ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 березня 2024 року
м. Київ
справа № 160/7801/22
адміністративне провадження № К/990/35195/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Кам`янської міської ради
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року (суддя Ільков В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року (колегія у складі суддів Добродняк І.Ю., Бишевської Н.А., Семененка Я.В.)
у справі № 160/7801/22
за позовом ОСОБА_1
до Кам`янської міської ради
про визнання відмови протиправною, зобов`язання вчинити певні дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 02.06.2022 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кам`янської міської ради, у якому просив:
- визнати протиправною відповідь відповідача від 08.06.2022 №17/189 на його клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,0027 га, розташованої на АДРЕСА_1 , на якій знаходиться гараж № НОМЕР_1 (на території гаражного кооперативу "ІНФОРМАЦІЯ_1");
- зобов`язати Кам`янську міську раду надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,0027 га, розташованої на АДРЕСА_1 , на якій знаходиться гараж № НОМЕР_1 (на території гаражного кооперативу "ІНФОРМАЦІЯ_1").
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням № 337 від 19.10.1984 виконавчого комітету Брєжнєвської районної ради народних депутатів міста Дніпродзержинська Дніпропетровської області створено Гаражно-будівельний кооператив «ІНФОРМАЦІЯ_1», свідоцтво про державну реєстрацію серія НОМЕР_2 видане 11.12.1998.
3. Рішенням №318 від 11.09.1987 виконавчого комітету Брєжнєвської районної ради народних депутатів міста Дніпродзержинська Дніпропетровської області затверджено список членів гаражно-будівельного кооперативу «ІНФОРМАЦІЯ_1» та виділено їм земельні ділянки для будівництва гаражів. До вказаного списку включений ОСОБА_1 .
4. Рішенням виконавчого комітету міської ради від 09.10.1997 №295 затверджено матеріали інвентаризації та площі земельних ділянок, що знаходяться в користуванні Гаражно-будівельного кооперативу «ІНФОРМАЦІЯ_1», закріплено за ГБК «ІНФОРМАЦІЯ_1» в постійне користування земельну ділянку площею 3,5434 га по АДРЕСА_2 , для розміщення гаражів.
5. На підставі цього ж рішення ГБК «ІНФОРМАЦІЯ_1» видано державний акт на право постійного користування землею від 10.10.1997, зареєстрований за № 281
6. 31.08.2011 ГБК «ІНФОРМАЦІЯ_1» видав позивачеві довідку № 31, що він є членом Гаражно-будівельного кооперативу «ІНФОРМАЦІЯ_1» і одержав гараж № НОМЕР_1 загальною площею 22,2 кв.м.
7. У довідці ГБК «ІНФОРМАЦІЯ_1» № 33 від 26.09.2021 йдеться про те, що позивач одержав земельну частку під забудову гаражу і ГБК «ІНФОРМАЦІЯ_1» не заперечує проти вилучення під приватизацію гаражу ОСОБА_1 , який у 1989 році збудував і ввів в експлуатацію гараж НОМЕР_1, та не заперечує зареєструвати земельну ділянку під площею забудови 27,5 кв.м.
8. 19.05.2022 позивач звернувся до Кам`янської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки "для будівництва індивідуальних гаражів" орієнтовною площею 0,0027 гектара, яка розташована по АДРЕСА_1 та на якій знаходиться гараж № НОМЕР_1 (на території гаражного кооперативу «ІНФОРМАЦІЯ_1»).
9. Листом №17/189 від 08.06.2022 Департамент комунальної власності, земельних відносин та реєстрації речових прав на нерухоме майно Кам`янської міської ради повідомив позивача, що відповідно до Закону України від 24.03.2022 №2145-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» (далі - Закон № 2145-ІХ) безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. За таких обставин Департамент зазначив, що розгляд питання позивача не вбачається можливим, тому повернув позивачу подані ним документи і одночасно рекомендував звернутись після закінчення воєнного стану.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач повинен був прийняти вмотивоване рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови у визначений законом строк. Однак всупереч вимогам чинного законодавства відповідач протиправно не прийняв такого рішення.
11. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що відповідно до Закону №2145-ІХ безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 03.08.2022, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08.11.2022, задовольнив частково позов:
- визнав протиправною бездіяльність Кам`янської міської ради щодо неприйняття передбаченого законом рішення у встановлений строк за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 від 27.05.2022 за №12754 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, орієнтовною площею 0,0027 га, розташованої на АДРЕСА_1 , на якій знаходиться гараж № НОМЕР_1 (на території гаражного кооперативу "ІНФОРМАЦІЯ_1");
- зобов`язав Кам`янську міську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 27.05.2022 за № 12754 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів орієнтовною площею 0,0027 га, розташованої на АДРЕСА_1 , на якій знаходиться гараж № НОМЕР_1 (на території гаражного кооперативу "ІНФОРМАЦІЯ_1"), та прийняти рішення за результатом його розгляду з урахуванням висновків суду і Закону України від 24.03.2022 № 2145-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану";
- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог;
- стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Кам`янської міської ради відшкодування судових витрати з оплати судового збору у розмірі 744,30 грн.
13. Суди зазначили, що лист Департаменту комунальної власності, земельних відносин та реєстрації речових прав на нерухоме майно Кам`янської міської ради №17/189 від 08.06.2022 за змістом і формою не може вважатися рішенням повноважного органу з порушеного позивачем питання.
14. У касаційній скарзі Кам`янська міська рада просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.08.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08.11.2022, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
15. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування Закону України від 24.03.2022 № 2145-ІХ Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у подібних правовідносинах. Станом на час розгляду клопотання ОСОБА_1 існують законодавчі обмеження щодо безоплатної передачі земель державної, комунальної власності у приватну власність. Застосована судами попередніх інстанцій практика Верховного Суду не стосувалася обмежень дій органу місцевого самоврядування під час дії воєнного стану.
Частиною 7 ст. 118 ЗК України та Законом № 2145-ІХ не передбачено підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, пов`язаної з дією воєнного стану.
Спірна земельна ділянка входить до складу земель ГБК "ІНФОРМАЦІЯ_1", проте позивач не звернувся до міської ради щодо надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельних ділянок, що також є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Також покликається на дискреційні повноваження міської ради приймати рішення про надання дозволу або вмотивоване рішення про відмову у наданні такого дозволу. При зверненні до суду позивач не надав документи про право власності на гараж НОМЕР_1.
15. Ухвалою від 17.01.2023 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
16. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржника щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 3, 4 ч. 4 ст. 328 КАС України, пп. "а", "в" п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
17. Відзив від позивача не надходив. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття провадження позивач отримав 25.01.2023.
18. Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, дійшов такого висновку.
20. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно з п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
22. Частинами 1,2,5 ст. 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. «б» ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України).
23. Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
24. Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
25. Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
26. Аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
27. Водночас у постанові від 03.08.2023 у справі №300/3771/22, в якій розглядався схожий спір, Верховний Суд зазначив:
« 46. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» введено в Україні воєнний стан, який з урахуванням наступних указів Президента України продовжує діяти.
47. Відповідно до статті 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року №389-VIII (далі - Закон №389-VIII) воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
48. Отже, як на дату прийняття спірного рішення відповідача так і на час розгляду цієї справи у суді в Україні діє воєнний стан, правовий режим якого визначається Законом №389-VIII.
49. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану» від 24 березня 2022 року № 2145-IX (далі - Закон № 2145-IX) внесено зміни, серед іншого, до ЗК України. Так, Розділ X «Перехідні положення» ЗК України доповнено пунктами 27 і 28. У підпункті 5 пункту 27 Розділу X «Перехідних положень» ЗК України зазначено, що безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Вказані зміни до ЗК України набрали чинності 7 квітня 2022 року.
50. З огляду на зміни, які внесені до ЗК України Законом № 2145-IX, із 7 квітня 2022 року до припинення (скасування) воєнного стану в Україні органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації.
51. При цьому колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
…
Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
54. Відтак, приймаючи спірне рішення № 597 від 13 липня 2022 року «Про відмову у наданні дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність» Загвіздянська сільська рада Івано-Франківського району Івано-Франківської області діяла у відповідності до положень підпункту 5 пункту 27 розділу «Перехідні положення» ЗК України, оскільки інших альтернативних дій вказана місцева рада не вправі була вчиняти.
55. Таким чином, cпірне рішення відповідача є таким, що прийняте у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, та відповідає критеріям, встановленим частиною другою статті 2 КАС України, а тому не підлягає скасуванню…"
28. У вищезазначеній постанові Верховний Суд вже сформулював правову позицію, відповідно до якої рішення сільської ради про відмову в наданні дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є законним, якщо підставою для його прийняття є пп. 5 п. 27 Розділу X «Перехідних положень» ЗК України.
29. Суди попередніх інстанцій не обґрунтовували свої рішення тим, що відповідач мав діяти всупереч приписам пп. 5 п. 27 Розділу X «Перехідних положень» ЗК України, а ґрунтувалися на тому, що Кам`янська міська рада порушила визначену законодавством процедуру розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
30. З огляду на викладене Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідач протиправно допустив бездіяльність, оскільки не прийняв у встановлений законом строк рішення за наслідками розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою і зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
31. Суд відхиляє доводи скаржника щодо необхідності звернення позивача з клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою, оскільки це не було зазначено як підстава відмови у листі від 08.06.2022 №17/189.
32. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
33. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
34. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін.
Керуючись ст. 243 341 345 349 350 356 359 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Кам`янської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2022 року у справі № 160/7801/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк