідкового зв`язку між шкодою і протиправним діянням відповідача немає, оскільки територіальна комісія з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах Дніпропетровської обласної державної адміністрації підтвердила (узгодила) обсяги заборгованості з різниці в тарифах для теплопостачальних та теплогенеруючих організацій відповідно до поданих відповідачем заяви, розрахунків обсягів заборгованості з різниці в тарифах та підтвердних документів, що і слугувало підставою для отримання субвенції з бюджету.
Судом першої інстанції також зазначено, що згідно з пунктом 1 Типового положення про територіальну комісію з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 932 (далі - Типове положення № 932), в окремих випадках (виключно за результатами перевірок контролюючих органів, судових рішень) територіальна комісія може прийняти рішення про переузгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах, що були утворенні до 01 червня 2021 року, розраховані суб`єктами господарювання відповідно до Методики та узгодженні територіальною комісією у 2021 році.
За вказаних обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач не позбавлений можливості звернутися до територіальної комісії з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах Дніпропетровської обласної державної адміністрації для вирішення питання про переузгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах, що були утворенні до 01 червня 2021 року, розраховані суб`єктами господарювання відповідно до Методики та узгодженні територіальною комісією у 2021 році.
13. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 27 вересня 2023 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2023 року та ухвалив нове, яким позовні вимоги задовольнив частково.
14. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що доведеність розміру заподіяної державі шкоди не оспорюється, а тому судом не надавалась оцінка доведеності факту заподіяння шкоди відповідачем внаслідок зайвого отримання коштів субвенції державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року.
Таким чином, суд апеляційної інстанції визначив, що фактично спірним є питання правильності обраного Східним офісом Держаудитслужби способу відшкодування завданої державі шкоди, а також визначення належної особи, яка має відповідати за заподіяння шкоди внаслідок зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію через завищення відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах.
Проаналізувавши статті 10, 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), апеляційний суд дійшов висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, а законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення.
Разом з цим апеляційний суд, керуючись Законом України «Про заходи, спрямовані на врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій та підприємств централізованого водопостачання і водовідведення» від 03 листопада 2016 року № 1730-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1730-VIII), вказав, що відповідальність за повноту та достовірність даних, наведених у поданих документах, несуть учасники процедури врегулювання заборгованості, якими є відповідні суб`єкти господарювання, а не їх керівники.
Таким чином, враховуючи, що неусунутими залишаються порушення на суму 53 161 711,97 грн, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що саме ця сума збитків, заподіяних державі, має бути стягнута з відповідача.
IV. Касаційне оскарження
15. Представник КПТМ «Криворіжтепломережа» подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Так, автор скарги вказав на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування приписів пунктів 5, 6, 11 Методики, пунктів 1, 5, 6, 15 Типового положення та статті 3 Закону № 1730-VIII з урахуванням обставин, установлених у цій справі.
16. Верховний Суд ухвалою від 07 листопада 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою КПТМ «Криворіжтепломережа» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року, з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Представник Східного офісу Держаудитслужби подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
21. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
22. Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
23. Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03 лютого 2016 року, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43) визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
24. Згідно з підпунктами 2, 3, 4, 9 пункту 4 цього Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань:
здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); суб`єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні;
реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель; контролю за станом внутрішнього аудиту;
здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень;
вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
25. За приписами пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
26. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
27. У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
28. В силу статті 2 Закону № 1730-VIII дія цього Закону поширюється на відносини із врегулювання заборгованості теплопостачальних та теплогенеруючих організацій за спожитий природний газ та інші енергоносії та послуги з розподілу і транспортування природного газу, теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, а також підприємств централізованого водопостачання і водовідведення за спожиту електричну енергію, послуги з її розподілу/передачі, за питну воду, придбану з метою її подальшої реалізації споживачам, та/або за очищення стічних вод іншими підприємствами централізованого водопостачання і водовідведення.
29. За приписами частини другої статті 3 Закону № 1730-VIII відповідальність за повноту та достовірність даних, наведених у поданих документах, несуть учасники процедури врегулювання заборгованості.
30. Водночас згідно з пунктом 11 Методики відповідальність за достовірність даних, використаних під час здійснення розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах, несе керівник суб`єкта господарювання.
31. При цьому відповідно до пунктів 5 та 6 Методики розрахунок обсягу заборгованості з різниці в тарифах здійснюється суб`єктами господарювання виходячи із встановлених уповноваженим органом тарифів на теплову енергію, комунальні послуги, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, установам і організаціям, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, що постачають теплову енергію, надають комунальні послуги населенню, а також організаціям та установам, що фінансуються з державного та/або місцевих бюджетів, відповідно до щорічної звітності, враховуючи період, протягом якого діяв та застосовувався відповідний тариф до споживача.
Розрахунки обсягів заборгованості з різниці в тарифах здійснюються суб`єктами господарювання відповідно до вимог цієї Методики та підтверджуються документами, що визначені у Типовому положенні про територіальну комісію з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 932, а також іншими документами, підтвердними матеріалами, наданими суб`єктом господарювання.
32. Згідно з пунктом 1 Типового положення № 932 Територіальна комісія розглядає та підтверджує (узгоджує) обсяги заборгованості з різниці в тарифах, утвореної після 1 червня 2021 р. станом на 1 липня 2022 р., для теплопостачальних та теплогенеруючих організацій, підприємств централізованого водопостачання і водовідведення, що подали заяву, розрахунки обсягів заборгованості з різниці в тарифах та підтвердні документи відповідно до вимог цього Типового положення.
33. Пунктом 5 Типового положення № 932 встановлено, що заява, розрахунки обсягів заборгованості з різниці в тарифах та підтвердні документи подаються суб`єктом господарювання до територіальної комісії в паперовому та електронному вигляді, засвідчуються підписом керівника або іншої уповноваженої особи суб`єкта господарювання та скріплюються печаткою (у разі наявності).
Відповідальність за достовірність поданих розрахунків обсягів заборгованості з різниці в тарифах та підтвердних документів несе керівник суб`єкта господарювання.
34. Відповідно до пункту 6 Типового положення № 932 територіальна комісія відповідно до покладених на неї завдань: 1) розглядає та аналізує подані суб`єктами господарювання розрахунки обсягів заборгованості з різниці в тарифах та підтвердні документи, за результатами чого підтверджує обсяги заборгованості з різниці в тарифах; 2) під час проведення засідання заслуховує уповноважених представників суб`єктів господарювання, що подали розрахунки для узгодження обсягів заборгованості різниці в тарифах та підтвердні документи; 3) приймає рішення про узгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах протягом двох тижнів з дня подання суб`єктом господарювання заяви та підтвердних документів; 4) оформлює рішення про узгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах протоколом; 5) подає суб`єкту господарювання копію протоколу про узгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах.
35. Згідно з пунктом 7 Типового положення № 932 територіальна комісія має право: 1) отримувати від суб`єктів господарювання інформацію, необхідну для виконання покладених на неї завдань; 2) залучати до участі у своїй роботі представників місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), а також незалежних експертів (за згодою).
36. Відповідно до пункту 12 Типового положення № 932 на своїх засіданнях територіальна комісія приймає рішення про узгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах шляхом голосування.
37. За змістом пункту 15 Типового положення № 932 територіальна комісія може прийняти рішення щодо неузгодження заборгованості з різниці в тарифах у разі невідповідності розрахунків обсягів заборгованості з різниці в тарифах Методиці визначення заборгованості з різниці в тарифах, затвердженій Кабінетом Міністрів України, та/або підтвердним документам, та/або ненадання підтвердних документів, визначених цим Типовим положенням.
VI. Позиція Верховного Суду
38. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
39. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата.
40. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.
41. З огляду на протилежність висновків суду першої та суду апеляційної інстанцій, у справі, що розглядається, фактично спірним є питання:
правильності обраного Східним офісом Держаудитслужби способу відшкодування завданої державі шкоди;
визначення належної особи, яка має відповідати за заподіяння шкоди внаслідок зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію через завищення відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах.
42. Як зазначено вище, статтею 10 Закону № 2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).
43. Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
44. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
45. Наведене свідчить, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачені статтею 10 Закону № 2939-XII, можуть бути адресовані виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.
46. Так, позивачем у цій справі є Східний офіс Держаудитслужби як суб`єкт владних повноважень, у розумінні положень КАС України, правовий статус якого визначено Законом № 2939-XII, згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків шляхом їх стягнення.
Отже, здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою, які мають публічно-правовий характер.
Ураховуючи наведене, спір про стягнення завданих збитків, звернений до підконтрольної установи, яка не забезпечила виконання вимог органу державного фінансового контролю, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції.
Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 12 березня 2018 року у справі № 826/9672/17, від 29 серпня 2018 року у справі № 816/2394/16 та від 07 листопада 2018 року у справі № 820/8558/15.
47. Наведене підтверджує право звернення органу державного фінансового контролю до суду з позовом про стягнення виявлених в ході перевірки збитків, що фактично свідчить про правильність обраного Східним офісом Держаудитслужби способу відшкодування завданої державі шкоди.
48. У цій справі органом державного фінансового контролю сформовано вимогу про усунення порушень законодавства № 040406-15/5428-2022 від 14 вересня 2022 року, в якій, зокрема, вимагається забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної державному бюджету, на загальну суму 86 061 711,67 грн, яка виникла внаслідок зайвого отримання коштів субвенції державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію в грудні 2021 року шляхом перерахування зайво отриманих коштів субвенції з державного бюджету за кодом доходу 21080500 «Інші надходження» або шляхом зменшення суми заборгованості в наступному розрахунку з різниці в тарифах та теплову енергію при наступному отриманні коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах та теплову енергію, або усунути виявлені порушення законодавства іншим способом в установленому законом порядку.
49. У добровільному порядку вказана вимога контролюючого органу відповідачем не виконана.
50. Варто зазначити, що судами попередніх інстанцій не встановлено оскарження КПТМ «Криворіжтепломережа» зазначеної вимоги органу державного фінансового контролю.
Водночас до письмових поясненнях відповідача, надісланих до суду касаційної інстанції 05 грудня 2023 року, додано постанову про закриття кримінального провадження.
Натомість, ні судом першої, ні судом апеляційної інстанцій, не встановлювались обставини щодо наявності кримінальної справи, порушеної з приводу суми збитків. Про це не йдеться мови й у касаційній скарзі відповідача.
Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу частини другої статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
51. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем під час розгляду справи доведено розмір заподіяної шкоди у розмірі 86 061 711,97 грн.
При цьому згідно з листом Східного офісу Держаудитслужби на адресу голови Дніпропетровської облдержадміністрації - начальника обласної військової адміністрації № 3421/0/535-23 від 03 квітня 2023 року (т. 4 а.с. 125 - 131) підтверджено усунення КПТМ «Криворіжтепломережа» порушення у сумі 32,9 млн. грн
52. Таким чином, як правильно зазначив суд апеляційної інстанцій, неусунутими залишаються порушення на суму 53 161 711,97 грн. (86 061 711,97 грн. - 32 900 000,00 грн.), а відтак саме ця сума збитків, заподіяних державі, має бути стягнута.
53. Водночас іншим спірним питанням у цій справі є визначення належної особи, яка має нести відповідальність за заподіяння шкоди внаслідок зайвого отримання коштів субвенції з державного бюджету на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію через завищення відповідних розрахунків обсягу заборгованості з різниці в тарифах.
54. Так, згідно з пунктом 11 Методики та пунктом 5 Типового положення № 932 відповідальність за достовірність даних, використаних під час здійснення розрахунку обсягів заборгованості з різниці в тарифах, несе керівник суб`єкта господарювання, що, насамперед, не узгоджується з положеннями частини другої статті 3 Закону № 1730-VІІІ, якими передбачено, що відповідальність за повноту та достовірність даних, наведених у поданих документах, несуть учасники процедури врегулювання заборгованості.
55. Частиною третьою статті 7 КАС України обумовлено, що у разі невідповідності правового акту Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
56. Таким чином, у питанні визначення особи, яка має відповідати за заподіяння шкоди, враховуючи приписи частини третьої статті 7 КАС України, до спірних правовідносин мають застосовуватися саме положення частини другої статті 3 Закону № 1730-VІІІ, а не приписи пункту 11 Методики та пункту 5 Типового положення.
57. За такого правового врегулювання та обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позову.
58. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
59. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
60. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VII. Судові витрати
61. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Комунального підприємства теплових мереж «Криворіжтепломережа» залишити без задоволення.
2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2023 року у справі № 160/2307/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. Е. Мацедонська
С. А. Уханенко