ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 200/4659/17(2-а/200/617/17)

адміністративне провадження № К/9901/46789/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

за участю:

секретаря судового засідання - Семопядного О.В.,

представника ОСОБА_1 - Підлужного В.М.,

представника Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради - Янушкевич Т.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_2 , фізичних осіб-підприємців ОСОБА_3 і ОСОБА_1 , Громадської організації "Самозахист підприємців" до Дніпровської міської ради, Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради, Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, про визнання рішень протиправними та встановлення відсутності компетенції, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року (головуючий суддя Чумак С.Ю., судді Чабаненко С.В., Юрко І.В.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У серпні 2017 року ОСОБА_2 , Громадська організація "Самозахист підприємців" та фізичні особи-підприємці ОСОБА_3 і ОСОБА_1 звернулися з позовом до Дніпровської міської ради, Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради (далі - Інспекція), Дніпровського міського голови Філатова Б.А., в якому просили:

- визнати протиправним рішення Дніпровської міської ради від 15.02.2017 №42/18 "Про внесення змін до рішень міської ради стосовно структури міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів";

- визнати протиправним розпорядження Дніпровського міського голови від 01.03.2017 №96-р "Про затвердження Тимчасового положення про Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради";

- встановити відсутність компетенції у Дніпровської міської ради на створення виконавчого органу з питань контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення;

- встановити відсутність компетенції у Інспекції на здійснення нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.

2. Позов обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення Дніпровської міської ради прийняте з порушенням встановленого чинним законодавством України порядку, а саме: його автором і ініціатором є заступник міського голови, хоча рішення з цього питання приймається за поданням саме міського голови; порушений строк оприлюднення проекту рішення; його не погоджено постійною профільною комісією міської ради; проект рішення винесений на голосування для прийняття за основу, а не в цілому. З посиланням на положення законів України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, "Про зайнятість населення", "Про оплату праці" і Кодексу законів про працю України зазначили про відсутність у Інспекції повноважень щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Протиправність оскаржуваного розпорядження мотивували порушенням Дніпровським міським головою частини четвертої статті 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частини четвертої статті 45 Статуту територіальної громади м. Дніпропетровська.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 26 вересня 2017 року (суддя Шевцова Т.В. ) позов задоволено частково: визнано протиправними рішення Дніпровської міської ради від 15.02.2017 №42/18 і розпорядження Дніпровського міського голови від 01.03.2017 №96-р; встановлено відсутність компетенції у Інспекції на здійснення державного нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.

III. Провадження в суді касаційної інстанції

5. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке на думку позивача, відповідає закону. Вимоги касаційної скарги обґрунтовані доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві.

6. У відзиві на касаційну скаргу Інспекція просить залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, вказуючи на його законність і обґрунтованість. Наголошує, що Дніпровська міська рада при утворенні Інспекції на законних підставах реалізувала делеговане повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Водночас порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для його скасування, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

7. Касаційний розгляд справи здійснюється за участю представників ОСОБА_1 та Інспекції, тоді як інші учасники справи (їх повноважні представники) у судове засідання не з?явилися, хоча були належним чином повідомлені про його дату, час і місце проведення.

8. Заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

9. Рішенням Дніпровської міської ради VII скликання від 15.02.2017 №42/18 внесені зміни до рішень міської ради від 16.03.2016 №7/3 і від 08.06.2016 №26/9 "Про затвердження структури Дніпропетровської міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів", зокрема, шляхом включення до структури виконавчих органів міської ради Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради.

10. Розпорядженням Дніпровського міського голови від 01.03.2017 №96-р затверджено Тимчасове положення про Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради.

V. Позиція Верховного Суду

11. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

13. Одними із основних принципів місцевого самоврядування, закріплених у статті 4 Закону №280/97-ВР, є принципи законності, гласності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами.

14. Згідно з частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

15. Частиною першою статті 54 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

16. Зазначена норма кореспондується з положеннями пунктів 5 і 6 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР, якими до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, а також утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.

17. За змістом частин першої і другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

18. Відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону №280/97-ВР проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

19. Положеннями частини третьої статті 15 Закону України від 13.01.2011 №2939-VI "Про доступ до публічної інформації" визначено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

20. Згідно з частиною четвертою цієї статті невідкладному оприлюдненню підлягає будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров`ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовуються у зв`язку з цим.

21. Пунктом 1 частини першої статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" зобов`язано розпорядників інформації, до яких у силу пункту 1 частини першої статті 13 цього Закону віднесено в тому числі органи місцевого самоврядування, оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.

22. Доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом (пункт 1 частини першої статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації").

23. Отже, утворення виконавчих органів ради і затвердження їх структури віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Ці питання вирішуються радами за поданням (щодо утворення) або за пропозицією (щодо затвердження структури) сільського, селищного, міського голови, який забезпечує підготовку на розгляд ради проектів відповідних рішень (пункти 5, 6 частини першої статті 26, пункти 6, 9 частини четвертої статті 42 Закону №280/97-ВР). При цьому проекти рішень ради оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

24. Процедурні питання діяльності Дніпровської міської ради VII скликання врегульовані її Регламентом, який затверджений рішенням міської ради від 29.02.2016 №5-3/1 (з подальшими змінами, далі - Регламент).

25. Так, частиною п?ятою статті 3 Регламенту встановлено, що гласність діяльності ради забезпечується в тому числі через офіційне оприлюднення проектів рішень шляхом обов?язкового розміщення на офіційному веб-сайті ради. Проекти рішень, що готуються до розгляду радою, оприлюднюються департаментом забезпечення діяльності Дніпропетровської міської ради на офіційному веб-сайті ради не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, крім випадків, коли законодавством України передбачені більш стислі строки розгляду та прийняття рішень з окремих питань (у такому випадку проекти рішень оприлюднюються не пізніше як за 3 робочі дні до дати їх розгляду на сесії ради).

26. Порядок голосування та прийняття рішення ради визначений у статті 40 Регламенту, згідно з частинами першою і другою якої рішення ради з будь-якого питання після його обговорення приймається на її пленарному засіданні у такій послідовності: проект рішення ставиться на голосування за основу; після цього ставляться на голосування, у порядку надходження, усі зміни та доповнення, що надійшли під час обговорення проекту; проект рішення ставиться на голосування в цілому як рішення з урахуванням змін та доповнень, підтриманих більшістю депутатів від загального складу ради. Головуючий може ставити рішення на голосування в цілому без його попереднього голосування за основу при мовчазній згоді ради. Голосування за основу і в цілому можливе у випадку, коли на заклик головуючого: "Чи можливо цей проект рішення поставити на голосування за основу і в цілому?", не надійшло жодного заперечення депутатів.

27. Як установлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи (пунктом 5.1 Порядку денного XVIII чергової сесії Дніпровської міської ради VII скликання від 15.02.2017, стенограмою пленарного засідання від 15.02.2017, листом Департаменту забезпечення діяльності Дніпропетровської міської ради від 02.02.2017 №12/1-6), проект рішення Дніпровської міської ради "Про внесення змін до рішень міської ради стосовно структури міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів", яким фактично передбачалося утворення нового виконавчого органу ради (Інспекції) з одночасним затвердженням нової структури виконавчих органів ради, був підготовлений заступником Дніпровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів Санжарою О.О. та оприлюднений разом із додатками 01.02.2017, тобто за 10 робочих днів до дати його розгляду радою.

28. Відтак, за відсутності у матеріалах справи доказів виникнення у м. Дніпрі надзвичайної ситуації чи інших невідкладних випадків у січні-лютому 2017 року, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про порушення Дніпровською міською радою передбаченого частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" і частиною п?ятою статті 3 Регламенту двадцятиденного строку оприлюднення проекту рішення до дати його розгляду з метою прийняття.

29. Висновок суду апеляційної інстанції про відсутність необхідності попереднього оприлюднення відповідачем оскаржуваного рішення як такого, що не підлягає обговоренню, не ґрунтується на комплексному аналізі судом пункту 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" у контексті частини третьої статті 15 цього Закону, а також імперативних приписів частини одинадцятої статті 59 Закону №280/97-ВР, якими на раду покладено обов?язок оприлюднювати всі проекти рішень, у тому числі і внутрішньоорганізаційних, до яких належить спірне у цій справі рішення. Крім того, Дніпровська міська рада взяла на себе обов?язок оприлюднювати всі без виключення проекти рішень на своєму офіційному веб-сайті згідно з ухваленим нею Регламентом.

30. Мотивованим і таким, що відповідає фактичним обставинам справи, є також висновок суду першої інстанції про порушення Дніпровською міською радою при прийнятті рішення від 15.02.2017 №42/18 статті 40 Регламенту, оскільки голосування за нього проводилося один раз, без визначення головуючим можливості поставити проект рішення на голосування одночасно за основу і в цілому. Стенограма пленарного засідання, на підставі якої районний суд установив порушення Регламенту при прийняття рішення, є належним і допустимим доказом у розумінні статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній на час розгляду справи в суді першої інстанції).

31. За правовою позицією, викладеною Верховним Судом України у постанові від 03 квітня 2007 року (справа №21-400во07), порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

32. За встановлених обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що порушення процедури оприлюднення проекту рішення ради і порядку його прийняття є суттєвими і могли вплинути на його правильність, у зв?язку з чим наявні підстави для визнання такого рішення протиправним.

33. Висновки апеляційного суду в цій частині, які зводяться до того, що ні в законах України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про доступ до публічної інформації", ні в Регламенті не йдеться про протиправність рішення ради у випадку порушення порядку оприлюднення його проекту і голосування за нього, зроблені судом без урахування закріпленого Конституцією України обов?язку органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. При цьому, зважаючи на наявність у міської ради в цілому повноважень на утворення виконавчих органів ради, суд першої інстанції правильно відмовив у задоволенні позовної вимоги про встановлення відсутності компетенції у Дніпровської міської ради на створення виконавчого органу з питань контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Слід зазначити, що ця позовна вимога охоплюється предметом спору про визнання протиправним рішення Дніпровської міської ради VII скликання від 15.02.2017 №42/18, оскільки стосується перевірки повноважень суб?єкта владних повноважень на прийняття цього рішення.

35. Що стосується розпорядження Дніпровського міського голови від 01.03.2017 №96-р "Про затвердження Тимчасового положення про Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради", то суди обох інстанцій дійшли висновку про його протиправність з огляду на відсутність у міського голови права затверджувати положення про виконавчі органи влади, що належить до повноважень відповідної ради (стаття 42, частина четверта статті 54 Закону №280/97-ВР).

36. Водночас суд апеляційної інстанції зауважив про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині, враховуючи, що на час вирішення справи судом першої інстанції це розпорядження втратило чинність на підставі рішення Дніпровської міської ради від 20.09.2017 №94/24, яким затверджено Положення про Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради.

37. Проте з таким рішенням суду апеляційної інстанції погодитися не можна, адже КАС України гарантує кожній особі право звернення до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5), та не передбачає підставою для відмови у наданні особі судового захисту втрату чинності рішенням суб?єкта владних повноважень під час судового розгляду справи. Крім того, рішення Дніпровської міської ради від 20.09.2017 №94/24 долучено судом апеляційної інстанції до матеріалів справи за клопотанням Інспекції у судовому засіданні 16.01.2018, без надання відповідачем доказів неможливості його подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього (частина четверта статті 308 КАС України).

38. Виходячи з цього, суд першої інстанції ухвалив законне і обґрунтоване рішення про задоволення позову в цій частині, тоді як протилежне рішення суду апеляційної інстанції прийняте з порушенням норм процесуального права.

39. Вирішуючи позовну вимогу про встановлення відсутності компетенції у Інспекції на здійснення нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, суд першої інстанції виходив з того, що визнання протиправними оскаржуваних рішення і розпорядження тягне за собою задоволення позову і в цій частині. У свою чергу суд апеляційної інстанції проаналізував норми чинного законодавства України на предмет наділення органів місцевого самоврядування правом на проведення перевірок та іншими повноваженнями у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.

40. Разом з тим, суди обох інстанцій не врахували особливості предмета і суб?єктного складу публічно-правового спору про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

41. Так, відповідно до частини першої статті 6 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

42. Приписами пункту 6 частини четвертої статті 105 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) передбачено, що адміністративний позов може містити вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

43. Згідно з пунктом 3 частини другої статті 17 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

44. Зазначені норми збережені у статтях 5 і 19 КАС України в редакції, чинній з 15.12.2017.

45. Зі змісту наведених норм процесуального закону вбачається, що компетенційний спір виникає між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, який вважає, що інший суб`єкт владних повноважень (відповідач) своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

46. У постанові Верховного Суду від 5 липня 2019 року у справі №802/833/17-а сформульовано висновок, відповідно до якого, компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов`язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов`язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань. Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб`єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір. Завданням суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, є розв`язання законодавчої колізії, а також усунення наслідків дублювання повноважень.

47. Таким чином, ОСОБА_2 , Громадська організація "Самозахист підприємців" та фізичні особи-підприємці ОСОБА_3 і ОСОБА_1 , які не є суб?єктами владних повноважень, не мають права звернення до суду з позовом до Інспекції про встановлення наявності чи відсутності у неї компетенції (повноважень).

48. Отже, за відсутності компетенційного спору між сторонами, а також беручи до уваги правові висновки, зроблені Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 березня 2019 року у справі №820/3713/17, від 12 червня 2019 року у справі №9901/70/19, від 04 грудня 2019 року у справі №826/6233/17, рішення судів попередніх інстанцій в частині вирішення цієї позовної вимоги підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі в цій частині на підставі пункту 1 частини першої статті 238, частини першої статті 354 КАС України.

49. У частині вирішення решти позовних вимог, з урахуванням положень статті 352 КАС України, підлягає залишенню в силі судове рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону і було помилково скасовано судом апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 344 352 354 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року скасувати повністю.

3. Постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 26 вересня 2017 року скасувати в частині задоволення позовної вимоги про встановлення відсутності компетенції у Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради на здійснення державного нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Закрити провадження у справі в цій частині.

4. В решті постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 26 вересня 2017 року залишити в силі.

5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська