ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 200/1489/20-а

адміністративне провадження № К/9901/14672/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 04 березня 2020 року (суддя Смагар С.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2020 року (судді Гаврищук Т.Г., Блохін А.А., Сіваченко І.В.) у справі № 200/1489/20-а за позовом Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» до Десятого воєнізованого гірничорятувального загону про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У лютому 2020 року позивач - Товариство з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» (далі - ТДВ «Шахта «Білозерська») звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Десятого воєнізованого гірничорятувального загону (далі - відповідач), у якому, враховуючи заяву про уточнення позовних вимог, просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неузгодження плану ліквідації аварій ТДВ «Шахта «Білозерська» та зобов`язати узгодити план ліквідації аварій на період з 1 січня по 30 червня 2020 року.

Позовні вимоги мотивовані тим, що безпідставне неузгодження плану ліквідації аварій (далі - ПЛА) зі сторони відповідача суттєво порушує права ТДВ «Шахта «Білозерська», унеможливлює його діяльність, оскільки у відповідності до існуючих нормативно-правових актів підприємство є об`єктом підвищеної небезпеки та повинно мати при здійсненні господарської діяльності погоджений ПЛА. Дії Десятого воєнізованого гірничорятувального загону щодо непогодження ПЛА можуть призвести до неможливості ведення робіт у шахті та видобування вугілля, що є основною господарською діяльністю підприємства. Позивач вважає, що жоден нормативно-правовий акт не встановлює обов`язку ТДВ «Шахта «Білозерська» щодо укладення договору з відповідачем про постійне та обов`язкове аварійно-рятувальне обслуговування.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 04 березня 2020 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2020 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Роз`яснено позивачу, що розгляд такої справи віднесено до юрисдикції місцевого суду в порядку господарського судочинства.

Закриваючи провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Десятий воєнізований гірничорятувальний загін не є суб`єктом владних повноважень та не здійснює жодної публічно-владної управлінської функції, про що свідчать статутні документи та положення нормативної бази щодо його повноважень. Врегулювання спору господарським судом стосовно істотних умов договору обслуговування між сторонами та погодження плану ліквідації аварій є взаємопов`язаними, а тому спірні правовідносини, що склалися між сторонами по даній справі, є господарсько-правовими. За таких обставин суди дійшли висновку про наявність правових підстав для закриття провадження в адміністративній справі, оскільки даний спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, ТДВ «Шахта «Білозерська» звернулось з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 04 березня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2020 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Аргументи скаржника полягають у тому, що відповідач наділений публічно-владною управлінською функцією щодо реалізації державного нагляду (контролю) по запобіганню аваріям на гірничих підприємствах і готовністю підприємств до виконання робіт з їх ліквідації, яку реалізує в односторонньому порядку на підставі прямої норми законодавства, а саме Інструкції зі складання планів ліквідації аварій, затвердженої наказом Держнаглядохоронпраці України від 26 жовтня 2004 року № 236. Скаржник вважає, що відносини щодо ліквідації аварій та їх наслідків врегульовані не договором про постійне та обов`язкове аварійно-рятувальне обслуговування, а безпосередньо в межах функцій відповідача, а ПЛА є документом, за яким ці функції виконуються. Тому, на думку скаржника, рішення відповідача щодо непогодження ПЛА є дією відповідача при здійсненні ним владних управлінських функцій з контролю та нагляду за гірничим підприємством.

Скаржник вважає безпідставним висновок судів попередніх інстанцій про взаємопов`язаність господарського спору стосовно істотних умов договору про постійне та обов`язкове аварійно-рятувальне обслуговування та даного спору про узгодження ПЛА, оскільки предметом розгляду справи № 905/451/19 є умови укладання договору на обслуговування на період з 01 січня по 31 грудня 2019 року, натомість, предметом розгляду цієї справи є взаємовідносини щодо погодження ПЛА на період з 01 січня по 30 червня 2020 року.

Ухвалою від 26 червня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги ТДВ «Шахта «Білозерська» та залишити без змін оскаржувані судові рішення. Свою позицію відповідач мотивує тим, що умовою погодження ПЛА об`єкту ТДВ «Шахта «Білозерська» аварійно-рятувальною службою є наявність укладеного між сторонами господарського договору про постійне та обов`язкове аварійно-рятувальне обслуговування. Погодження ПЛА позивачу будь-якою аварійно-рятувальною службою, яка буде здійснювати обслуговування, окремо без укладеного договору обслуговування є порушенням пункту 6 Порядку здійснення постійного та обов`язкового аварійно-рятувального обслуговування суб`єктів господарювання, галузей та окремих територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2017 року № 5. Тобто, укладення договору обслуговування є обов`язковим у силу закону, проте станом на даний час сторони не дійшли згоди щодо суттєвих умов такого договору на 2019 рік, у зв`язку з чим даний спір вирішується у суді господарської юрисдикції. Відтак, позовні вимоги ТДВ «Шахта «Білозерська», заявлені в адміністративному позові, є складовими господарських правовідносин, які є предметом розгляду справи № 905/451/19. Твердження скаржника про те, що відповідач забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту не відповідають дійсності, оскільки обов`язки щодо реалізації державної політики у сфері цивільного захисту законодавством покладено на центральні органи виконавчої влади, якими утворюються для таких цілей аварійно-рятувальні служби.

Ухвалою від 28 серпня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

З метою виконання вимог пункту 6 Глави 3 Розділу 4 «Правил безпеки у вугільних шахтах» листом від 12 грудня 2019 року № 989 на адресу відповідача позивачем було спрямовано для погодження два примірники плану ліквідації аварій (ПЛА) на перше півріччя 2020 року по ТДВ «Шахта Білозерська».

13 грудня 2019 року на адресу позивача надійшла відповідь від Десятого воєнізованого гірничорятувального загону щодо неузгодження плану ліквідації аварій на перше півріччя 2020 року по ТДВ «Шахта «Білозерська», у зв`язку з відсутністю укладеного договору про постійне та обов`язкове аварійно-рятувальне обслуговування суб`єкта господарювання ТДВ «Шахта «Білозерська».

Не погодившись із діями відповідача, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Положеннями частини третьої статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суб`єктом владних повноважень відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Як слідує з обставин даної справи, спірні правовідносини між сторонами виникли внаслідок неузгодження плану ліквідації аварій ТДВ «Шахта «Білозерська» на період з 1 січня по 30 червня 2020 року відповідачем - Десятим воєнізованим гірничорятувальним загоном.

Вирішуючи справу, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки відповідач у спірних правовідносинах не здійснює владні управлінські функції, притаманні суб`єкту владних повноважень. Суди дійшли висновку, що даний спір підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.

Так, відповідно до пункту 12 частини першої статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить, зокрема, забезпечення аварійно-рятувального обслуговування суб`єктів господарювання відповідно до вимог статті 133 цього Кодексу.

За змістом статті 133 Кодексу цивільного захисту України, суб`єкти господарювання та окремі території, на яких існує небезпека виникнення надзвичайних ситуацій, підлягають постійному та обов`язковому аварійно-рятувальному обслуговуванню на договірній основі аварійно-рятувальними службами, які пройшли атестацію в установленому порядку.

Аварійно-рятувальне обслуговування передбачає надання послуг з проведення відповідних робіт із запобігання виникненню надзвичайних ситуацій (профілактики), локалізації і ліквідації наслідків аварій, інших послуг відповідно до укладеної угоди.

Суб`єкти господарювання, галузі та окремі території, які підлягають постійному та обов`язковому аварійно-рятувальному обслуговуванню, а також порядок такого обслуговування визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Порядку здійснення постійного та обов`язкового аварійно-рятувального обслуговування суб`єктів господарювання, галузей та окремих територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2017 року № 5 (далі - Порядок), останній визначає механізм здійснення аварійно-рятувальними службами постійного та обов`язкового аварійно-рятувального обслуговування суб`єктів господарювання, галузей та окремих територій, щодо яких існує небезпека виникнення надзвичайних ситуацій.

Згідно із пунктами 2, 4 Порядку, аварійно-рятувальному обслуговуванню підлягають суб`єкти господарювання, галузі та окремі території, щодо яких існує небезпека виникнення надзвичайних ситуацій. Обслуговування передбачає надання послуг з проведення відповідних робіт із запобігання виникненню надзвичайних ситуацій (профілактики), локалізації і ліквідації наслідків аварій, інших послуг відповідно до договору.

Право на здійснення обслуговування мають аварійно-рятувальні служби, що утворені на професійній основі та атестовані відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 листопада 2013 року № 828 «Про затвердження Порядку атестації аварійно-рятувальних служб і рятувальників».

У разі відсутності на об`єкті суб`єкта господарювання власної об`єктової аварійно-рятувальної служби, атестованої в установленому порядку для проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, виникнення яких можливе на зазначеному об`єкті, обслуговування такого об`єкта здійснюється іншими аварійно-рятувальними службами, а на об`єкті, що має стратегічне значення для економіки та/або безпеки держави, - державними аварійно-рятувальними службами, атестованими відповідно до законодавства. Обслуговування суб`єктів господарювання, у власності, володінні або користуванні яких перебувають об`єкти, діяльність яких пов`язана з веденням гірничих робіт або експлуатацією гірничих виробок, здійснюється державними воєнізованими аварійно-рятувальними службами (пункт 5 Порядку).

Пунктом 6 Порядку визначено, що обслуговування здійснюється на підставі відповідного договору, що укладається між суб`єктом господарювання та аварійно-рятувальною службою, за письмовим зверненням уповноваженої особи суб`єкта господарювання до відповідної аварійно-рятувальної служби з одночасним поданням відомостей, визначених за результатами ідентифікації об`єкта підвищеної небезпеки, декларації безпеки та плану локалізації і ліквідації наслідків аварій на об`єкті підвищеної небезпеки, які підлягають обслуговуванню.

Вартість обслуговування визначається згідно з розрахунком, що є невід`ємною частиною договору на обслуговування. Формування вартості обслуговування об`єкта суб`єкта господарювання державними аварійно-рятувальними службами здійснюється згідно з економічно обґрунтованими плановими витратами відповідного підрозділу (оперативної одиниці) аварійно-рятувальної служби, пов`язаними з його обслуговуванням, визначеними на підставі національних положень (стандартів), державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, техніко-економічних розрахунків та кошторисів з урахуванням цін на матеріальні ресурси та послуги відповідно до вимог законодавства. Вартість обслуговування для аварійно-рятувальних служб визначається з урахуванням витрат, пов`язаних з організацією здійснення обслуговування. Оплата за обслуговування здійснюється за фактично виконані роботи на підставі відповідного акта (пункт 9 Порядку).

З системного аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що аварійно-рятувальне обслуговування суб`єктів господарювання, у власності, володінні або користуванні яких перебувають об`єкти, діяльність яких пов`язана з веденням гірничих робіт або експлуатацією гірничих виробок, здійснюється державними воєнізованими аварійно-рятувальними службами на договірній основі. Отже, укладення договору на аварійно-рятувальне обслуговування суб`єкта господарювання є обов`язковим в силу законодавчих приписів.

Як указано в пункті 6 Порядку, одночасно із договором на аварійно-рятувальне обслуговування суб`єктом господарювання подається, серед іншого, план ліквідації наслідків аварій на об`єкті підвищеної небезпеки, які підлягають обслуговуванню. Звідси слідує, що умовою погодження ПЛА є наявність погодженого та укладеного між сторонами договору обслуговування.

Як установлено судами попередніх інстанцій, в провадженні Господарського суду Донецької області перебуває справа № 905/451/19 за позовом ТДВ «Шахта «Білозерська» до Десятого воєнізованого гірничорятувального загону про врегулювання розбіжностей до договору на постійне та обов`язкове аварійно-рятувальне обслуговування об`єктів, зокрема щодо визначення вартості робіт, які в межах дії договору повинна здійснювати аварійно-рятувальна служба.

Таким чином, відносини між ТДВ «Шахта «Білозерська» та Десятим воєнізованим гірничорятувальним загоном щодо обслуговування об`єктів позивача випливають з умов відповідного договору, та узгодження ПЛА є складовою частиною таких договірних відносин. При цьому, в цих відносинах відповідач не здійснює управлінські функції, тобто не виступає суб`єктом владних повноважень.

Отже, характер спірних правовідносин у цій справі не є публічно-правовим, оскільки випливає з договірних відносин між позивачем і відповідачем.

Виходячи із суті права та інтересу, за захистом якого звернувся позивач, заявлених вимог і характеру спірних правовідносин, спір у цій справі не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, наведеному в пункті 1 частини першої статті 4 КАС України, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Частиною першою статті 187 Господарського кодексу України встановлено, що спори, що виникають при укладанні господарських договорів за державним замовленням, або договорів, укладення яких є обов`язковим на підставі закону та в інших випадках, встановлених законом, розглядаються судом. Інші переддоговірні спори можуть бути предметом розгляду суду у разі якщо це передбачено угодою сторін або якщо сторони зобов`язані укласти певний господарський договір на підставі укладеного між ними попереднього договору.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

Ураховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що даний спір виник у зв`язку із здійсненням господарської діяльності сторін, тобто не є спором між учасниками публічно-правових відносин і не стосується саме цих відносин, а тому у відповідності до вимог статті 20 Господарського процесуального кодексу України відноситься до юрисдикції господарських судів.

За таких обставин, судові рішення у цій справі ухвалені з дотриманням правил юрисдикції (підсудності).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Доводи скаржника не спростовують висновків судів, а тому підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Товариства з додатковою відповідальністю «Шахта «Білозерська» залишити без задоволення.

2. Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 04 березня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк