ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16)
адміністративне провадження № К/9901/13855/18
Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16)
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Кіровська селищна рада Дніпропетровського району Дніпропетровської області про визнання незаконними та скасування рішення
за касаційною скаргою Кіровської селищної ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області
на постанову Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 19 серпня 2016 року, ухвалену суддею Соловйовим І.М.
на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Іванова С.М., суддів Суховарова А.В., Ясенової Т.І.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися до Петриківського районного суду Дніпропетровської області з позовом до Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області (далі - відповідач), в якому просили:
1.1. визнати незаконним та скасувати рішення відповідача № 57-9/VII від 17 червня 2016 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яким передбачається об`єднання територіальних громад селищ Кіровське, села Горянівське Кіровської селищної ради Дніпропетровського району та селища Миколаївка Петриківського району в Кіровську територіальну громаду з адміністративним центром в смт. Кіровське.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що вказане рішення порушує їх права як депутатів так і жителів с. Миколаївка. Зокрема, проекти рішень селищної ради, оголошення про час проведення сесій та проведення громадських зібрань не доводяться до відома населення, прийняті рішення не надаються, порушується порядок оприлюднення рішень, проектів. Відповідачем порушено принцип народовладдя в ході громадських обговорень щодо об`єднання територіальних громад, так як участь приймало лише близько 100 чоловік, хоча в населеному пункті проживає 1209 жителів, як наслідок не врахована думка більшості. Також, відповідачем не враховано перспективного плану розвитку територій громад Дніпропетровської області, в якому с. Миколаївка віднесена до складу Курилівської об`єднаної територіальної громади, як спроможна об`єднана громада. Окрім цього, не враховано історичні чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади, так як с. Миколаївка з 1991 року перебуває в Петриківському районі. Дії селищного голови ставлять під загрозу цілісність Петриківського району.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 19 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року, позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області №57-9/VII від 17 червня 2016 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не було дотримано вимоги чинного законодавства України щодо проведення громадських обговорень про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад, які є обов`язковою передумовою для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи, що є підставою для визнання спірного рішення протиправним (незаконним) та скасування останнього.
4.1. В той же час, суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції про недотримання відповідачем строків громадських обговорень, а саме 30 та 60 діб, як підставу для скасування спірного рішення. З цього приводу суд апеляційної інстанції зазначив, що із системного аналізу приписів Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» № 157-VIII від 05 лютого 2015 року слідує, що вказані строки є граничними, однак певна дія, за умови дотримання Порядку та етапів такого обговорення, може бути вчинена і раніше. Отже, суд апеляційної інстанції з урахуванням встановлених вище порушень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» № 157-VIII від 05 лютого 2015 року щодо проведення громадських обговорень дійшов висновку, що ці висновки суду першої інстанції підлягають виключенню з його мотивувальної частини.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. 19 грудня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Кіровської селищної ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області, у якій скаржник просить скасувати постанову Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 19 серпня 2016 року, ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року та ухвалити нову постанову у справі, якою відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
6. У касаційній скарзі скаржник посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, оскільки судами неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для справи. Зазначає, що Кіровська селищна рада є спроможною територіальною громадою, яка мала право ініціювати добровільне об`єднання територіальних громад. За результатами обговорення ініціативи було надано згоду на об`єднання та сформовано спільну робочу групу, яка і розробила проект рішення. Зазначений проект після обговорення був ухвалений селищними радами та був скерований для надання висновку відповідності.
6.1. Також відповідач вказує на те, що протоколи громадських обговорень, що містяться в матеріалах справи дають можливість зробити висновок, що головою Миколаївської селищної ради було повністю дотримано порядок проведення громадських обговорень щодо об`єднання територіальних громад та норми Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» № 157-VIII від 05 лютого 2015 року, а також зазначені протоколи з додатками в яких містяться підписи мешканців селища, підтверджують факт проведення громадських обговорень смт. Миколаївка Петриківського району Дніпропетровської області.
6.2. Крім того скаржник зазначає, що у матеріалах справи ніяких пропозицій чи зауважень до Миколаївської селищної ради протягом проведення громадських обговорень стосовно добровільного об`єднання територіальних громад не надходило. Тому скаржник вважає, що висновки судів є безпідставними, у зв`язку з тим що надані протоколи проведення громадських обговорень, є документом який узагальнює проведення громадських обговорень.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
8. 27 квітня 2017 року на адресу Вищого адміністративного суду України надійшли письмові пояснення, у яких скаржник акцентує увагу на тому, що оскаржуваним рішенням права позивачів порушено не було, а тому останні є неналежними позивачами у даній адміністративній справі. Наголошує на тому, що при складанні протоколів було допущено технічну помилку, а громадське обговорення проходило 27 квітня 2016 року. Вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки в оскаржуваній ухвалі суд апеляційної інстанції встановлює помилковість застосування судом першої інстанції норм матеріального права, втім залишає постанову суду першої інстанції без змін.
9. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
10. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
11. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.
12. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
13. 01 лютого 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Коваленко Н.В., судді: Берназюк Я.О., Гриців М.І.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Коваленко Н.В. від 20 липня 2020 року дану справу прийнято до свого провадження, закінчено підготовці дії та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження на 21 липня 2020 року. Відмовлено ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Кіровській селищній раді Дніпропетровського району Дніпропетровської області у задоволенні клопотання про участь у розгляді справи в касаційному порядку.
15. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року № 1324/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 13), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
16. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 липня 2020 року для розгляду вищевказаної касаційної скарги сформовано судову колегію у складі: головуючого судді Коваленко Н.В., Берназюк Я.О., Шарапа В.М.
17. До початку розгляду справи по суті суддею-доповідачем Коваленко Н.В., суддями Берназюком Я.О., Шарапою В.М. заявлено самовідводи, що обґрунтовані порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - без урахування спеціалізації.
18. Ухвалою Верховного Суду від 31 липня 2020 року заяви про самовідвід суддів Верховного Суду Коваленко Н.В., Берназюка Я.О.. Шарапи В.М. задоволено. Відведено суддів Коваленко Н.В., Берназюка Я.О., Шарапу В.М. від участі у розгляду справи № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16).
19. 03 серпня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
20. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 07 серпня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження та призначено її до розгляду в письмовому провадженні за наявними в справі матеріалами у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
21. 10 січня 2017 року від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, де просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 19 серпня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року - без змін. В обґрунтування поданого заперечення позивачі погоджуються із висновками судів попередніх інстанцій щодо застосування норм матеріального та процесуального права та вважають, що судами надано вірну правову оцінку обставинам справи. Вказують на те, що оскаржуване рішення відповідачем було прийняте з порушенням процедури прийняття такого рішення та без врахування інтересів жителів селища Миколаївка.
Установлені судом попередніх інстанцій обставини справи
22. 26 квітня 2016 року Кіровською селищною радою прийнято рішення № 124-6/VII про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад Кіровської селищної ради та Миколаївської селищної ради (а.с.20, том 2).
23. 27 квітня 2016 року голові Миколаївської селищної ради направлено пропозицію щодо об`єднання територіальних громад, що відповідає вимогам частинам 1, 2 статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» № 157-VIII від 05 лютого 2015 року (а.с.24, том 2).
24. 27 квітня 2016 року Миколаївською селищною радою прийнято рішення № 47/1-7/VII «Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад» (а.с.26, том 2).
25. 28 квітня 2016 року головою Миколаївської селищної ради прийнято розпорядження "Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення" № 23 а/р (а.с.25, том 2).
26. 17 червня 2016 року Миколаївською селищною радою прийнято спірне рішення № 57-9/VII «Про схвалення проекту рішення селищної ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад» (а.с.43, том 2).
27. 09 серпня 2016 року розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації затверджено висновок про відповідність проектів рішень Кіровської селищної ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Миколаївської селищної ради Петриківського району Дніпропетровської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо об`єднання смт. Кіровське, с. Горянівське та смт. Миколаївки в Кіровську селищну територіальну громаду з центром у смт. Кіровське, вимогам Конституції України та законам України (а.с.51-52, том 2).
28. 10 серпня 2016 року відповідачем прийнято рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» № 72-12/V від 10 серпня 2016 року (а.с.116, том 2).
29. Незгода позивачів з рішенням відповідача про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та його скасування і було предметом судового розгляду.
Джерела права
30. Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
31. Стаття 145 Конституції України передбачає захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку.
32. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1991 року № 280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (надалі - Закон № 280/97-ВР).
33. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
34. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
35. Статтею 1 Закону № 280/97-ВР передбачено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
36. Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
37. Відповідно до статті 8 Закону № 280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.
38. У Рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 Справа N 1-16/2002 (N 12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.
39. Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом.
40. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).
41. Установивши в статтях 140 141 142 143 144 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.
42. Конституційний Суд України виходив з того, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).
43. Відповідно статті 146 Конституції України, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
44. Згідно частини 1 статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
45. Частиною 2 статті 6 Закону №280/97-ВР передбачено право територіальних громад у порядку, встановленому законом, об`єднуватись в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
46. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом (частина 3 статті 6 Закону № 280/97-ВР).
47. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовано Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року № 157-VІІІ (надалі - Закон № 157-VІІІ).
48. Частиною 1 статті 8-1 Закону №157-VIII закріплено, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.
49. Відповідно до статті 2 Закону № 157-VIII, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
50. Основні умови добровільного об`єднання територіальних громад визначені статтею 4 Закону №157-VIII, згідно яких добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;
3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;
5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
51. Згідно з частиною 1 статті 6 Закону № 157-VIII, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
52. Частинами другою - четвертою статті 6 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
52.1. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
53. Порядок підготовки рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад визначається статтею 7 Закону № 157-VIII.
54. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад (частина 2 статті 7 Закону № 157-VIII).
55. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення (абзац 2 частини 2 статті 7 Закону № 157-VIII).
56. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (частина 3 статті 7 Закону № 157-VIII).
57. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина 4 статті 7 Закону № 157-VIII).
58. У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад (частина 5 статті 7 Закону № 157-VIII).
59. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом (частина 6 статті 7 Закону № 157-VIII).
Оцінка Верховного Суду висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
60. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі - Закон № 460-IX).
61. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
62. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
63. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
64. Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017).
65. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
66. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
67. Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що статтями розділу ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.
68. Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.
69. Так, відповідно до частини 1 та 2 статті 6 Закону № 157-VIII визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. А сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади в свою чергу забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.
70. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
71. Тобто, першим етапом після вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад є громадське обговорення такої ініціативи, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження відповідної пропозиції.
72. Своєю чергою Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою (частина четверта статті 5 Закону № 157-VIII).
73. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.
74. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
75. Частиною першою статті 7 Закону № 157-VIII визначено, що проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:
1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;
2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування;
3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
76. За приписами частини другої статті 7 Закону № 157-VIII сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
77. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
78. Тобто, після підготовки спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, знову проводиться процедура обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю).
79. В першу чергу рішення про об`єднання територіальної громади повинно бути схвалено мешканцями територіальних громад, які планується об`єднати.
80. Усі мешканці територіальних громад повинні бути поінформовані про проведення громадського обговорення. Інформування мешканців територіальних громад може вчинятися різними способами (наприклад, через засоби масової інформації: телебачення, радіо; надіслання через пошту особистих листів; використання електронної пошти та ін.). Таке поінформування мешканців територіальних громад про громадські обговорення може бути підтверджено в судовому порядку. Натомість, матеріали справи не містять будь-якого документального підтвердження про інформування мешканців територіальних громад про громадське обговорення зазначеного питання.
81. І виключно після проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю), за результатами яких більшість громади висловить бажання щодо об`єднання територіальних громад, відповідні рішення сільських рад повинні бути схвалені сільськими радами, а схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
82. У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.
83. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що 28 квітня 2016 року розпорядженням «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення» голова Миколаївської селищної ради визначив робочій комісії вивчити звернення голови Кіровської селищної ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області і провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження.
84. 27 травня 2016 року Миколаївською селищною радою прийнято рішення № 48-08/ VII про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи з підготовки відповідних проектів рішень.
85. 10 червня 2016 року на підставі рішень Кіровської селищної ради № 159-7/VII та № 160-7/VII надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад та утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
86. 13 червня 2016 року спільною робочою групою прийнято рішення про відповідність запропонованих робочою групою відповідних проектів рішень вимогам статті 7 Закону № 157-VIII та про доручення селищним головам провести громадські обговорення проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та винести питання про їх схвалення на сесії відповідних рад.
87. Так, колегія суддів Верховного Суду вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що в першу чергу рішення про об`єднання територіальної громади повинно бути схвалено мешканцями територіальних громад, які планується об`єднати.
88. Всі мешканці територіальних громад повинні бути поінформовані про проведення громадського обговорення. Інформування мешканців територіальних громад може вчинятися різними способами (наприклад, через засоби масової інформації: телебачення, радіо; надіслання через пошту особистих листів; використання електронної пошти та ін.). Таке поінформування мешканців територіальних громад про громадські обговорення може бути підтверджено в судовому порядку.
89. Натомість, матеріали справи не містять доказів організації проведення громадських обговорень після 13 червня 2016 року після підготовки спільною робочою групою відповідних проектів, як і будь-якого документального підтвердження про інформування мешканців територіальних громад про громадське обговорення зазначеного питання.
90. Як слідує з матеріалів адміністративної справи, в протоколах обговорень про добровільне об`єднання територіальних громад: смт. Кіровське, с. Горянівське, Кіровської селищної ради, смт. Миколаївка, Миколаївської селищної ради в Кіровську територіальну громаду з адміністративним центром в смт. Кіровське, що датовані 27 квітня 2016 року, при тому, що розпорядження видано 28 квітня 2016 року - не зазначено чітку адресу місця проживання осіб, які приймали участь в опитуванні, а лише зазначені прізвища та підписи певних осіб, вказано дату, що передувала прийняттю розпорядження, що фактично ставить під сумнів наявність такого обговорення серед мешканців смт. Миколаївка та легітимність останнього (т.1 а.с. 204-249, т.2 а.с. 8).
91. Доводи скаржника щодо допущення описки у всіх протоколах обговорення відносно дати їх проведення, Верховний Суд відхиляє, оскільки невірна дата неодноразово зазначається не тільки у вступній, а також в описовій частинах в усіх без винятку протоколах, в тому числі і протоколах по смт. Кіровське.
92. До того ж, Верховний Суд констатує, що будь-яких інших розпоряджень чи інших дій на виконання вказаних рішень та Закону № 157-VIII, окрім розпорядження від 28 квітня 2016 року «Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення» щодо проведення громадських обговорень, як і доказів проведення таких обговорень та з`ясування думки громади на добровільне об`єднання на кожному його етапі, окрім протоколів від 27 квітня 2016 року, які за вказаних обставин не можуть бути прийняті до уваги, головою Миколаївської селищної ради як на час прийняття вказаного розпорядження, так і в подальшому при прийнятті рішень селищною радою не вчинялось та надано не було.
93. Листи ж жителів селища смт. Миколаївка до Верховної ради, Дніпропетровської обласної ради та Миколаївської селищної ради, що виступали проти утворення об`єднаної територіальної громади, на переконання Верховного Суду не можуть свідчити про підтвердження фактів обговорення, оскільки не містять місця, дати та часу такого обговорення, що позбавляє можливості встановити пов`язаність останніх з певним етапом обговорення визначеним Законом № 157-VIII.
94. Тому, обґрунтованими є висновки судів попередніх інстанцій про те, що в порушення частини 2 статті 6 Закону № 157-VIII, Миколаївський селищний голова не забезпечив вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та не провів громадське обговорення щодо надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад на кожному його етапі.
95. Оскільки громадські обговорення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад не проводилися, а відтак населення смт. Миколаївка Петриківського району Дніпропетровської області було позбавлене можливості внести свої пропозиції.
96. За таких обстави Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що відповідачем не було дотримано вимоги чинного законодавства України щодо проведення громадських обговорень про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад, які є обов`язковою передумовою для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи, що є підставою для визнання спірного рішення протиправним (незаконним) та скасування останнього.
97. Також, Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що оскаржуваним рішенням права позивачів порушено не було, а тому останні є неналежними позивача у даній адміністративній справі, з огляду на таке.
98. Матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є членами територіальної громади смт. Миколаївка Петриківського району Дніпропетровської області, тобто є носіями прав членів відповідної територіальної громади.
99. Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002 висловив правову позицію, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад.
100. У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.
101. Верховний Суд зазначає, що для вирішення питання про наявність порушених прав позивачів, а відтак і права на судовий захист, визначальним є визначення належності позивачів до відповідної територіальної громади.
102. Посилання скаржника на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки в оскаржуваній ухвалі суд апеляційної інстанції встановлює помилковість застосування судом першої інстанції норм матеріального права, втім залишає постанову суду першої інстанції без змін, Верховний Суд вважає слушними. Однак, вказане порушення, на яке звернув увагу скаржник не вплинуло на правильність висновків під час вирішення спору у цій справі по суті.
103. За приписами частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
104. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.
105. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
106. Інші доводи та аргументи Кіровської селищної ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області стосуються переоцінки доказів та не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.
107. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, які б вплинули на правильність вирішення спору
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.
108. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
109. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
110. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого рішення судів попередніх інстанцій відсутні.
111. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
112. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат.
113. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Кіровської селищної ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області залишити без задоволення.
2. Постанову Петриківського районного суду Дніпропетровської області від 19 серпня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року у справі № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16) залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов