№ 160/9844/19 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 березня 2021 року

м. Київ

справа № 160/9844/19

адміністративне провадження № К/9901/9172/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами справу № 160/9844/19

за позовом ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Вища кваліфікаційна комісія суддів України про визнання протиправним та скасування висновку, -

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року, постановлену у складі головуючого судді Прудник С.В. та

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Олефіренко Н.А., суддів Білак С.В., Шальєвої В.А.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Громадської ради доброчесності (далі - відповідач, ГРД) з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати висновок про невідповідність судді Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений ГРД 09 квітня 2019 року.

2. Позовні вимоги умотивовані тим, що висновок ГРД та рішення/протокол про його затвердження є необґрунтованими та безпідставними, прийнятими без урахування всіх обставин, що мали значення для їх прийняття, із зазначенням відомостей, які не відповідають дійсності. Позивачка зауважує, що їй не було надано часу для надання пояснень та документів, а тому оскаржуваний висновок відповідача прийнятий з порушенням Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Громадської ради доброчесності.

2.1. Позивачка наполягає, що оскаржуваний висновок має всі ознаки правового акту індивідуальної дії, оскільки він врегульовує відносини щодо конкретно визначеного кола осіб, а саме щодо неї, та розрахований на одноразове застосування. Висновок ГРД як одностороннє владне волевиявлення, є обов`язковим для розгляду іншим суб`єктом, а саме Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, та є правовим актом індивідуальної дії, на підставі якого виникають публічно-правові відносини. Таким чином ГРД має ознаки «суб`єкта при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства» оскільки ГРД здійснює діяльність з виконання покладених на неї Законом України «Про судоустрій і статус суддів» повноважень.

2.2. За твердженням позивачки, висновок ГРД безпосередньо впливає на її права та інтереси, створюючи для неї негативні наслідки, адже рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, яке буде прийнято з урахуванням, зокрема і цього висновку ГРД, можна оскаржити виключно з формальних підстав, без права на оскарження рішення по суті.

3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року про відкриття провадження у справі за даним позовом залучено до участі в справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України (далі - третя особа, ВККСУ).

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

4. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року, закрито провадження у справі № 160/9844/19 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

5. Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зі змісту норм законодавства, яким врегульовано питання діяльності ГРД слідує, що висновок ГРД є рішенням інституції громадянського суспільства, яке не може бути предметом адміністративного оскарження, з огляду на те, що воно (рішення) приймається суб`єктом, який не є суб`єктом владних повноважень та який, у зв`язку з цим, не виконує владні управлінські функції.

5.1. За висновком суду у будь-якому випадку висновок ГРД є лише проміжним рішенням, яке не тягне за собою безпосередньо жодних правових наслідків для судді (кандидата на посаду судді) щодо якого здійснюється оцінювання. Такий висновок навіть не є обов`язковим елементом суддівського досьє, у якому, відповідно до пункту 16 частини четвертої статті 85 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", його може і не бути. Висновок ГРД покладає зобов`язання виключно на ВККСУ, яка має дати йому відповідну оцінку та врахувати або не врахувати під час прийняття остаточного рішення щодо судді (кандидата на посаду судді). При цьому, необхідно наголосити і на тому, що у судді (кандидата на посаду судді) є право надати відповідні коментарі та пояснення щодо фактів, встановлених ГРД та зафіксованих у її висновку. Інакше кажучи, висновок ГРД є лише одним з можливих доказів, аналізуючи які сукупно з іншими доказами, ВККСУ і має прийняти остаточне рішення щодо учасника процедури оцінювання.

5.2. Положення частини другої статті 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", відповідно до якої, у разі якщо Громадська рада доброчесності у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то Вища кваліфікаційна комісія суддів України може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами. Запровадження у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів такої інституції, як ГРД, пояснюється лише бажання законодавця змусити ВККСУ реагувати та приймати до уваги позицію громадськості. З процитованого положення Закону не випливає очевидного висновку про те, що висновок ГРД є обов`язковим для ВККСУ у безальтернативному порядку, що додатково підтверджує його проміжний статус.

5.3. За таких обставин, суд першої інстанції, із висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку проте, що ГРД: 1) не є суб`єктом владних повноважень; 2) не виконує жодної владної управлінської функції і 3) її висновок, прийнятий щодо судді (кандидата на посаду судді), не є адміністративним актом (правовим актом індивідуальної дії), що усе сукупно виключає можливість його оскарження суддею (кандидатом на посаду судді) щодо якого його було прийнято, до адміністративного суду, тобто ГРД не може бути відповідачем в адміністративному суді.

5.4. При цьому, судами попередніх інстанцій враховано позицію Великої Палати Верховного Суду у постанові від 21 серпня 2019 року за наслідками перегляду в апеляційному порядку ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 9901/107/19, якою залишено без змін рішення суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження в частині пред`явлених вимог до Громадської ради міжнародних експертів про визнання протиправним та скасування протоколу у процедурі проведення конкурсу на зайняття посади судді Вищого антикорупційного суду.

5.5. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що відсутність управлінських функцій відповідача при прийнятті оскаржуваного рішення, відсутність правовідносин між позивачем та відповідачем внаслідок прийняття оскаржуваного рішення та відсутність порушених таких прав позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення свідчать про відсутність спору що у свою чергу виключає можливість звернення до адміністративного суду. При цьому, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Такі підходи сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/663/18, від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а, від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 05 лютого 2019 року у справі № 9901/638/18 та від 27 лютого 2019 року у справі № 9901/798/18.

5.6. З огляду на зазначене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що даний спір не підлягає розгляду як у порядку адміністративного судочинства так і в судовому порядку взагалі.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

6. У березні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій вона просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

7. В обґрунтування касаційної скарги скаржниця вказує на те, що оскаржувані судові рішення є незаконними та такими, що ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушення процесуального права, а тому підлягають скасуванню.

7.1. На думку скаржниці, висновки судів попередніх інстанцій про те, що ГРД не є самостійним органом (суб`єктом владних повноважень), уповноваженим ухвалювати рішення стосовно подальшої участі судді в кваліфікаційному оцінюванні, а тому не може бути відповідачем у даній справі, не ґрунтуються на нормах чинного законодавства.

7.2. На переконання скаржниці, надання правового захисту у порядку адміністративного судочинства правам, свободам та інтересам, що порушені суб`єктом владних повноважень не пов`язується з обов`язковим віднесенням такого суб`єкта до системи органів державної влади або місцевого самоврядування та не ставиться у залежність від наявності чи відсутності у такого суб`єкта владних повноважень статусу юридичної особи, оскільки за приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення, а у передбачених випадках суди розглядають також інші справи. Зі змісту Кодексу адміністративного судочинства України слідує, що визначальною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним владних управлінських функцій.

7.3. Відповідно до статті 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ГРД утворена з метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів у встановленні відповідності судді (кандидату на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. Серед іншого, ГРД збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді) та у разі наявності підстав надає ВККСУ висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє судді чи кандидата на посаду судді. При цьому, у разі надання ГРД висновку про невідповідність судді чи кандидата на посаду судді, то ВККСУ може ухвалити рішення про підтвердження здатності таким кандидатом лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами. За приписами частини четвертої статті 85 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суддівське досьє, серед іншого може містити висновок ГРД у разі його наявності. Отже, із зазначеного випливає, що на ГРД покладено функцію щодо участі у проведенні кваліфікаційного оцінювання суддів з метою визначення їх здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді. Тобто, відповідач приймає участь у формуванні суддівського корпусу, впливає на кар`єру судді та наділений з цією метою відповідними владними повноваженнями.

7.4. За сферою правового регулювання Закон України «Про судоустрій і статус суддів» визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, тобто містить усі ознаки владної управлінської діяльності на основі закону. Висновки ГРД, як затверджені відповідним рішенням, як одностороннє волевиявлення, є обов`язковим для розгляду іншими суб`єктами, зокрема, ВККСУ, та є правовим актом індивідуальної дії, на підставі якого виникають публічно-правові відносини. Отже, процес надання для ВККСУ висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики, містить всі ознаки владної управлінської діяльності на основі закону.

7.5. З огляду на зазначене, скаржниця вказує на те, що ГРД має всі ознаки «іншого суб`єкта при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства», оскільки ГРД здійснює діяльність з виконання покладених на неї Законом України «Про судоустрій і статус суддів» завдань, а тому є суб`єктом владних повноважень в розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України. Тобто, ГРД є належним відповідачем у даній справі.

7.6. Висновок суду першої інстанції про те, що повноваженнями, подібними до повноважень ГРД, володіє будь-який громадянин України чи громадське об`єднання не відповідає вимогами частини першої статті 88 Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Відповідно до вказаної норми у разі якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККСУ може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення буде підтримано не менше ніж одинадцятьма її членами. З огляду на вказане, скаржниця зауважила, що Законом України «Про судоустрій і статус суддів» все ж таки встановлені негативні наслідки, відносно якого є негативний висновок ГРД у його суддівському досьє.

7.7. На думку скаржниці, висновок ГРД має всі ознаки правового акту індивідуальної дії, оскільки цей акт врегульовує відносини щодо конкретного визначеного кола осіб та розрахований на одноразове застосування. При цьому, оскаржуваний висновок ГРД створює для скаржниці негативні наслідки та стосується питання її суддівської кар`єри під час проходження нею публічної служби.

7.8. Скаржниця зазначила, що чинним законодавством не передбачено можливості оскаржити рішення ВККСУ з підстав його змістовної необґрунтованості щодо питань відповідності критеріям доброчесності та професійної етики у випадку, коли в основу такого рішення покладається негативний висновок ГРД. Отже, чинний Закон України «Про судоустрій і статус суддів» не дає змоги скаржнику захистити себе іншим шляхом, ніж звернення до суду з позовом про визнання протиправним висновку ГРД.

7.9. На думку скаржниці, суд апеляційної інстанції жодним чином не проаналізував доводи її апеляційної скарги, обмежившись лише стислим викладом обставин справи, та посиланням на норми Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

7.10. Скаржник також вказала на необґрунтованість висновків суд першої інстанції про те, що дані позовні вимоги взагалі не підлягають розгляду в судовому порядку. За приписами статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року визначає, що кожен, чиї права та свободи, визнані цією Конвенцією, були порушені має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення вчинено особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. Як зазначено у Європейського суду з прав людини у справі «Зінченко проти України» стаття 13 Конвенції гарантує на національному рівні доступні засоби юридичного захисту, здатного забезпечити втілення в життя змісту конвенційних прав та свобод, незалежно від того, в якій формі вони закріплені в національному правовому порядку.

7.11. Отже, подання даного позову є єдиним можливими способом захисту зі сторони ГРД її прав, а тому відмова в його прийнятті та розгляді є порушення її права на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, що в свою чергу є порушенням приписів національного законодавства так і приписів Конвенції та обов`язкової до застосування практики ЄСПЛ.

7.12. На думку скаржниці, суд першої інстанції помилково послався на правову позицію, викладену Великою Палатою Верховного Суду у справах № 9901/663/18, № 802/2474/17-а, № 800/559/17, № 9901/152/18, № 9901/497/18, № 9901/497/18, № 9901/638/18, № 9901/798/18. Характери спорів, про якій йде мова у зазначених справах є іншим та не має жодного стосунку до правовідносин у даній справі. В той же час, Велика Палата Верховного Суду під час розгляду справ щодо оскарження суддями рішень ВККСУ оцінюючи рішення судів попередніх інстанцій про визнання протиправними та скасування висновків ГРД, не висловлювалась про відсутність повноважень у судів на розгляд таких спорів. Проте, суд апеляційної інстанції не надав цьому належної оцінки.

8. 30 березня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

9. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова В.М. від 21 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 17 червня 2020 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова В.М. від 18 червня 2020 року передано справу № 160/9844/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України у зв`язку з тим, що ОСОБА_1 оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 липня 2020 року повернула справу № 160/9844/19 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. 29 березня 2021 року справу № 160/9844/19 призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до частини першої статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи.

14. Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до статті 338 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) не є перешкодою для касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції.

Установлені судами фактичні обставини справи

15. Постановою Верховної Ради України від 23 травня 2013 року № 307-VII ОСОБА_1 обрано суддею Ленінського районного суду м. Луганська безстроково, Указом Президента України від 14 лютого 2015 року № 81/2015 переведена на роботу на посаду судді Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська.

16. Наказом Ленінського районного суду м. Луганська від 06 березня 2015 року № 13-ос «Про відрахування зі штату судді ОСОБА_1 » відповідно до Указу Президента України №81/2015 від 14 лютого 2015 року, статті 83 КЗпП України, статті 80 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статей 10, 24 Закону України «Про відпустки» відраховано 06 березня 2015 року суддю Ленінського районного суду м. Луганська ОСОБА_1 зі штату Ленінського районного суду м. Луганська у зв`язку з переведенням для подальшої роботи на посаду судді Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська.

17. Наказом Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 10 березня 2015 року № 42-К відповідно до Указу Президента України «Про переведення суддів» від 14 лютого 2015 року, статті 32 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» зараховано суддю ОСОБА_1 до штату Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська з 10 березня 2015 року, у зв`язку з переведенням з Ленінського районного суду м. Луганська.

18. Рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 01 лютого 2018 року №8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 .

19. 11 травня 2018 року ВККСУ, розглянувши питання про визначення результатів першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит» та допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди», ухвалила рішення № 105/зп-18, згідно з яким суддю Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 було допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», за результатами іспиту.

20. 01 квітня 2019 року на засіданні колегії ВККСУ з позивачем було проведено співбесіду, за результатами якої оголошено перерву у відповідності до пункту 24 розділу III Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16.

21. 09 квітня 2019 року ГРД було затверджено висновок про невідповідність судді Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики. Висновок про невідповідність ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики надійшов на електронну пошту Комісії public info@vkksu.gov.ua 09 квітня 2019 року о 15 год. 54 хв. Комісія, отримавши висновок про невідповідність ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, здійснила перевірку електронного цифрового підпису на офіційному сайті Міністерства юстиції України, після чого, у відповідності до пункту 4.8 розділу IV Порядку, зазначений висновок ГРД включила до досьє позивача.

22. Судом установлено, що підставою для складання ГРД висновку про невідповідність судді Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики слугувало те, що суддя використовувала сумнівні способи набуття майна у власність. У цьому висновку зазначено, що суддя отримала майно, легальність походження якого, на думку розсудливого спостерігача, викликає обґрунтовані сумніви. Суддя безпідставно допустила значні розбіжності у відомостях, поданих у майнових деклараціях за різні або ті самі періоди. Відповідно до даних декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік (подана 21 березня 2017 року) суддя з 07 грудня 2016 року отримала у власність легковий автомобіль "smart forfour 52 KW" 2016 року випуску. При цьому, у 2016 році суддя не подавала повідомлення про суттєві зміни у майновому стані з приводу набуття у власність автомобілю. Натомість, таке повідомлення з`явилося 25 березня 2017 року про те, що 07 лютого 2017 вона набула у власність автомобіль з такими ж ідентифікаційними даними як приз від ПАТ "ДНІПРОПЕТРОВСЬК-АВТО". Крім того, як повідомляється в інтернет-ЗМІ, в ПАТ "ДНІПРОПЕТРОВСЬК-АВТО" поінформували журналістів, що підприємство розіграшу автомобілів не проводило. Близькі родичі судді допускали поведінку, що свідчить про підтримку агресивних дій інших держав проти України, колаборацію з представниками таких держав, окупаційної адміністрації або їх пособниками. Батько судді на сайті МВС України зазначений як особа, яка переховується від органів досудового розслідування, у кримінальному провадженні за частиною першою статті 258-3 Кримінального кодексу України (створення терористичної групи чи терористично організації, керівництво такою групою чи організацією або участь у ній, а так само матеріальне, організаційне чи інше сприяння створенню або діяльності терористично групи чи терористичної організації). При цьому, суддя у 2017 році отримала у подарунок від батька квартиру у м. Донецьку. Суддя неодноразово заявляла самовідвід у справах, посилаючись на наявність майна та родичів на тимчасово окупованій території України. Вища рада правосуддя відкрила три дисциплінарних провадження щодо судді: http://www.vru.gov.ua/act/11858; http://www.vru.gov.ua/act/12611; http://www.vru.gov.ua/act/16517. Дисциплінарні провадження відкрито за ознаками таких дисциплінарних проступків: 1) умисне або внаслідок недбалості істотне порушення норм процесуального права під час здійснення правосуддя, що унеможливило учасниками судового процесу реалізацію наданих їм процесуальних прав та виконання процесуальних обов`язків, порушення засад гласності і відкритості судового процесу, безпідставного затягування або невжиття суддею заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом, зволікання з виготовленням вмотивованого судового рішення, несвоєчасного надання суддею копії судового рішення для її внесення до Єдиного державного реєстру судових рішень; 2) допущення суддею поведінки, що підриває авторитет правосуддя; 3) безпідставне затягування розгляду справи або невжиття суддею заходів щодо розгляду справи протягом строку, встановленого законом. У багатьох повідомленнях у ЗМІ міститься негативна інформацію про суддю. Громадська рада доброчесності не змогла забезпечити судді право на відповідь до початку співбесіди з Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, оскільки Комісія призначила її у строк, що унеможливив таку комунікацію, а також у зв`язку з відсутністю контактних даних судді.

23. Вважаючи цей висновок відповідача безпідставними та протиправними, позивачка звернулася до адміністративного суду з позовом про його скасування.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи.

24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.

25. Спірне питанням у цьому провадженні полягає у тому чи може бути самостійним предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства висновок Громадської ради доброчесності у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.

26. На підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

27. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VІII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККСУ у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККСУ.

28. За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККСУ з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККСУ.

29. Відповідно до частин першої і другої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККСУ.

30. Згідно з пунктом 11 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII суддівське досьє має містити інформацію про відповідність витрат і майна судді та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, зокрема копії відповідних декларацій, поданих суддею відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції.

31. Таким чином, дослідження досьє та проведення співбесіди як один із етапів кваліфікаційного оцінювання має на меті, окрім іншого, встановити відповідність кандидата на посаду судді критеріям професійної етики та доброчесності.

32. Встановлені Законом № 1402-VIII критерії кваліфікаційного оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді) спрямовані на забезпечення суддівського корпусу професійними кадрами високого рівня кваліфікації з урахуванням морально-психологічних якостей та загальних здібностей.

33. Частинами першою, шостою статті 87 Закону № 1402-VІІІ визначено, що ГРД утворюється з метою сприяння Комісії у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. ГРД: збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає ВККСУ інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає, за наявності відповідних підстав, ВККС висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; делегує уповноваженого представника для участі у засіданні Комісії щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.

34. Верховний Суд вважає правильним висновок суду першої інстанції, що функції, які здійснює ГРД у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, за своєю суттю не є «владними управлінськими повноваженнями» у розумінні КАС України, у зв`язку з цим ця інституція не має ознак суб`єкта владних повноважень.

35. Суд першої інстанції, аналізуючи зміст статті 87 Закону № 1402-VІІІ, а також Регламент Громадської ради доброчесності, які визначають статус ГРД та порядок формування її складу, дійшов обґрунтованого висновку, що законодавець поставив собі за мету максимальним чином відмежувати ГРД від органів державної влади, насамперед ВККС, виключивши існування будь-яких механізмів, які б дозволяли ВККСУ (або іншим органам публічної влади) впливати на формування складу ГРД та процес прийняття нею відповідних рішень. При цьому, суд відзначив, що мова йде про відсутність як прямих важелів впливу на ГРД, як то, погодження призначень членів, формування списку кандидатів до ГРД, затвердження рішень ГРД актом ВККС, участь у засіданнях ГРД члена ВККС тощо, так і опосередкованих - надання державного фінансування ГРД, створення умов для роботи, надання пільг тощо.

36. Верховний Суд погоджується, що на користь цього твердження свідчать також вимоги нормативних актів щодо персонального складу ГРД, до якої можуть входити лише "представники правозахисних громадських об`єднань, науковці-правники, адвокати, журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності, мають високу професійну репутацію та відповідають критерію політичної нейтральності та доброчесності" та, відповідно, членства у ній не можуть набувати: "особи, протягом останніх п`яти років працювали (проходили службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, поліції, інших правоохоронних органах (органах правопорядку), податкової міліції, Служби безпеки України, митних органах, Національному антикорупційному бюро України, Національному агентстві з питань запобігання корупції; особи, які протягом останніх п`яти років перебували на державній службі; особи, які є суддями або суддями у відставці".

37. Колегія суддів також вважає правильним висновок суду першої інстанції, що подібна організація роботи ГРД, виключає висновок про те, що ГРД є суб`єктом делегованих повноважень, адже ніякого делегування повноважень та відповідного публічного супроводу (забезпечення) їх передачі не відбувається. ГРД максимальним чином (юридично, організаційно, функціонально) є відмежованою від органів публічної влади та їх службовців.

38. За правовим статусом, визначеним у статті 87 Закону № 1402-VІІІ, ГРД лише сприяє Комісії в питаннях оцінювання та не може виносити остаточного рішення щодо професійної етики та доброчесності. Висновок ГРД є інформацією, яка міститься у досьє кандидата і підлягає дослідженню Комісією з-поміж іншої інформації при оцінці показників критеріїв професійної етики та доброчесності.

39. Пунктом 16 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII передбачено, що суддівське досьє має містити висновок ГРД (у разі його наявності).

40. Згідно з пунктом 4.8 Порядку формування і ведення досьє кандидата на посаду судді та пунктом 4.20 Порядку формування і ведення суддівського досьє, затверджених рішенням ВККС від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16, висновок ГРД включається до відповідного досьє без проведення жодної перевірки, а тому як складова частина досьє, відповідно до положень пункту 16 частини четвертої, пункту 4 частини п`ятої, частини дев`ятої статті 85 Закону № 1402-VІІІ, підлягає обов`язковому дослідженню, тобто розгляду, відповідачем разом з іншими документами, які містяться в досьє кандидата на посаду судді (суддівському досьє).

41. Частиною дев`ятою статті 85 Закону № 1402-VІІІ передбачено, що співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє.

42. Під час співбесіди обов`язковому обговоренню із суддею підлягають дані щодо його відповідності критеріям професійної етики та доброчесності з наданням судді можливості доповнити, уточнити чи спростувати оголошену з досьє інформацію.

43. На підставі частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ Комісія ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

44. Таким чином, рішення щодо підтвердження здатності кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя приймає ВККСУ. Між тим, наявність негативного висновку ГРД стосовно кандидата на посаду судді обов`язково передбачає необхідність проведення Комісією співбесіди із кандидатом на посаду судді (у формі засідання) з метою з`ясувати викладені у висновку ГРД обставини та надати їм власну оцінку на предмет відповідності такого кандидата на посаду судді критеріям доброчесності і професійної етики та, як наслідок, прийняти за підсумками цього обговорення остаточне рішення щодо підтвердження здатності кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя.

45. За приписами частини другої статті 88 Закону № 1402-VІІІ, відповідно до якої, якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККСУ може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.

46. Це положення спрямовано на те, щоб ВККСУ реагувала та приймала до уваги позицію громадськості, водночас з процитованої норми не випливає очевидного висновку про те, що висновок ГРД є обов`язковим для ВККС у безальтернативному порядку.

47. Отже, вірним є висновок суду першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, що у будь-якому випадку висновок ГРД є лише проміжним рішенням, яке не тягне за собою безпосередньо жодних правових наслідків для судді (кандидата на посаду судді) щодо якого здійснюється оцінювання. Висновок ГРД покладає зобов`язання виключно на ВККСУ, яка має дати йому відповідну оцінку та врахувати, або не врахувати під час прийняття остаточного рішення щодо судді (кандидата на посаду судді). При цьому, судом обґрунтовано взято до уваги ту обставину, що у судді (кандидата на посаду судді) є право надати відповідні коментарі та пояснення щодо фактів, встановлених ГРД та зафіксованих у її висновку. Це вказує на те, що висновок ГРД не створює самостійних наслідків для судді, адже є проміжним етапом процедури підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя та є лише одним з можливих доказів, аналізуючи які сукупно з іншими доказами, ВККСУ і має прийняти остаточне рішення щодо учасника процедури оцінювання.

48. Аналізуючи в аспекті спірних правовідносин приписи Закону № 1402-VIII стосовно правового статусу ВККСУ та ГРД у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, Верховний Суд приходить до висновку, що ГРД у цих правовідносинах не є самостійним органом (суб`єктом владних повноважень), уповноваженим ухвалювати рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

49. Отже, остаточне рішення, яке створює правові наслідки для особи, ухвалює ВККСУ.

50. Суд зазначає, що ужите в пункту 1 частини першої статті 238 КАС України формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, які можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтермінує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні підстави для цього.

51. У даному випадку такою подією є прийняття ВККСУ рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді з наданням відповідної оцінки висновку ГРД, яке може бути оскаржене до суду, в установленому законом порядку.

52. Гарантоване статею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

53. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позовну заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

54. За правовою позицією Великої Палати Верховного Суду поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити у контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

55. За таких обставин Верховний Суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі із роз`ясненням про те, цей спір не підлягає розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

56. Доводи та аргументи касаційної скарги, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду скаржниці із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

57. Колегія суддів, перевіряючи законність і обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги, приходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, під час ухвалення оскаржуваних судових рішень не допустили порушення норм процесуального права, вірно визначили характер спірних правовідносин та правильно застосували процесуальні наслідки, передбачені пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України.

58. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

59. Таким чином, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

60. З огляду на результат касаційного розгляду справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року у справі № 160/9844/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов