ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 липня 2025 року

м. Київ

справа № 240/30251/23

адміністративне провадження № К/990/20439/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів: Білак М. В., Мацедонської В. Е.,

перевіривши касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2025 року (суддя Окис Т. О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року (судді: Боровицький О. А., Курко О. П., Шидловський В. Б.) у справі № 240/30251/23 за позовом керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Комунального некомерційного підприємства «Центральна районна лікарня Бердичівського району» Гришковецької селищної, Райгородської, Семенівської та Швайківської сільських рад про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Керівник Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області (далі ГУ ДСНС у Житомирській області) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Комунального некомерційного підприємства «Центральна районна лікарня Бердичівського району» Гришковецької селищної, Райгородської, Семенівської та Швайківської сільських рад, у якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині неприведення у стан готовності захисної споруди протирадіаційного укриття та зобов`язати вчинити відповідні дії.

2. На обґрунтування позовних вимог указано, що керівництвом Комунального некомерційного підприємства «Центральна районна лікарня Бердичівського району» не зважаючи на збройну агресію Російської Федерації проти України впродовж останніх років не вжито заходів, спрямованих на приведення захисної споруди № 21657, розташованої по вул. Санаторна, 22 у м. Бердичеві (далі захисна споруда № 21657) у стан, придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення.

3. На переконання позивача, указані порушення є підставою для зобов`язання Комунального некомерційного підприємства «Центральна районна лікарня Бердичівського району», як балансоутримувача, вжити відповідних заходів для приведення захисної споруди № 21657 у стан готовності до використання за призначенням, а саме внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів розміщення працівників лікарні, осіб, які проходять лікування у вказаному закладі охорони здоров`я, а також перехожих громадян, які перебувають у зоні її розташування.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій та їх обґрунтування

4. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2025 року позовну заяву Керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області, який діє в інтересах ГУ ДСНС у Житомирській області до Комунального некомерційного підприємства «Центральна районна лікарня Бердичівського району» Гришковецької селищної, Райгородської, Семенівської та Швайківської сільських рад про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.

5. Житомирський окружний адміністративний суд указав, що процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), або пунктом 7 частини першої статті 240 КАС України, у разі якщо провадження у справі вже було відкрите.

6. Суд першої інстанції зазначив, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив статтю 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон № 1697-VII). Разом із цим Житомирський окружний адміністративний суд указав, що можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон № 877-V) не встановлена. Крім того, суд першої інстанції зауважив, що виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (далі КЦЗ України), повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

7. Житомирський окружний адміністративний суд констатував, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС у Житомирській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

8. Ураховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що керівник Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області, який діє в інтересах ГУ ДСНС у Житомирській області, не має права на звернення до суду з вказаним позовом, у зв`язку з чим позовну заяву належить залишити без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

9. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 квітня 2025 року апеляційну скаргу виконувача обов`язків керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області залишено без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2025 року без змін.

10. Залишаючи без змін ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду, суд апеляційної інстанції зазначив, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстав для його скасування не вбачається.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог

11. Не погоджуючись із рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, заступник керівника Житомирської обласної прокуратури надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що судами помилково зроблено висновок, що в ГУ ДСНС у Житомирській області відсутні повноваження на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, а прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

12. На думку скаржника, оскаржувані рішення прийнято внаслідок неправильного застосування судами норм матеріального права (пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції від 29 жовтня 2022 року, статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі Закон № 3166-VI), пункту 10 частини першої статті 36 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР), частини першої статті 15, пункту 18 частини першої статті 18 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі Закон № 389-VIII) та порушення норм процесуального права (пункту 1 частини першої статті 240, статті 242, пункту 3 частини четвертої статті 246 КАС України).

13. Крім того, суди обох інстанцій розглянули справу без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування положень частини другої статті 19 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, частин четвертої та п`ятої статі 53 КАС України, статей 17-1 18 64 66 68 КЦЗ України, які викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, постановах Верховного Суду в складі Касаційного адміністративного суду від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі № 520/2796/19. Також не враховано висновки Верховного Суду про застосування статей 16, 28 Закону № 3166-VI, викладені в постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20.

14.На переконання скаржника, ДСНС як центральний орган виконавчої влади з урахуванням публічного інтересу в силу приписів статті 28 Закону № 3166-VI та пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України уповноважені звертатися до суду з позовами про зобов`язання власників/балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність для укриття населення, а тому прокурор може пред`являти такі позови в інтересах органів ДСНС.

15.На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Позиція інших учасників справи

16. На момент розгляду справи, відзив на касаційну скаргу керівника Житомирської обласної прокуратури від відповідача до Верховного Суду не надходив.

17. Відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.

Рух касаційної скарги

18. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 22 травня 2025 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року у справі № 240/30251/23 за позовом керівника Бердичевської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Житомирській області до Комунального некомерційного підприємства «Центральна районна лікарня Бердичівського району» Гришковецької селищної, Райгородської, Семенівської та Швайківської сільських рад про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, та витребував із Житомирського окружного адміністративного суду справу № 240/30251/23.

19. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2025 року справу № 240/30251/23 призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ У СКЛАДІ КОЛЕГІЇ СУДДІВ КАСАЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів першої та апеляційної інстанцій, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

20. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, і перевіряє правильність застосування норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи.

21. Згідно із частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені судом першої чи апеляційної інстанції; вирішувати питання щодо достовірності доказів; надавати перевагу одним доказам над іншими; збирати чи приймати нові докази або додатково перевіряти їх

22. На підставі частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, якщо необхідно врахувати висновок про застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

23. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, зазначає таке.

24. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

26. Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Бердичевської окружної прокуратури Житомирської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Житомирській області до Комунального некомерційного підприємства «Центральна районна лікарня Бердичівського району» Гришковецької селищної, Райгородської, Семенівської та Швайківської сільських рад про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.

27. За змістом пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

28. Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

29. Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

30. Таким чином, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

31. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

32. У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

33. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

34. Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

35. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

36. На підставі частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

37. Аналізуючи вказані положення Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вважає за необхідне зазначити, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

38. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

39. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

40. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

41. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

42. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

43. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

44. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17, від 05 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22, від 31 січня 2025 року у справ № 240/28363/23.

45. Повертаючись до спірних правовідносин Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначає таке.

46. Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з касаційної скарги, право на звернення до суду з цим позовом керівник Бердичевської окружної прокуратури Житомирської області обґрунтовує тим, що органи ДСНС здійснюють контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням, тому саме в інтересах ГУ ДСНС у Житомирській області керівник Бердичевської окружної прокуратури Житомирської області звернувся до суду із цим позовом.

47. У контексті наведеного варто з`ясувати чи наділене ГУ ДСНС у Житомирській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

48. Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України фінансування заходів щодо проектування та будівництва об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту та пристосування інших об`єктів для укриття населення може здійснюватися за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів суб`єктів господарювання, інших юридичних осіб та інших не заборонених законодавством джерел. Утримання об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням та експлуатація таких об`єктів здійснюються їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі утримання та експлуатація споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів та інших не заборонених законодавством джерел.

49. Частиною п`ятнадцятою цієї статті, зокрема, визначено, що контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень.

50. За змістом пункту 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

51. На підставі пункту 9 Порядку № 138 утримання об`єктів фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

52. Пунктом 12 Порядку № 138 передбачено, що заходи контролю за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд спрямовані на визначення відповідності стану цих об`єктів вимогам законодавства, а також організацію, вжиття балансоутримувачами вичерпних заходів до усунення виявлених недоліків.

До основних заходів контролю за станом готовності належать комплексні, контрольні та позапланові обстеження об`єктів фонду захисних споруд відповідно до вимог щодо утримання, облаштування та експлуатації об`єктів фонду захисних споруд, затверджених МВС.

Контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд до використання за призначенням шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень здійснюється ДСНС та її територіальними органами разом з міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування з дотриманням таких вимог.

53. Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року № 579 (далі Наказ № 579).

54. Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).

55. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

56. Згідно із пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

57. На підставі пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: формує проекти планів у сфері цивільного захисту державного рівня на мирний час та в особливий період, подає їх Міністрові внутрішніх справ для внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України, організовує планування заходів цивільного захисту центральними та місцевими органами виконавчої влади; організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту; організовує здійснення заходів щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та суб`єктів господарювання до відповідних груп (категорій) цивільного захисту; складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

58. Законом № 2655-ІХ, який набрав чинності 29 жовтня 2022 року внесено зміни у КЦЗ України.

59. За змістом пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону № 2655-ІХ центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

60. На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких Державна служба з надзвичайних ситуацій має право на звернення до суду.

61. Пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України у редакції Закону № 2655-ІХ визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), та з інших підстав, визначених законом.

62. Скаржник вважає, що ДСНС як центральний орган виконавчої влади з урахуванням публічного інтересу в силу приписів статті 28 Закону № 3166-VI та пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України уповноважені звертатися до суду з позовами про зобов`язання власників/балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність для укриття населення.

63. Разом із цим, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом.

64. Водночас ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

65. Верховний Суд у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону № 2655-ІХ, зробив висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

66. Аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд у згаданій вище постанові виснував, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

67. Аналогічна правова позиція щодо повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача викладена в постановах Верховного Суду від 24 січня 2025 року у справі № 400/9970/23, від 31 січня 2025 року у справі № 240/28363/23.

68. Таким чином, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваження щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

69. З огляду на викладене, керівник Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

70. Ураховуючи наведене, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що законодавством передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, а саме у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

71. Отже, установивши відсутність у ГУ ДСНС у Житомирській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов правильного висновку про залишення позову без розгляду.

72. Не є слушними посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15 та від 09 серпня 2019 року у справі № 520/2796/19, оскільки правовідносини у вказаних справах та справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

73. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також відхиляє посилання скаржника на неврахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, оскільки у вказаній справі, указуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності у Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України.

74. Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків суду апеляційної інстанції і не можуть бути підставою для скасування правильно винесеного оскарженого рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

75.Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

76.Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

77.Оскільки оскаржувані судові рішення прийняті з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів першої та апеляційної інстанцій скаржник не спростував, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачІ. В. Желєзний

СуддіМ. В. Білак

В. Е. Мацедонська