ПОСТАНОВА
Іменем України
02 квітня 2020 року
м. Київ
справа №1.380.2019.001145
адміністративне провадження №К/9901/35650/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 1.380.2019.001145
за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Кам`янка-Бузької міської ради Львівської області (далі - Виконком Кам`янка-Бузької міськради), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство (далі - КП) «Кам`янкаводоканал», про визнання протиправним та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Довгої О.І., суддів Запотічного І.І., Макарика В.Я., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 13.03.2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням збільшених позовних вимог, просив:
визнати протиправним та скасувати рішення Виконкому Кам`янка-Бузької міськради від 29.01.2019 № 30 «Про розгляд заяви ОСОБА_1 »;
визнати протиправним та скасувати рішення Виконкому Кам`янка-Бузької міськради від 29.01.2019 № 31 «Про влаштування зупинки автотранспорту біля ЗОШ І-ІІІ ст. №1 по вул . Незалежності, 66 м . Кам`янка- Бузька »;
визнати протиправними дії та бездіяльність Кам`янка-Бузької міськради щодо не вирішення для нього питання землекористування під встановленою тимчасовою спорудою (далі - ТС) площею 20 кв.м. за адресою вул. Незалежності, 66 біля ЗОШ 1-ІІІ ст. №1 в м. Кам`янка-Бузька;
зобов`язати Кам`янка-Бузьку міськраду у встановленому законом порядку вирішити для нього питання землекористування під встановленою тимчасовою спорудою площею 20 кв. м. за адресою вул. Незалежності, 66 біля ЗОШ І-ІІІ ст. №1 в м. Кам`янка-Бузька.
Позов ОСОБА_1 обґрунтував тим, що за відсутності розглянутої і погодженої у встановленому порядку проектної документації та за умови чинності Паспорта прив`язки у відповідача були відсутні правові підстави для прийняття опорюваних рішень, наявність якої є обов`язковою передумовою влаштування на місці, де знаходиться належна позивачу ТС, зупинки «шкільних автобусів та легкового автомобільного транспорту» та необхідність у зв`язку з цим демонтажу такої ТС.
В обґрунтування збільшення позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Кам`янка-Бузька міськрада ухиляється від вирішення питання землекористування (сервітутного користування) щодо встановленої ним на законних підставах ТС по вул. Незалежності, 66 в м. Кам`янка-Бузька (біля ЗОШ І-Ш ст. № 1) чим допускає протиправну бездіяльність. Наслідком такої бездіяльності є безпідставні і незаконні рішення виконкому про демонтаж ТС, чим порушуються його права.
2. Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 17.07.2019 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дії та бездіяльність Кам`янка-Бузької міськради щодо невирішення для ОСОБА_1 питання землекористування під встановленою ТС площею 20 кв. м за адресою вул. Незалежності 66 , біля ЗОШ І-ІІІ ст. №1 в м. Кам`янка-Бузька та в частині вимог про зобов`язання Кам`янка-Бузької міськради у встановленому законом порядку вирішити для ОСОБА_1 питання землекористування під встановленою ТС площею 20 кв.м за адресою вул. Незалежності 66, біля ЗОШ І-ІІІ ст. №1 в м. Кам`янка-Бузька.
3. Рішенням окружного адміністративного суду рішенням від 17.07.2019 відмовлено у задоволенні позовних вимог.
4. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 02.09.2019 скасував ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 17.07.2019, а справу направив до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
5. Постановою від 25.11.2019 Восьмий апеляційний адміністративний скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.07.2019, а провадження у справі закрив на підставі частини першої статті 319 КАС України.
6. 17.12.2019 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2019, в якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати зазначену постанову суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
7. Верховний Суд ухвалою від 26.12.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що Виконком Кам`янка-Бузької міськради рішенням від 28.11.2013 № 229 «Про надання дозволу на встановлення малої архітектурної форми» надав дозвіл позивачеві на розміщення малої архітектурної форми - кіоску з продажу продовольчих товарів (ТС) на земельній ділянці розміром 20 кв.м. по вул. Незалежності, 66 (біля ЗОШ І-ІІІ ст. № 1) терміном на 1 рік.
Між Кам`янка-Бузькою міськрадою та позивачем 16.12.2013 укладено договір про встановлення особистого сервітуту строком до 28.11.2014.
Відповідно до пункту 1.1. вказаного договору особистий сервітут встановлюється відносно земельної ділянки площею 20 кв.м в м . Кам`янка- Бузька по вул. Незалежності (біля ЗОШ І-ІІІ ст. № 1), яка належить Кам`янка-Бузькій міськраді, в інтересах сервітуарія, на право розміщення малої архітектурної форми - кіоску про продажу продовольчих товарів, згідно з рішенням виконкому міської ради від 28.11.2013 року № 229, згідно з схемою розміщенням та благоустрою тимчасової споруди (додаток, який є невід`ємною частиною цього Договору).
Рішенням Виконкому Кам`янка-Бузької міськради від 06.03.2014 № 29 «Про внесення змін і доповнень до рішення виконавчого комітету Кам`янка-Бузької міської ради від 28.11.2013 № 229» надано дозвіл ОСОБА_1 на розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності на земельній ділянці розміром 20 кв. м. по вулиці Незалежності, 66 (біля ЗОШ І-ІІІ ст. №1) терміном на 1 рік. Зобов`язано ОСОБА_1 : в місячний термін з дня прийняття даного рішення укласти договір особистого строкового сервітуту; звернутись у відділ регіонального розвитку та містобудування Кам`янка-Бузької районної державної адміністрації Львівської області для виготовлення паспорту прив`язки тимчасової споруди та оформлення фасаду тимчасової споруди; встановлено плату за встановлення особистого сервітуту у грошовій формі в розмірі 10% від нормативно-грошової оцінки земельної ділянки.
Рішенням Виконкому Кам`янка-Бузької міськради від 28.10.2014 № 182 «Про продовження терміну дозволу, наданого на розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності» позивачеві продовжено термін дозволу на розміщення малої архітектурної форми - кіоску по продажу продовольчих товарів на земельній ділянці розміром 20 кв.м. по вул. Незалежності, 66 (біля ЗОШ І-ІІІ ст. № 1) до 01.11.2015.
Відповідно укладено додаткову угоду до договору про встановлення особистого сервітуту від 16.12.2013, якою продовжено договір до 01.11.2015.
Рішенням Виконкому Кам`янка-Бузької міськради від 22.12.2015 № 166 «Про продовження терміну дозволу, наданого на розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності» позивачеві продовжено термін дозволу на розміщення малої архітектурної форми - кіоску по продажу продовольчих товарів на земельній ділянці розміром 20 кв.м. по вул. Незалежності, 66 (біля ЗОШ І-ІІІ ст. № 1) до 01.01.2017.
Укладено додаткову угоду до договору про встановлення особистого сервітуту від 16.12.2013, якою продовжено договір до 01.01.2017.
Рішенням Виконкому Кам`янка-Бузької міськради від 31.10.2016 № 157 «Про продовження терміну дозволу, наданого на розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності» позивачеві продовжено термін дозволу на розміщення малої архітектурної форми - кіоску по продажу продовольчих товарів на земельній ділянці розміром 20 кв.м. по вул. Незалежності, 66 (біля ЗОШ І-ІІІ ст. № 1) до 01.01.2018.
Відповідно укладено додаткову угоду до договору про встановлення особистого сервітуту від 16.12.2013, якою продовжено договір до 01.01.2018.
Рішенням Виконкому Кам`янка-Бузької міськради від 21.12.2017 № 202 «Про продовження терміну дозволу, наданого на розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності» позивачеві продовжено термін дозволу на розміщення малої архітектурної форми - кіоску по продажу продовольчих товарів на земельній ділянці розміром 20 кв.м. по вул. Незалежності, 66 (біля ЗОШ І-ІІІ ст. № 1) до 01.01.2019.
Відповідно укладено додаткову угоду до договору про встановлення особистого сервітуту від 16.12.2013, якою продовжено договір до 01.01.2019.
Рішенням Виконкому Кам`янка-Бузької міської ради від 29.01.2019 № 30 «Про розгляд заяви ОСОБА_1 » відмовлено позивачеві у продовженні терміну дії дозволу, наданого на розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності (продаж продовольчих товарів) біля будівлі Кам`янка-Бузької ЗОШ І-ІІІ ст. №1 ім. І. Франка (вулиця Незалежності, 66 ) у зв`язку проведенням робіт по облаштуванню зупинки для шкільних автобусів та легкового автотранспорту. Зобов`язано позивача в термін до 01.04.2019 демонтувати ТС, яка розміщена біля будівлі Кам`янка-Бузької ЗОШ І-ІІІ ст. №1 ім. І. Франка (вулиця Незалежності, 66, м. Кам`янка-Бузька).
Рішенням Виконавчого комітет Кам`янка-Бузької міської ради від 29.01.2019 №31 «Про влаштування зупинки автотранспорту біля ЗОШ І-ІІІ ст.№1 по вул. Незалежності, 66 м. Кам`янка-Бузька», керуючись підпунктом 1 пункту «а» статті 30 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), вирішено:
влаштувати зупинку шкільних автобусів та легкового автомобільного транспорту з метою висадки та посадки учнів по вулиці Незалежності, 66, м. Кам`янка-Бузька (біля будівлі ЗОШ І-ІІІ ст. №1 ім. І. Франка);
Виконкому міськради замовити в ліцензованій організації схему руху автотранспорту на вищевказаній ділянці дороги на якій передбачити зупинки шкільних автобусів та легкових автомобілів для посадки та висадки дітей;
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що даний спір належить розглядати за правилами КАС України, а оспорювані рішення відповідачем прийнято правомірно з огляду на положення норми Закону № 280/97-ВР та Закону України від 30.06.1993 «Про дорожній рух» (далі - Закон № 3353-XII), оскільки термін дії дозволу, наданого позивачу на розміщення ТС закінчився та відповідач не продовжив його дію, а також у зв`язку із необхідністю облаштування зупинки та стоянки шкільного автобуса.
10. Суд апеляційної інстанції скасовуючи постановою від 09.09.2019 рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі виходив із того, що заявлений спір підлягає розгляду господарськими судами у порядку, визначеному нормами Господарського процесуального кодексу України, оскільки позивач ставить під сумнів законність прийнятих рішень відповідачем, як суб`єктом господарювання, який наділений повноваженнями розпоряджатись комунальною власністю.
11. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що суд апеляційної інстанції помилково відніс орган місцевого самоврядування до осіб приватного права, оскільки в даному випадку вирішуючи питання облаштування зупинки виконавчий орган діяв як суб`єкт публічного права і виконував владні управлінські функції у сфері організації дорожнього руху та транспорту відповідно до Закону № 280/97-ВР та Закону № 3353-XII.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX )], колегія суддів виходить із такого.
13. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
14. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
15. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
16. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
17. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
18. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
19. Разом з цим приватноправові відносини відрізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
20. Так, при визначенні юрисдикційності спору суд повинен враховувати зміст (суть) спірних правовідносин. При вирішенні питання щодо компетенції суду слід врахувати критерій суб`єктного складу спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, із яких виник спір, і кінцеву мету пред`явлення позову.
21. У справі, яка розглядається позивач оспорює рішення Виконкому Кам`янка-Бузької міськради, яким зокрема відмовлено позивачеві у продовженні терміну дії дозволу, наданого на розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності (продаж продовольчих товарів) у зв`язку з проведенням робіт по облаштуванню зупинки для шкільних автобусів та легкового автотранспорту, та зобов`язано позивача у визначений термін демонтувати ТС, а також - про влаштування зупинки автотранспорту.
22. Так, Закон України від 06.09.2005 № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-IV) визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.
23. Згідно зі статтею 10 Закону № 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо.
24. У силу статті 12 Закону № 2807-IV суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
25. Частиною першою статті 40 Закону № 2807-IV визначено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.
26. Таким чином, Закон № 2807-IV наділяє відповідача повноваженнями здійснювати самоврядний контроль у сфері благоустрою міста Кам`янка-Бузька.
27. У розумінні Закону № 2807-IV дії з демонтажу є заходами з відновлення благоустрою населеного пункту (демонтаж - роботи щодо відновлення території благоустрою).
28. Дії органів у сфері благоустрою населеного пункту здійснюються ними як суб`єктами владних повноважень та у чітко визначеному порядку.
29. Ці дії є публічно-правовими, тому, як наслідок, звернення до суду з метою їх оскарження зумовлено існуванням між сторонами такого спору правовідносин публічно-правового характеру й повинно розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
30. При цьому, відповідно до підпункт 7-1 пункту «а» частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо прийняття рішень про розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування транспортних засобів та стоянок таксі на вулицях і дорогах населених пунктів, здійснення контролю за дотриманням визначених правилами паркування транспортних засобів вимог щодо розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування.
31. Статтею 6 Закону № 3353-XII визначено, що до компетенції міських рад та їх виконавчих органів, районних рад та районних державних адміністрацій у сфері дорожнього руху належить організація дорожнього руху на території міста і району згідно з відповідними генеральними планами, проектами детального планування та забудови населених пунктів, автоматизованих систем керування дорожнім рухом, комплексних транспортних схем і схем організації дорожнього руху та з екологічно безпечними умовами.
32. У справі, яка розглядається суди встановили, що у позивача відсутні належним чином оформлені права на земельну ділянку, на якій розміщено ТС та яку зобов`язано позивача демонтувати оспорюваним рішенням. Також судами встановлено, що у відповідача виникла необхідність облаштування зупинки та стоянки шкільного автобуса на цій же земельній ділянці.
33. Отже, приймаючи оскаржувані рішення щодо демонтажу ТС, на яку 01.01.2019 у позивача закінчився термін дії дозволу на її розміщення, та відповідачем не продовжено його дію, а також рішення про влаштування зупинки автотранспорту, відповідач діяв на виконання покладених на нього владних управлінських функцій, визначених Законами № 280/97-ВР, № 2807-IV, № 3353-XII.
34. Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.06.2019 у справі № 912/1286/18.
35. Відтак відносини, які склались між учасниками спору, мають публічно-правовий характер та підлягають розгляду за правилами та в порядку адміністративного судочинства, тому висновки суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі з підстави неналежності її до спорів адміністративної юрисдикції, не гуртуються на правильному розумінні процесуального закону, у зв`язку із чим оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до цього суду.
36. Відповідно до частини другої та четвертої статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм матеріального та процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.
37. При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з частиною шостою статті 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо:
1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції;
2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах;
3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
38. Враховуючи те, що Великої Палатою Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах у суду відсутні підстави для передачі даної справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2019 у справі № 1.380.2019001145 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду