№ 200/6515/21 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 лютого 2023 року

м. Київ

справа №200/6515/21

адміністративне провадження № К/990/20137/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шевцової Н.В.,

суддів: Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.,

розглянувши у порядку спрощеного провадження як суд касаційної інстанції без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 200/6515/21

за позовом ОСОБА_1

до Державної податкової служби України, Головного управління ДПС у Донецькій області

про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Державної податкової служби України

на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Державної податкової служби України (далі - відповідач-1, ДПС України), Головного управління ДПС у Донецькій області (далі - відповідач-2, ГУ ДПС у Донецькій області), у якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність ДПС України щодо нерозгляду заяви від 15 березня 2021 року про призначення на посаду заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області в порядку переведення як відокремленого підрозділу ДПС та зобов`язати ДПС України розглянути заяву від 15 березня 2021 року;

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ голови ДПС України Олексія Любченко від 19 лютого 2021 року №378-о "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління ДПС у Донецькій області у зв`язку з ліквідацією Головного управління ДПС у Донецькій області, з припиненням державної служби";

1.3. визнати протиправним та скасувати наказ голови комісії з ліквідації ГУ ДПС у Донецькій області ДПС України Світлани Лунькової від 13 травня 2021 року №75-о про визначення дати звільнення позивача 13 травня 2021 року з посади заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області;

1.4. поновити позивача на посаді, рівнозначній посаді заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області, в ГУ ДПС у Донецькій області, який є територіальним органом утвореним на правах відокремленого підрозділу ДПС України з 14 травня 2021 року;

1.5. стягнути з ГУ ДПС у Донецькій області ДПС України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 14 травня 2021 року до дня постановлення судового рішення;

1.6. звернути до негайного виконання судове рішення у цій справі в частині поновлення на посаді та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць.

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що вважає накази про його звільнення з посади незаконними, прийнятими з порушенням процедури звільнення, передбаченої положеннями Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) та Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), оскільки йому не пропонувалися інші вакантні посади. Крім того, позивач наполягав, що фактично відбулася реорганізація, а не ліквідація державного органу, внаслідок якої ГУ ДПС у Донецькій області, яке є правонаступником всіх прав та обов`язків ліквідованої юридичної особи - Головного управління ДФС у Донецькій області. Також позивач зазначив, що згідно зі штатним розписом ГУ ДПС у Донецькій області передбачено посаду заступника начальника, що є рівнозначною посаді, яку позивач обіймав до звільнення, тому позивач уважає, що відповідну посаду не скорочено. Посилаючись на викладені обставини, позивач наголошує на відсутності підстав для його звільнення у зв`язку із ліквідацією.

3. У поданих до суду першої інстанції відзивах на позовну заяву відповідачі проти задоволення позовних вимог заперечували, зокрема, наполягали на тому, що на спірні правовідносини не розповсюджуються норми КЗпП України, оскільки вони врегульовані спеціальним законом - Законом № 889-VIII, яким на момент попередження та звільнення позивача встановлюється право, а не обов`язок працевлаштування працівників при ліквідації органу.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи.

4. ОСОБА_1 з 4 серпня 2020 року працював на посаді заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області.

5. Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання територіальних органів Державної податкової служби» від 30 вересня 2020 року №893 (далі - Постанова №893) постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи ДПС за переліком згідно з додатком.

5.1. Абзацом четвертим пункту 2 цієї постанови установлено, що права та обов`язки територіальних органів ДПС, що ліквідуються відповідно до пункту 1 цієї постанови, переходять ДПС та її територіальним органам у межах, визначених положеннями про ДПС та її територіальні органи.

5.2. У додатку до зазначеної постанови у переліку територіальних органів ДПС, що ліквідуються, зазначено ГУ ДПС в Донецькій області.

6. Наказом ДПС України «Про утворення територіальних органів ДПС» від 30 вересня 2020 року №529 відповідно до статті 21-1 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" та Положення про ДПС України утворено як відокремлений підрозділ ГУ ДПС в Донецькій області.

7. На виконання Постанови №893 ДПС України видала наказ від 08 жовтня 2020 року №556 «Про ліквідацію територіальних органів ДПС», яким наказано ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи ДПС за переліком згідно з додатком. Цим наказом затверджено список голів комісій з ліквідації територіальних органів ДПС України.

8. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ГУ ДПС в Донецькій області (код ЄДРПОУ 43142826) перебуває у стані припинення.

9. 11 листопада 2020 року ознайомлено ОСОБА_1 з попередженням про наступне звільнення, у якому зазначено таке: «Відповідно до Постанови №893 та наказу ДПС від 8 жовтня 2020 року №556 «Про ліквідацію територіальних органів ДПС», ГУ ДПС у Донецькій області ліквідується як юридична особа публічного права. У зв`язку з цим відповідно до пункту 1-1 частини першої та частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII попереджаємо Вас про наступне звільнення з посади заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області. Ви підлягатимете звільненню відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII не раніше ніж 30 календарних днів з моменту ознайомлення з цим попередженням. Зазначаємо, що до дня звільнення включно (припинення державної служби) Ви зобов`язані виконувати свої посадові обов`язки в повному обсязі, дотримуватися умов службового розпорядку.».

10. Наказом ДПС України від 19 лютого 2021 року №378-о «Про звільнення ОСОБА_1 » відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII припинено державну службу та звільнено в перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеній у документі про тимчасову непрацездатність, ОСОБА_1 заступника начальника Головного управління ДПС у Донецькій області у зв`язку із ліквідацією ГУ ДПС у Донецькій області.

11. 22 лютого 2021 року ГУ ДПС у Донецькій області прийняло наказ №71-о «Про оголошення наказу ДПС України від 19 лютого 2021 року №378-о про звільнення ОСОБА_1 »

12. 22 лютого 2021 року складено протокол про доведення інформації до відома державного службовця шляхом використання засобів телекомунікаційного зв`язку відповідно до вимог статті 9-1 Закону № 889-VIII.

12.1. У цьому протоколі зазначено, що на підставі статті 9-1, частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII за допомогою мессенджера WhatsApp ОСОБА_1 надіслано копію наказу ДПС України від 19 лютого 2021 року №378-0 про звільнення ОСОБА_1 , наказу ГУ ДПС у Донецькій області від 22 лютого 2021 року №71-о «Про оголошення наказу ДПС України від 19 лютого 2021 року №378-0 про звільнення ОСОБА_1 ».

13. 15 березня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до голови ДПС України із заявою, в якій просив призначити його в порядку переведення на посаду заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області як відокремленого підрозділу ДПС.

14. Наказом ГУ ДПС у Донецькій області від 13 травня 2021 року №75-о «Про визначення дати звільнення ОСОБА_1 » визначено 13 травня 2021 року днем звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області.

15. 13 травня 2021 року позивач ознайомився з вищезазначеним наказом та отримав його копію, що підтверджується відповідним підписом позивача на зворотному боці наказу.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

16. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.

17. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що посилання у спірному наказі на пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, як і підстави припинення державної служби позивача за ініціативою суб`єкта призначення внаслідок ліквідації державного органу, є таким, що відповідає обставинам справи та чинному законодавству України. Крім того, суд першої інстанції урахував, що Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14 січня 2020 року № 440-IX (далі - Закон № 440-IX), частину третю статті 87 Закону № 889-VIII доповнено новим абзацом наступного змісту: «Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому, не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення». На підставі викладеного суд першої інстанції дійшов висновку, що на момент попередження та звільнення позивача з займаної посади законодавством, що регулює порядок звільнення його із займаної посади, не передбачалося врахування переважного права на залишення на роботі при вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці, натомість передбачалося, що державний службовець, за умови його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу лише за рішенням керівника державної служби або суб`єкта призначення. При цьому, суд першої інстанції звернув увагу, що прийняття такого рішення є правом, а не обов`язком керівника державної служби або суб`єкта призначення. Як наслідок, суд першої інстанції дійшов висновку про дотримання відповідачем порядку і процедури припинення державної служби та, відповідно, про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування спірного наказу, а отже і для задоволення позовних вимог позивача.

18. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове, яким позовні вимоги задоволено частково.

18.1. Визнано протиправною бездіяльність ДПС України щодо нерозгляду заяви позивача від 15 березня 2021 року про призначення на посаду заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області в порядку переведення як відокремленого підрозділу ДПС та зобов`язано ДПС України розглянути заяву від 15 березня 2021 року.

18.2. Визнано протиправним та скасовано наказ голови ДПС України Олексія Любченко від 19 лютого 2021 року №378-о "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління ДПС у Донецькій області у зв`язку з ліквідацією Головного управління ДПС у Донецькій області, з припиненням державної служби".

18.3. Визнано протиправним та скасовано наказ голови комісії з ліквідації ГУ ДПС у Донецькій області ДПС України Світлани Лунькової від 13 травня 2021 року №75-о про визначення дати звільнення позивача 13 травня 2021 року з посади заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області.

18.3. Поновлено позивача на посаді заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області з 14 травня 2021 року.

18.4. Стягнуто з ГУ ДПС у Донецькій області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 14 травня 2021 року по 25 січня 2022 року в сумі 143 767 гривень 36 коп., з яких відраховано податки та обов`язкові платежі.

19. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції зазначив, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII чітко не визначена, тому до спірних правовідносин слід застосовувати законодавство про працю - КЗпП України. При цьому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ліквідація ГУ ДПС у Донецькій області як юридичної особи публічного права та створення територіального органу ДПС України у Донецькій області, який є правонаступником органу, що припиняється, не змінили завдання державного органу та не свідчить про ліквідацію державного органу, а лише - про зміну структури державного органу, а отже його реорганізацію. Покликаючись на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 11 лютого 2021 року у справі № 420/7705/19, від 17 червня 2021 року у справі №240/455/20, від 25 лютого 2021 року у справі № 820/292/17, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки обов`язок щодо працевлаштування працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, за змістом частини третьої статті 49-2 КЗпП України роботодавець є таким, що виконав цей обов`язок, якщо працівникові були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з`явилися на підприємстві протягом усього періоду й існували на день звільнення. Судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідачем не надано до суду доказів пропонування позивачу всіх наявних вакантних посад як станом на дату ознайомлення із попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці, так і перед самим звільненням, хоча такі вакансії були наявні, а отже не виконано обов`язку, передбаченого частиною третьою статті 49-2 КЗпП України. Тому, за висновком суду апеляційної інстанції, відповідач фактично позбавив ОСОБА_1 можливості обрати посаду, яку він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації для переведення останнього на наявну вакантну посаду відповідно до приписів частини п`ятої статті 22 Закону № 889-VІІ. З огляду на викладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірний наказ підлягає скасуванню, а ОСОБА_1 - поновленню на службі з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

ІV. Касаційне оскарження

20. 1 серпня 2022 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу ДПС України на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2022 року, у якій скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.

21. На обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20, від 29 листопада 2021 року у справі № 640/19610/20, від 21 грудня 2021 у справі № 200/7446/20-а, а саме щодо застосування положень частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, у редакції Закону № 440-IХ, який полягає у тому, що вжите у ній слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

22. Касаційна скарга не містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника ДПС України.

23. 13 вересня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача-1 у зв`язку із доведенням наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

24. Від інших учасників справи відзивів на касаційну скаргу ДПС України не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

25. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

26. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

28. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин). Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).

29. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

30. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

31. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець

32. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.

33. Частинами першою, п`ятою статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.

33.1. Наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.

34. За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (тут у редакції Закону України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14 січня 2020 року № 440-IX (далі - Закон № 440-IX) суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

35. Частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» від 23 лютого 2021 року № 1285-ІХ (далі - Закон № 1285-ІХ) передбачено, що суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.

Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.

Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.

36. Крім того Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) визначає правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці.

37. Відповідно до частини першої статті 3 КЗпП законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.

38. За змістом частини першої статті 4 КЗпП законодавство про працю складається з цього Кодексу й інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.

39. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

40. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

41. За приписами частини другої статті 40 КЗпП України звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

42. Згідно з частиною шостою статті 49-2 КЗпП України вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу», здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті; не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

43. Відповідно до частин першої та другої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

43.1. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

VІ. Позиція Верховного Суду

44. Частиною першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

45. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

46. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги ДПС України, Верховний Суд виходить з такого.

47. Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

48. Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.

49. Згідно з Рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

50. Тобто за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тож, до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.

51. Спір у цій справі виник у зв`язку з винесенням ДПС України наказу від 19 лютого 2021 року №378-о «Про звільнення ОСОБА_1 », яким припинено державну службу та звільнено позивача з посади заступника начальника Головного управління ДПС у Донецькій області у зв`язку із ліквідацією ГУ ДПС у Донецькій області відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII в перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеній у документі про тимчасову непрацездатність, реалізованого наказом ГУ ДПС у Донецькій області від 13 травня 2021 року №75-о «Про визначення дати звільнення ОСОБА_1 », яким визначено 13 травня 2021 року днем звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області.

52. Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач перебував у трудових відносинах з ДПС України, працював на посаді заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області та мав статус державного службовця.

53. Судами попередніх інстанцій також установлено, що 11 листопада 2020 року позивача попереджено про наступне звільнення на підставі пункту 1-1 частини першої та абзацу першого частини статті 87 Закону № 889-VIII у зв`язку з ліквідацією ГУ ДПС у Донецькій області.

54. Колегія суддів зазначає, що Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року № 117-IX (далі - Закон № 117-IX) були внесені зміни та доповнення до Закону № 889-VIII, зокрема, відповідно до положень статті 83 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 117-IX, що діє з 25 вересня 2019 року) державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади"; 9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).

55. Підставою для прийняття ДПС України рішення про звільнення позивача, реалізованого спірними наказами, слугували Постанова №893 та наказ ДПС України від 08 жовтня 2020 року №556 «Про ліквідацію територіальних органів ДПС», якими вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи ДПС, зокрема ГУ ДПС в Донецькій області.

56. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції, окрім іншого, виходили з того, що на підставі наведених актів відбулася реорганізація ГУ ДПС в Донецькій області, а не ліквідація цього державного органу.

57. У світлі аргументів касаційної скарги слід зазначити, що ліквідація юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичних осіб приватного права, має певні особливості, що обумовлені відмінностями в їхньому правовому статусі.

58. Правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції (постанова Верховного Суду у від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270).

59. Верховний Суд у подібних за змістом правовідносинах вже вирішував питання публічного правонаступництва для цілей визначення обставин припинення юридичної особи: ліквідація чи реорганізація (наприклад, постанови від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20, від 17 червня 2021 року у справі № 240/455/20).

60. Відповідаючи на це питання, Верховний Суд виходив з того, що особливістю ліквідації державного органу як юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою функцій, покладених на цей орган.

61. Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою.

62. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади.

63. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.

64. Таким чином, Верховний Суд у наведених справах дійшов висновку, що для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.

65. Підґрунтям такого підходу є правова позиція Верховного Суду України, сформована у постановах від 17 жовтня 2011 року у справі № 21-237а11, від 04 березня 2014 року у справі № 21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі № 21-108а14, від 28 жовтня 2014 року у справа №21-484а14, від 19 січня 2016 року у справі №810/1783/13-а, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

66. Ця позиція підтримана Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 жовтня 2018 року у справі №816/979/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 826/25887/15, від 17 липня 2019 року у справі № 820/2932/16, від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20 та інш.

67. У цій справі суди попередніх інстанцій установили, що на підставі Постанови №893 та Наказу ДПС України «Про утворення територіальних органів ДПС» від 30 вересня 2020 року №529 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи ДПС, зокрема ГУ ДПС в Донецькій області, з одночасним утворенням територіальних органів ДПС, зокрема ГУ ДПС в Донецькій області. При цьому, права та обов`язки територіальних органів ДПС, що ліквідуються відповідно до пункту 1 Постанови №893, переходять ДПС та її територіальним органам у межах, визначених положеннями про ДПС та її територіальні органи.

68. Таким чином, у Постанові №893, як у розпорядчому акті органу державної влади, не наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій територіальних органів ДПС або передачі їх іншим органам виконавчої влади. Натомість права та обов`язки територіальних органів ДПС, що ліквідуються відповідно до пункту 1 цієї постанови передано ДПС та її територіальним органам.

69. Отже, зважаючи на висловлену Верховним Судом правову позицію щодо вирішення питання публічного правонаступництва для цілей визначення обставин припинення юридичної особи, колегія суддів у вимірі встановлених обставин цієї справи констатує, що внаслідок реалізації приписів Постанови №893 фактично відбулася реорганізація ДПС України шляхом ліквідації її територіальних органів як юридичних осіб публічного права, із створенням нової структури територіальних органів, а не ліквідація юридичної особи публічного права, якою у спірних правовідносинах виступає ГУ ДПС України.

70. Таким чином, колегія суддів уважає слушним висновок суду апеляційної інстанції щодо факту реорганізації ГУ ДПС у Донецькій області.

71. Слід зазначити, що відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції до набрання чинності Законом № 117-IX), процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) визначалася законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускалося лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.

72. Водночас згідно з пунктами 1, 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX) підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення: є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; ліквідація державного органу.

73. Наведене свідчить, насамперед, про можливість суб`єкта призначення розірвати трудовий договір з будь-яким державним службовцем у разі настання однієї з таких підстав: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців; 2) скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців; 3) реорганізації державного органу; 4) ліквідація державного органу.

74. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 липня 2021 року у справі №640/11024/20 та у подальшому підтримана, зокрема, у постановах від 29 грудня 2021 року у справі № 420/3825/20, від 02 червня 2022 року у справі №420/3541/20, від 07 липня 2022 року у справі №640/9691/20 та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.

75. Слід зазначити, що 13 лютого 2020 року набрав чинності Закон № 440-IX, яким частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим такого змісту: "3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому, не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення".

76. Водночас, за змістом частини п`ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VІІІ (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX), у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

76.1. Державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.

77. Таким чином, процедура звільнення державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на дату ознайомлення позивача із попередженням про можливе наступне звільнення (11 листопада 2020 року) так само і на час видання спірного наказу від 19 лютого 2021 року №378-о, у цій справі була врегульована положеннями Закону № 889-VIII (у редакції зі змінами, внесеними згідно із Законами № 117-IX та № 440-IX).

78. У світлі аргументів касаційної скарги позивача слід зазначити, що Верховним Судом вже неодноразово, зокрема, у постановах від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20, від 29 листопада 2021 року у справі № 640/19610/20, від 21 грудня 2021 у справі № 200/7446/20-а, від 02 червня 2022 року, від 07 липня 2022 року у справі № 640/9691/20, від 10 серпня 2022 року у справі № 560/586/21, досліджувалося питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ (у редакції Закону № 117-IX) у сукупності з положеннями частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 440-IX).

79. У наведених постановах Верховний Суд підкреслив, що вжите у частині третій статті 87 Закону №889-VIII слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

80. Отже, аналіз положень Закону № 889-VIII, яким визначалася підстава припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на момент попередження позивача про можливе наступне звільнення (11 листопада 2020 року) та на момент прийняття оспорюваного наказу від 19 лютого 2021 року №378-о «Про звільнення ОСОБА_1 », дозволяє дійти висновку, що суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.

81. При цьому, із набранням чинності змін, внесених до Закону № 889-VIIІ Законами № 117-IX та №440-IX, процедура припинення державної служби у зв`язку із скороченням чисельності або штату державних службовців, скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу (пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIIІ); ліквідації державного органу (пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIIІ) зазнала значних змін та стала ідентичною.

82. Водночас особливість спірних правовідносин, що склалися у цій справі, полягає у тому, що після попередження позивача про можливе наступне звільнення і винесення відповідачем-1 наказу від 19 лютого 2021 року №378-о «Про звільнення ОСОБА_1 » та, власне, до реалізації відповідачем-2 цього наказу шляхом винесення спірного наказу від 13 травня 2021 року №75-о «Про визначення дати звільнення ОСОБА_1 », відбулася законодавча зміна норм, що регулюють спірні правовідносини.

83. Так, 6 березня 2021 року набув чинності Закон № 1285-ІХ, яким законодавець змінив особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІІ і виклав частину третю Закону № 889-VІІІ у такій редакції: «Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.

84. Отже, після внесення Законом № 1285-ІХ змін до частини третьої статті 87 Закону № 889-VІІІ існування обставин, з якими законодавець пов`язує наявність підстав для звільнення державних службовців відповідно до пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті включає зобов`язання роботодавця (держави) в особі суб`єкта призначення або керівника державної служби щодо працевлаштування державних службовців, які попереджаються про наступне звільнення, а саме з моменту виникнення обставин, які зумовлюють їх можливе вивільнення.

85. Тобто, суб`єкт призначення або керівник державної служби зобов`язаний не лише попередити державного службовця про наступне звільнення, а й одночасно з цим запропонувати державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому, враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.

86. Як установлено судами попередніх інстанції, наказом ДПС України від 19 лютого 2021 року №378-о «Про звільнення ОСОБА_1 » відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII припинено державну службу та звільнено позивача з посади в перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеній у документі про тимчасову непрацездатність.

87. Судами попередніх інстанцій також установлено, що 15 березня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до голови ДПС України із заявою, в якій просив призначити його в порядку переведення на посаду заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області як відокремленого підрозділу ДПС.

88. Однак вказане звернення залишилось без реагування ДПС України, що зрештою спонукало позивача звернутися до суду із позовом у цій справі, зокрема і з позовною вимогою про визнання протиправною бездіяльність ДПС України щодо нерозгляду заяви від 15 березня 2021 року про призначення на посаду заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області в порядку переведення як відокремленого підрозділу ДПС та зобов`язати ДПС України розглянути заяву від 15 березня 2021 року.

89. Згодом, 13 травня 2021 року, ГУ ДПС у Донецькій області винесено наказ №75-о «Про визначення дати звільнення ОСОБА_1 », яким датою звільнення позивача визначено 13 травня 2021 року.

90. Колегія суддів уважає за необхідне підкреслити, що відносини публічної служби в основі своєї правової природи є наслідком реалізації не лише права на участь в управлінні державними справами через забезпечення доступу до державної служби, визначеного статтею 38 Конституції України, але і права на працю, оскільки перебування особи на державній службі є однією із форм реалізації права на працю, закріпленого у статті 43 Конституції України, а тому за правовою позицією Верховного Суду України, сформованою у постанові від 06 листопада 2013 року у справі №21-389а13, до відносин публічної служби застосовуються норми трудового законодавства в частині неврегульованій спеціальним законодавством.

91. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

92. За правилами частини другої статті 40 та частини третьої статті 49-2 КЗпП України власник вважається таким, що належно виконав свій обов`язок щодо сприяння у збереженні роботи працівника, якщо запропонував йому наявну на підприємстві роботу, тобто вакантну посаду чи роботу за відповідною професією чи спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації, досвіду тощо. При цьому, роботодавець зобов`язаний запропонувати вакансії, що відповідають зазначеним вимогам, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник який вивільнюється, працював.

93. Оскільки обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника або уповноважений ним орган із дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, за змістом частини третьої статті 49-2 КЗпП України, роботодавець є таким, що виконав цей обов`язок, якщо працівникові були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з`явилися на підприємстві протягом цього періоду і які були на день звільнення.

94. Натомість з матеріалів цієї справи випливає та не спростовується скаржником, що ДПС України, після внесення Законом № 1285-ІХ змін до частини третьої статті 87 Закону № 889-VІІІ та отримання заяви позивача від 15 березня 2021 року про призначення на посаду заступника начальника ГУ ДПС у Донецькій області в порядку переведення як відокремленого підрозділу ДПС, не вжито жодних заходів з метою працевлаштування позивача, зокрема, не розглянуто та не надано відповідь на вказану заяву позивача, не запропоновано йому усі вакантні посади.

95. Відтак, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, ураховуючи їхній зміст та юридичну природу, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про часткове задоволенні позовних вимог.

96. Згідно зі статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

97. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанцій - без змін.

VІІ. Судові витрати

98. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної податкової служби України залишити без задоволення.

2. Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2022 року залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіН.В. Шевцова Н.А. Данилевич В.Е. Мацедонська