ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
справа №160/2888/23
провадження № К/990/26880/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року (головуючий суддя Шлай А.В., судді Прокопчук Т.С., Круговий О.О.)
у справі №160/2888/23
за позовом ОСОБА_1
до Личківської сільської ради Новомосковського району Дніпропетровської області
про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2023 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Личківської сільської ради Новомосковського району Дніпропетровської області, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 02 червня 2022 року №1109-13/VIII "Про розгляд питання щодо виконання рішення суду";
- зобов`язати відповідача, у строк визначений чинним законодавством, затвердити проєкт землеустрою про відведення йому у власність для ведення особистого селянського господарства земельної ділянки з кадастровим номером - 1222384000:01:002:1228, площею 2 га;
- стягнути з відповідача на його користь 70 000 грн як компенсацію за завдану моральну шкоду.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року апеляційну скаргу позивача задоволено частково, внаслідок чого: рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року у справі №160/2888/23 скасовано; провадження у справі №160/2888/23 закрито.
4. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив суд скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 17 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року і відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року у справі №160/2888/23.
6. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на виконання рішення суду від 22 червня 2021 року у справі №160/4376/21, Личківською сільською радою Новомосковського району Дніпропетровської області прийнято рішення від 02 червня 2022 року № 1109-13/VIII, яким відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2,00 га, кадастровий номер - 1222384000:01:002:1228.
8. Не погодившись з таким рішенням ОСОБА_1 звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що так як рішення Личківської сільської ради Новомосковського району Дніпропетровської області від 02 червня 2022 року №1109-13/VIII прийняте на виконання рішення суду у справі №160/4376/21, ОСОБА_1 невірно обрав спосіб захисту свого порушеного права, так як мав звернутися до суду в порядку статті 383 КАС України із заявою про визнання протиправними дій чи рішень, а не подавати новий адміністративний позов.
10. Суд апеляційної інстанції вважав, що судом першої інстанції допущено процесуальне порушення в частині відмови у позові, так як суд взагалі не повинен був відкривати провадження за позовом ОСОБА_1 .
11. При цьому суд апеляційної інстанції погодився із судом першої інстанції в частині того, що ОСОБА_1 невірно обрав спосіб захисту свого порушеного права, так як мав звернутися до суду в порядку статті 383 КАС України із заявою про визнання протиправними дій чи рішень суб`єкта владних повноважень, а не подавати новий адміністративний позов.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховане те, що:
- рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року у справі № 160/4376/21 не оскаржувалося в апеляційному порядку, і набрало законної сили 23 липня 2022 року;
- 26 липня 2021 року Дніпропетровським окружним адміністративним судом на підставі вищевказаного судового рішення позивачу був виданий виконавчий лист за № 160/4376/21, а 16 вересня 2021 року старшим держвиконавцем Магдалинівського відділу ДВС у Новомосковському районі Дніпропетровської області було відкрите виконавче провадження ВП № 66841200, на підставі поданого позивачем вказаного виконавчого листа;
- позивачем у травні 2022 року до суду 1-ої інстанції була подана заява про зобов`язання Личківської сільської ради подати звіт про виконання судового рішення у справі №160/4376/21, в порядку передбаченому статтею 382 КАС України;
- 17 травня 2022 року Дніпропетровським окружним адміністративним судом була прийнята ухвала, якою задоволено вказану заяву позивача та зобов`язано Личківську сільську раду подати до суду звіт про виконання рішень Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року у справі № 160/4376/21, зі змісту якого позивач й дізнався про існування оскаржуваного у цій справі рішення Личківської сільської ради від 02 червня 2022 року за № 1109-13/VІІ;
- питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим № 1222384000:01:002:1228 та передачі її у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, як вказано у зобов`язальному рішенні Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року у справі № 160/4376/21, повинно було бути розглянутим Личківською сільською радою ще у липні 2021 року, однак, згідно з інформацією, яка міститься на офіційному веб-сайті Личківської СОТГ у ІІ півріччі 2021 року проведено чотири пленарні засідання і у І півріччі 2022 року проведено 4 пленарних засідання сільської ради, на останньому з яких і прийнято оскаржене рішення;
- предмет судового розгляду у цій адміністративній справі не збігається і не є тотожним з тим, що є предметом судового розгляду в адміністративній справі №160/4376/21. Так, обидва рішення Личківської сільської ради від 14 вересня 2020 року та від 02 червня 2022 року стосуються одного й того самого питання - відмови в затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га кадастровий №1222384000:01:002:1228 та надання її у власність ОСОБА_1 , але мають різні підстави їх виникнення;
- не враховані правові позиції та висновки суддів Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц, а також суддів Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, наведені у постанові від 11 листопада 2020 року у справі № 570/4524/17 та інших про недобросовісну поведінку органів державної влади або місцевого самоврядування у разі створення ними штучних перешкод, які позбавляють громадян отримати у власність земельні ділянки за розпочатою ними процедурою.
13. Позивач наголошує на протиправності дій відповідача та ігнорування ним приписів частини 2 статті 19 Конституції України, статей 4, 24 Закону України «Про місцеве самоврядування», статей 118 122 123 186 186-1 Земельного кодексу України (які діяли на момент виникнення спірних правовідносин), правових висновків суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду України, викладених ними у постановах від 30 вересня 2019 року у справі №815/6124/17 та від 26 жовтня 2021 року у справі №160/5982/19, а також самого рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року у справі №160/4376/21, при вирішенні відповідачем питання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим № 1222384000:01:002:1228 у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства.
14. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що є підстави для закриття провадження, передбачені пунктом 4 частини 1 статті 238 КАС України, оскільки у справі № 160/4376/21 та цій справі № 160/2888/23 (в межах вимоги про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою) є однаковий предмет, а також однакові підстави позову, якими позивач обґрунтовував і обґрунтовує цю вимогу.
15. Також у відзиві відповідач стверджує, що сільська рада не може змінити правове регулювання, надане підпунктом 5 пункту 27 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України, не може виконати вимоги Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року № 60-р, а також не може відновити існування земельної ділянки 1222384000:01:002:1228, оскільки Закон України «Про Державний земельний кадастр» (стаття 16) та Порядок ведення Державного земельного кадастру (постанова Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051) (пункт 29) не передбачають повторного використання (присвоєння) того самого кадастрового номера. Водночас, у межах цього касаційного провадження взагалі не може розглядатися справа по суті позовних вимог та ухвалюватися рішення по суті справи про повне/часткове задоволення або повну/часткову відмову у задоволенні позовних вимог (оскільки це питання ще не було предметом апеляційного розгляду).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17. Відповідно до частини 1 статті 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
18. Положеннями статті 383 КАС України встановлено особливий порядок розгляду заяв позивача щодо визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду.
19. Частиною першою вказаної статті встановлено, що особа-позивач, на користь якої ухвалено рішення суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду.
20. Норма статті 383 КАС України має на меті забезпечення належного виконання судового рішення. Підставами їх застосування є саме невиконання судового рішення, ухваленого на користь особи-позивача та обставини, що свідчать про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, пов`язаних з невиконанням судового рішення в цій справі. Вимоги про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які прийняті (вчинені або не вчинені) на виконання судового рішення, в окремому судовому провадженні не розглядаються (постанова Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 295/13613/16-а).
21. Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 806/2143/15 звертав увагу, що зазначені правові норми КАС України мають на меті забезпечення належного виконання судового рішення. Підставами їх застосування є саме невиконання судового рішення, ухваленого на користь особи-позивача та обставини, що свідчать про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, пов`язаних з невиконанням судового рішення.
22. Крім того, Верховний Суд зазначив, що наявність у КАС України спеціальних норм, спрямованих на забезпечення належного виконання судового рішення, виключає можливість застосування загального судового порядку захисту прав та інтересів стягувача шляхом подання позову. Судовий контроль за виконанням судового рішення здійснюється в порядку, передбаченому КАС України, який не передбачає можливості подання окремого позову, предметом якого є спонукання відповідача до виконання судового рішення.
23. Відповідно до статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов`язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
24. Отже, судове рішення виконується безпосередньо і для його виконання не вимагається ухвалення будь-яких інших, додаткових судових рішень. З огляду на вищенаведене, у разі невиконання судового рішення, позивач має право вимагати вжиття спеціальних заходів впливу на боржника, передбачених законодавством про виконавче провадження КАС України. Невиконання судового рішення не може бути самостійним предметом окремого судового провадження.
25. Верховний Суд неодноразово застосовував доктрину "ефективного засобу правового захисту", напрацьовану під час застосування статті 13 Конвенції. Ефективним є засіб, який забезпечує поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі. Засіб захисту повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 05 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
26. У справі, що розглядається, оскаржене ОСОБА_1 рішення Личківської сільської ради Новомосковського району Дніпропетровської області від 02 червня 2022 року №1109-13-VIII прийняте на виконання рішення суду у справі №160/4376/21. Проте позивач вважає це неналежним виконанням рішення суду, зважаючи на неправомірність рішення відповідача від 02 червня 2022 року №1109-13/VIII.
27. Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що правовідносини у цій справі виникли у зв`язку із неналежним виконанням відповідачем рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021 року у справі №160/4376/21, яке набрало законної сили.
28. Позивач у касаційній скарзі звертає увагу на часткову відмінність у предметі та підставах позову у цій справі та у справі №160/4376/21, водночас, позивач не навів нових підстав щодо предмету спору, який пов`язаний із реалізацією права на набуття земельної ділянки, а заявлений у цій справі позов фактично спонукає суд адміністративної юрисдикції вдатися до перевірки належності виконання рішення суду у справі №160/4376/21, що набрало законної сили, і у випадку встановлення неналежності його виконання повторно зобов`язати відповідача вчинити тотожні дії у вигляді зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою.
29. Отже, у спірних правовідносинах є обставини, з якими статті 382 383 КАС України пов`язують наявність підстав для встановлення судового контролю за виконанням судового рішення.
30. За вказаних обставин, якщо позивач вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача на виконання вищевказаного судового рішення порушувалися його права, свободи чи інтереси, він міг звернутися до суду в порядку статей 382 383 КАС України із відповідними заявами про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності відповідача (тобто в порядку судового контролю за виконанням рішення), а не пред`являти новий адміністративний позов.
31. У зв`язку з цим, вимоги про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які прийняті (вчинені або не вчинені) на виконання судового рішення, в окремому судовому провадженні не розглядаються.
32. Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 11 липня 2022 року у справі №640/23020/19.
33. Колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що у справі №160/4376/21 ОСОБА_1 подавав заяви у порядку статті 382 КАС України, оскільки використання позивачем деяких засобів судового контролю у вигляді звернення до суду із заявами про подання звіту про виконання рішення та про накладення штрафу на голову сільської ради не свідчить про використання всіх можливих засобів, передбачених статтями 382-383 КАС України для належного виконання суб`єктами владних повноважень судових рішень.
34. Доводи касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу по суті спору не можуть бути оцінені під час цього касаційного розгляду, оскільки ухвалою Верховного Суду від 17 серпня 2023 року касаційне провадження відкрито тільки на постанову суду апеляційної інстанції, якою закрито провадження у справі з процесуальних підстав.
35. Зокрема, Суд відхиляє доводи скаржника про ігнорування відповідачем приписів частини 2 статті 19 Конституції України, статей 4, 24 Закону України «Про місцеве самоврядування», статей 118 122 123 186 186-1 Земельного кодексу України та практику Верховного Суду щодо застосування цих норм, оскільки оцінка таким доводам може бути надана при перегляді належності виконання сільською радою судового рішення у справі №160/4376/21 після подання ОСОБА_1 заяви в порядку статті 383 КАС України у справі №160/4376/21.
36. Щодо посилання скаржника на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 29 вересня 2020 року у справі № 688/2908/16-ц, слід зазначити, що у названій постанові Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.
37. Отже, добросовісність або недобросовісність дій Личківської сільської ради Новомосковського району Дніпропетровської області має бути оцінена з урахуванням фактичних обставин справи, що може бути здійснено судом у справі №160/4376/21 після подання ОСОБА_1 заяви в порядку статті 383 КАС України у справі №160/4376/21.
38. Інші доводи касаційної скарги не спростовують вищенаведених висновків Верховного Суду.
39. Відповідач вважає, що провадження у справі мало бути закрито на підставі пункту 4 частини 1 статті 238 КАС України.
40. Колегія суддів не погоджується з такою підставою, оскільки вимоги позивача не підлягають розгляду в межах окремої справи за правилами адміністративного судочинства, а можуть бути вирішені на підставі відповідної заяви, поданої в порядку статті 383 КАС України.
41. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
42. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що позовні вимоги у цій справі не можуть бути розглянуті як за правилами адміністративного судочинства так і не підлягають розгляду в судовому порядку в цілому.
43. Аналогічний підхід застосував Верховний Суд під час вирішення справ №170/167/17 (постанова від 16 грудня 2021 року), №400/822/20 (постанова від 31 січня 2022 року), №233/3744/17 (постанова від 20 квітня 2022 року), № 818/1346/16 (постанова від 30 червня 2022 року).
44. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
45. Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, встановлених статтею 341 КАС України, не встановив порушень судом апеляційної інстанції норм ї процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а постанову суду апеляційної інстанції слід залишити без змін.
46. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову апеляційного адміністративного суду, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 2 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2023 року у справі 160/2888/23 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя С.М. Чиркін